：政府购买社会组织服务和社会组织培育是政府职能转型的两个重要动力来源。学界目前对于政府如何购买社会组织服务关注较多，而对于如何培育社会组织以及如何解释当前我国社会组织培育的现状缺乏相应的研究。本文运用嵌入性理论，结合地方政府培育社会组织的个案经验，对我国社会组织的培育现状进行了考察和阐释。整体来看，我国社会组织的培育呈现出政治嵌入的特征，这种政治嵌入的方式属于政府职能转型时期对社会组织培育进行控制的一种过渡性路径，其发展的方向是一种宽松的培育路径。
　　关键词：政府职能转型；社会组织；政治嵌入；个案经验
　　中图分类号：d035　文献标识码：a　文章编号：1003－1502(2012)02－0108－07
　　一、文献回顾与问题提出
　　20世纪80年代，西方发达国家掀起了一场行政改革运动，学术界一般称之为“新公共管理运动”。“新公共管理运动”的理论基础是“新管理主义”，它主要由管理主义、公共选择理论、交易成本经济学和委托—代理理论等组成。“新管理主义”对传统的管理理论提出了挑战，主要表现为管理的自由化和市场化。在此基础上，新公共管理理论认为，社会组织的管理实践和技术优越于公共部门并且可以用于公共部门，公司管理之间的区别是一种假象，管理就是管理。公共管理运动力图解决的核心问题之一其实是为社会组织参与公共治理创造理论空间。
　　从实际操作层面看，新公共管理理论要求对传统的政府管理模式进行变革，从而，在新公共管理运动中许多新的政治管理模式相继被提出，如企业家政府、参与式政府和减少规避政府等。这些新的政治管理模式的核心目标之一都是力图实现公共管理的社会化，即将社会组织纳入公共管理的主体范围中，政府的管理职能逐渐淡化，公共服务职能的实际提供主体由政府转变为社会组织。从这个角度来说，新公共管理运动的核心议题是政府职能的转型。
　　就我国而言，政府职能的转型主要体现为服务型政府的建设。按照新公共管理理论的建构逻辑，建设服务型政府，就需要将政府的服务职能转移到社会组织手中，实现公共服务提供的主体转换。从目前我国学界对这一问题的研究看，学者们对于政府如何将服务职能转移到社会组织手中进行了较为丰富的研究，集中表现为政府如何实现公共服务与政府主体的分离，政府如何从社会组织那里购买公共服务产品purchase of service contracting)以及国外政府购买公共服务的经验比较与借鉴。但政府职能转型实际上是一个动态过程，公共服务提供的主体转换必须建立在社会组织发达的基础上，没有这个条件，服务型政府的建设便没有一个有效的载体。从某种意义上说，社会组织的发达程度决定了政府职能转型的成功与否。就我国而言，社会组织的发展还处于起步阶段，社会组织有效参与到公共管理中还需要较长时间的发展。因此，推动政府职能转型就必须培育社会组织，同时积极引导社会组织进入公共管理层面。然而，学术界将重点主要放在政府如何购买公共服务的研究中，对社会组织培育的关注较少，主要是从公民社会理论、社会建设和功能主义出发展开讨论。同时，既有的一些研究仅仅是运用实证方法对政府培育社会组织进行考察，而没有从多维方法论展开讨论，从而也就不能在理论层面对我国目前的社会组织培育现状进行有效的理论描述和阐释。
　　基于以上分析，笔者认为，应该将目前学界对社会组织培育研究中的实证偏好与理论分析相结合，用理论描述个案经验。基于此，笔者从个案经验角度，运用嵌入理论分析政府在社会组织的培育过程中是如何实现政治嵌入的，同时关注培育后的社会组织如何与地方政府合作，促进政府职能转型。笔者试图通过这种个案经验的嵌入理论分析，对我国政府职能转型过程中社会组织培育现状进行理论阐释，通过对比我国社会组织的培育现状与社会组织培育的两种路径，对社会组织培育的路径进行评价。
　　二、嵌入性理论与社会组织培育
　　众所周知，嵌入理论属于经济学的范畴。20世纪英国著名经济史学家卡尔·波兰尼在其代表著作《大转型：我国时代的政治与经济起源》中提出，“交易行为通常是嵌入在包含着信任和信赖的长期关系之中的，这种关系往往能消除交易的对立性”，由此首先提出了嵌人性(embeddedness)这个概念。后来新经济社会学家格兰诺维对这一概念进行了较为系统的阐述，1985年，格兰诺维在《美国社会学杂志》

发表了《经济行动和社会结构：嵌入性问题》一文，在美国社会学界引起了轰动。格兰诺维认为波兰尼对社会因素的消极判断存在问题，指出“我们研究的组织及其行为受到社会关系的制约，把它们作为独立的个体进行分析是一个严重的误解”。格兰诺维的嵌入性观点主要是，认为经济活动是一个人际互动，而不是一种制度化的过程，强调人际互动产生的信任是组织从事交易的基础，也是决定交易成本的重要因素。美国学者巴伯对嵌人性概念及其理论意义做了进一步分析，巴伯认为客观世界的经济运行规律并不是像新古典经济学所假设的情境那样，按照独立、非人格化和理性的市场交易进行的，因此嵌入理论对经济学和社会学传统观点的修正是对既有理论的重大发展。非为嵌入理论的代表人物之一，乌兹对嵌入理论的贡献主要体现在他提出了“关系嵌入性悖论”，同时他认为嵌入性对经济运行产生影响主要在于嵌人性可以提供信任、传递有效的信息和促进问题的共同解决。
　　嵌入理论强调组织的外部环境对组织的影响，且这种影响是存在多重维度的。根据美国学者祖京和迪马吉奥的研究成果，组织嵌入可以分为结构嵌入、政治嵌入、文化嵌入和认知嵌入四个维度，这种对组织嵌入的划分偏重于强调社会、政治和文化的影响作用。根据笛尔的观点，组织嵌入实际上将环境作为一个分析性概念，将环境分解成相关的系统或主体，这些系统或主体的行为和制度安排影响到组织目标的达成和组织的成长。㈣
　　社会组织作为社会中的重要组成部门，其产生、成长和发展均需要与其所处的环境联系起来，进行良性的互动。一方面，社会组织的培育是在一定的环境中进行的，环境是社会组织培育的重要载体；另一方面成长起来的社会组织也要对所处环境的变化进行积极回应，否则也会被变化的环境淘汰。把上述组织嵌人的四个维度与社会组织培育相结合，本文将社会组织培育的嵌入分为政治嵌入、社会嵌入和文化嵌入三个层面。
　　从经济社会学看，政治嵌入是指经济制度和经济决策是在包括经济行为体和非市场机构，尤其是政府和其他社会阶层在权力追逐过程中形成的，政府制度上的规定为经济发展提供了权力基础和动力机制。就社会组织的培育而言，这种政治嵌入主要体现为政治系统的支持和规制，社会组织的培育会越来越多地体现国家制度化和合法化的规则。具体而言，社会组织的培育将会受到政治制度和决策的影响。本文所要描述的是社会组织培育过程中的政治嵌入，笔者认为，依据政治嵌入理论对社会组织培育进行分析能够 释我国社会组织的培育和运作逻辑。结合政治嵌入，笔者选取了成都市y街道作为分析的个案，基于对成都市y街道培育社会组织的实践的观察，笔者集中考察了y街道社会组织培育过程中的政治嵌入内容和社会组织与政府合作治理的几种路径。
　　三、成都市y街道社会组织培育的政治嵌入
　　y街道隶属于成都市温江区，y街道试图通过培育社会组织，加快服务型政府建设，深化社会管理改革。在实际操作中，y街道主要从登记备案、奖励政策和社会人才培养三个方面培育社会组织。目前，y街道已经培育社会组织29个，2007年以来，y街道每年向各社会组织购买服务的资金保持在40万元，各社区(村)利用村级公共服务专项资金向社会组织购买服务的平均金额为3万元。通过与社会组织合作治理，y街道有效提高了公共服务水平，连续四年被评为“四无”(无群体访、无越级访、无非正常访和无进京访)街道。
　　从逻辑上说，政府培育社会组织存在意愿和能力两个方面的问题。就成都市y街道而论，y街道在意愿上是积极进行社会组织的培育的，其目的是“加强政府和社会各阶层之间的沟通，提升城乡公共服务水平”。在能力上y街道从政策、管理、经济和结构上对社会组织的培育进行了嵌入。虽然政策、管理、经济和结构在内容上存在差异，但均属于政府行为，因此笔者将这四种嵌入都纳入政治嵌入的范畴，在政治嵌入的范围内进行讨论。
　　(一)政策嵌入
　　政策嵌入是政府通过制定相关制度和政策对社会组织的培育过程等进行文本规定。一方面政策嵌入为政府培育社会组织制定了比较具体的措施和目标，另一方面也为社会组织的生成提供了合法性。成都市y街道在培育社会组织的过程中，首先制定了《关于扶持社会组织和社工人才发展的实施意见(试行)》，从政策上对社会组织培育过程中的基本原则、培育目标和奖励政策进行了规定，从

而明确了y街道对社会组织培育进行引导的具体措施。
　　(二)管理嵌入
　　管理嵌入主要是政府在社会组织培育过程中对社会组织的成立和活动进行调控。y街道的管理嵌入主要表现为对社会组织实行“宽进严出”，即降低社会组织的登记门槛，实行“登记备案双轨制”，同时强化对社会组织的评估与监督，引入优胜劣汰机制，安排专门人员对各类社会组织进行摸底、测评和监察。
　　(三)经济嵌入
　　经济嵌入是y街道影响社会组织培育的一个重要方面，y街道的做法是使购买社会组织服务常态化，为社会组织的成长提供经济来源。这种经济嵌入带有选择性，y街道对社会组织的经济嵌入只针对具有公益性、慈善性等符合街道经济社会发展需要的社会组织。同时，y街道也通过奖励政策对社会组织的发展予以经济支持，包括对取得社会工作师资格证并在社会组织中服务满一年的人员进行奖励，对区级以上文化、艺术、新闻和出版等评奖中获奖项目进行物质奖励。
　　(四)结构嵌入
　　结构嵌入是指社会组织与更为广阔的社会关系网络发生联系，使得社会关系网络成为影响变量之一。街道在社会组织培育过程中，一方面鼓励符合条件的居民参与到社会组织的培育中，同时组织符合社会工作师报考条件的人员参加助理社会工作师和社会工作师资格考试，为社会组织培养专业性的社工人才。另一方面，引入新华亿、恩派(npi)等知名社会组织孵化机构，从“孵化申请”、“初步评估”到协助注册登记、托管财务等，对有发展潜力的备案社会组织进行专业化、全方位培育，促使其转化为专业性强、运作规范的登记类社会组织。
　　如果按照西方社会组织理论对y街道培育的社会组织进行分析，那么这些由政府培育的“社会组织”并不是西方社会组织理论中所谓的真正的社会组织，因为它不完全具有非政府组织应有的组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性。从某种意义上说，y街道培育的社会组织可以称为中国式的社会组织。
　　四、培育之后：y街道社会组织的合作实践
　　在社会组织培育之后，就是社会组织如何与政府合作，推动政府转型的问题。y街道与社会组织的合作实践路径主要有三个方面。
　　(一)社会组织参与公共服务
　　y街道推动社会组织参与公共服务，主要是将部分公共服务的职能以政府购买的方式，通过双方约定具体内容的合同转移到社会组织手中，同时为社会组织免费提供用地和约两年的经营费用，但政府对社会组织所承担的公共服务要进行政策引导、考核管理和测评监管。y街道在2008年组织成立“居家就业基地”和“24365”社区生活服务中心两个社会组织，“居家就业基地”主要生产电子配件，由厂家定点回收，基层主要为社区居民提供技能培训和实践锻炼的服务。“24365”社区生活服务中心通过电话服务热线连接加盟企业(个人)和居民群众，由中心将修电器、卖废品、通下水道和送水等服务项目和服务公司进行分类，建立数据库，以热线电话形式提供服务。2010年，y街道通过与“成都心家园社会工作服务中心”合作，组织成立了“瑞泉馨城居家养老服务中心”，中心组织专业社工和志愿者，以无偿、低偿服务方式，为社区老年群体提供日间照料、保健、学习、娱乐和法律援助等专业服务。
　　(二)社会组织参与文化建设
　　y街道主要是按照功能来培育社会组织的，这些功能主要包括文体活动、维权、服务和社会救助。按照这种设计，y街道于2007年登记成立了“绿芽新市民艺术团”，这个艺术团是y街道社区居民实行自我管理的组织，目前已经发展了12支文体活动队伍，会员有300人。2008年成立的“涌泉千紫文化艺术学校”的主要功能和目标是推动城乡一体文化教育，学校主要是为失地农民子女免费提供文化艺术培训。y街道还有艺术类社会组织，如“编织插花艺术中心”和“饰美艺术中心”，这些艺术类社会组织一方面可以为社区居民提供多样化的文化娱乐活动，同时也在某种程度上带动了社区居民就业。
　　(三)社会组织参与社会调解
　　2007年y街道成立了“馨悦工作室”，其职能主要是参与社会调解，主要承担社区居民的心理疏导工作，如对社区居民因拆迁易居等带来的心理问题进行调适。2010年y街道成立了“王大姐说事”调解站，调解站的工作人员主要是老党员、老干部和在群众中有一定威信的党员群众代表，目的是帮助调解家庭纠纷和邻里纠纷，在群众中形成正确的舆论导向、

是非观念和积极向上的社会风气。
　　从y街道与社会组织的合作实践，可以发现政府培育的社会组织主要具有四个方面的特征。第一，政府培育的社会组织与政府在某些职能方面相互重叠，这不是说政府将职能赋予社会组织，而是形成了社会组织与政府共同履行某些公共服务职能的趋势。第二，社会组织受到政府的监管和评估，处于半自治状态。第三，政府是社会组织业务的指导者。从y街道看，政府不仅为社会工作人员提供培训和上岗机会，还对社会组织的职能和工作进行了分类。第四，政府是社会组织主要的经济支持者。政府培育社会组织的这些特征决定了社会组织必须与政府进行合作，而且 作带有依附性。这四个方面的特征都集中反映了社会组织培育过程中政治嵌入的痕迹。
　　五、发生的逻辑：政治嵌入的问题情境
　　在对y街道进行考察的过程中，y街道的干部hs就政府控制社会组织进行了评论，他认为“政府对于社会组织的管理不可能完全放松，一方面担心社会组织卷钱走人，另一方面没有政府作为支撑的社会组织群众也不敢相信。”街道干部的评论对于我们理解社会组织培育过程中的政治嵌入具有启示意义。笔者认为，政治嵌入发生的逻辑主要来源于国家、社会两个方面。
　　从国家层面来说，第一，国家对社会组织的培育进行政治嵌入表明国家在意愿上愿意进行公共职能的调整，让社会组织参与公共服务，可以减轻政府的负担，同时提高政府管理的效率。第二，政治嵌入意味着社会组织合法性的增强。第三，政治嵌入加强了国家对社会组织的控制。
　　从社会层面来说，一方面没有政治嵌入的社会组织提供的社会服务很难获得居民的认同，正如街道干部hs所说，居民对于没有政治支持的社会组织所提供的服务表现出不信任，而政治嵌入可以有效解决这个问题。另一方面，我国的社会组织并不发达，因此需要一种力量去引导，这也为政治嵌入提供了进入的空间。
　　六、结论
　　总体来看，在社会组织成长过程中存在着两种可能的发展路径：一种是政府放宽对社会组织的控制，让社会组织实现自我成长，这种路径更加符合西方社会组织的发展模式，从而减少了公民社会发展的环节；一种是政府加强对社会组织的控制与监管，包括对社会组织的成立、人员组成、资源筹集和服务内容等加强控制。这种路径虽然将国家的意志渗透到社会组织中，但可以让社会组织在成长的过程中拥有更多的资源和合法性，对于社会组织的成长具有推动作用。分析y街道对其社会组织的培育，笔者发现政府在培育社会组织的过程中，对于社会组织的控制实际上处于摇摆状态，即政府对社会组织的控制并未固定在加强或者放宽，而是二者兼而有之。通过对政治嵌入所处的问题情境进行分析，笔者认为在国家和社会共同作用背景下，很难将目前我国社会组织培育中的政治嵌入简单地归入以上两种路径：一方面国家积极培育社会组织，在社会组织成立、管理和资金等方面给予了更多空间；另一方面，居民的不信任也使得社会组织必须增强其合法性。因此笔者认为，目前对于社会组织培育的政治嵌入，从更多意义上属于政府职能转型时期对社会组织培育的一种过渡路径。这种过渡路径意味着政府对社会组织的培育最终会发展到第一种路径，即逐步放宽对社会组织的控制。
　　注释：
　　①国内对社会组织的称谓较多，主要有非政府组织、私营部门、第三部门、非营利组织、志愿者组织、民间组织等。本文使用的社会组织从范围上看具有狭义取向，主要是指非政府、非营利的自治组织。就中国而言，社会组织是存在区别的，这种区别主要是根据社会组织与政府的关系紧密程度。陈国强和曾麟在《社区培育社会组织过程性研究——一项对社会组织与政府之间关系的考察》一文中，将我国的社会组织分为转制型社会组织、完全生成型社会组织和半生成型社会组织，转制型社会组织由原来的事业单位、政府派生组织转化而来，完全生成型社会组织完全由政府独立扶持起来，半生成型社会组织先从社会中形成初步形态的群体、团体，后经政府扶持、发展而来。具体参见顾建键、马立、[加]布鲁斯·哈迪等著：《非政府组织的发展与管理——中国和加拿大比较研究》，上海交通大学出版社2009年版，第188-202页。从以上划分看，本文所讨论的社会组织应属于第二类组织类型。
　　②政府购买服务一般指政府在社会福利的预算中，以服务体系预算为度，向社会各类提供社会

共服务的非政府组织——社会服务机构，直接拨款购买或公开招标购买社会服务。可参见田玉荣主编：《非政府组织与社区发展》，社会科学文献出版社2008年版，第5页。政府购买社会组织服务的类型一般有功能型购买、项目型购买和期许型购买三种路径。可参见陈志卫、戴志伟等著：《新社会组织：实践与研究》，中国社会出版社2008年版，第27-28页。
　　③较具代表性的成果参见陈华：《吸纳与合作：非政府组织与中国社会管理》，社会科学文献出版社2011年版；王卓君：《政府公共服务职能与服务型政府研究》，广东省出版集团、广东人民出版社2009年版；陈志卫、戴志伟等著：《新社会组织：实践与研究》，中国社会出版社2008年版；丁元竹：《非政府公共部门与公共服务：中国非政府公共部门服务状况研究》，中国经济出版社2005年版；张钟汝、范明林著：《政府与非政府组织合作机制建设——对两个非政府组织的个案研究》，上海大学出版社2010年版；王振海、王义：《地方政府购买民间组织服务的现状与对策》，《天津行政学院学报》2011年第5期；陈书结、张汝立：《政府社会服务观与社会公共服务改革——英美政府购买社会公共服务的比较研究》，《探索》2011年第4期；杨宝：《政府购买公共服务模式的比较及解释：一项制度转型研究》，《中国行政管理》2011年第3期；郭强华、俞雅乖：《民间组织参与公共服务购买模式分析》，《西南民族大学学报》(人文社会科学版)2010年第2期；韩俊魁：《当前我国非政府组织参与政府购买服务的模式比较》，《经济社会体制比较》2009年第6期；伊强：《关于政府购买社会组织服务问题的思考》，《中共郑州市委党校学报》2011年第5期；陈晖：《论政府购买社区公共服务》，《云南行政学院学报》2009年第2期；赵立波：《完善政府购买服务机制，推进民间组织发展》，《行政论坛》2009年第2期；王名、乐园：《中国民间组织参与公共服，务购买的模式分析》，《中共浙江省委党校学报》2008年第4期；曾永和：《政府购买社会组织服务在上海的实践与探索》，载于顾建键、马立、[加]布鲁斯·哈迪等著：《非政府组织的发展与管理——中国和加拿大比较研究》，上海交通大学出版社2009年版，第147-151页；田玉荣：《论我国非政府组织在社区发展的制度化条件》，载于田玉荣主编：《非政府组织与社区发展》，社会科学文献出版社2008年版，第1—11页；李冬妍：《加强政府与非营利组织合作伙伴关系的财税政策探析》；靳东升：《中澳非营利组织税收优惠和管理的比较及思考》；彭耀林：《澳大利亚非营利组织税务制度——管理与服从》；罗宾·弗莱明：《澳大利亚政府和非营利部门的合作》；戴维·汤姆森：《澳大利亚社区非营利组织的发展管理》，以上五篇文章均载于廖鸿主编：《社会组织建设的新视野——中国和澳大利亚经验分析》，时事出版社，2010年版。
　　④关于这方面的研究成果主要是学术论文，参见刘鹏：《从分类控制走向嵌入式监管：地方政府社会组织管理政策创新》，《中国人民大学学报》2011年第5期；张丹丹、沈关宝：《公民社会的发展与形成——民间社会组织的培育与公民的有序参与》，《学术界》2011年第6期；胡仙芝：《积极 会组织，构建社会矛盾调解体系——以社会中介组织为视角》，《国家行政学院学报》2006年第6期；尹志刚：《社会组织培育与社会建设制度框架建构——基于北京市，西城区社会组织的调查》，《北京工业大学学报》(社会科学版)2010年第5期；何云峰、孟祥瑞：《政府对新生社会组织的催化与公共服务社会化》，《上海师范大学学报》(哲学社会科学版)2011年第4期；陈国强、曾麟：《社区培育社会组织的过程性研究——一项对社会组织与政府之间关系的考察》；上海市卢湾区行政学院课题组：《社区组织培育与发展的新探索——从上海五里桥社区社会组织服务中心说起》，以上两篇文章均载于顾建键、马立、[加]布鲁斯·哈迪等著：《非政府组织的发展与管理——中国和加拿大比较研究》，上海交通大学出版社2009年版；王景彪：《精心培育，社区社会组织呈现良好发展势头》；赵军：《着眼构建和谐社会，大力培育社区社会组织》；邹新华：《坚持指导与服务并重，培育社区社会组织发展》，以上三篇文章均载于廖鸿主编：《社会组织建设的新视野——中国和澳大利亚经验分析》，时事出版社2010年版。
　　⑤学界对政府培育社会组织的两种路径可概

括为放宽和加强两种取向。所谓放宽，就是指政府放宽对社会组织的控制，为社会组织的成长提供更多的自生空间。所谓加强，就是指政府加强对社会组织的培育，社会组织的成长是在政府的主导下进行的。
　　⑥“登记备案双轨制”主要是指通过注册登记与备案两种办法来培育社会组织。y街道的做法是，对于成立以公益性为目的的社会组织和涉农社会组织，包括民办非企业单位和社会团体两大类，相关材料交由街道办公室整理后向区民政局申报。对于不具备注册条件的，由街道向民政局“备案”，由此形成两种类型的社会组织，即登记类社会组织和备案类社会组织。
　　⑦这里的经济嵌入主要是指政府对社会组织进行经济扶持，因此这种经济嵌入就带有浓厚的政治色彩，而不单单是经济层面的内容。
　　⑧从政治嵌入看，这种结构嵌入也是在政府的主导下，社会组织与更为广阔的社会关系网络发生联系。因此不能与社会嵌入相等同。
　　⑨社会组织的这五个特性是由美国学者约翰·霍布金斯大学非营利组织比较中心于20世纪90年代提出。具体参见l.m.salamon＆h.k.anheier，defining the nonprofitorganization，walter de gruyter,1997.
　　⑩刘鹏在其论文《从分类控制走向嵌入型监管：地方政府社会组织管理政策创新》(《中国人民大学学报》2011年第5期)中，提出了嵌入型监管模式，在对嵌入型监管模式进行学理总结的过程中，同样运用了国家一社会分析范式，但笔者认为，刘鹏在分析过程中过于强调社会结构与需求的多样化。而忽视了居民对社会组织合法性的关注。但如果忽视了居民对社会组织合法性的关注，往往会造成社会组织一厢情愿提供服务，而居民拒不接受的情况。