我国的高校定位政策主要涉及高校的职能定位、服务面向定位、类型定位和层次定位。职能定位政策所涉及的主要问题是高校应否承担科研职能。从1978开始，受改革开放的影响，高校从科研工作的“游击队”升级为“重要方面军”。服务面向定位政策以1985年为界，在此之前，高校在服务面向上被按“条块”分割。此后，由于高校领导管理体制的变革和经济管理体制改革的驱动，条块分割局面逐步打破，各类高校都首先面向所在地服务。类型定位政策以1978年为界，由按学科专业划分高校类型，转变为按功能分类。层次定位政策以类型定位政策为前提。随着类型定位政策的变迁，高校层次定位政策也从基于学科专业类型的分层转变为基于功能类型的分层。
　　关键词：高等学校定位；高等教育政策；政策变迁
　　中图分类号：g510　文献标识码：a　文章编号：1672-4038(2012)03-0025-06
　　高等学校正确定位既是其自身发展的关键，也是解决当前我国高等教育诸多问题的先决条件。从当前的政策导向和学术观点来看，高校定位被认为主要是高校自主自决的领地。但回溯我国六十多年的高等教育发展史，高校定位在很大程度上却是一个教育政策问题。在各种政策文献和准政策文献(国家教育领导部门主要负责人的讲话等)中，有关“高校应该是什么”、“高校应该做什么”、“高校应该如何办学”的表述随处可见。鉴于以上两点，我们有必要梳理这六十余年来我国的高校定位政策，考察其历史变迁，分析政策变迁背后的动力机制，以从历史纵深的角度更好地认识高校定位问题。
　　基于初步的政策文献分析来看，我国的高校定位政策主要集中在四个方面②：高等学校的职能定位、服务面向定位、类型定位以及层次定位。职能定位涉及的主要政策议题是高校应否承担科学研究职能；服务面向定位，是指高等学校的人才培养、科学研究等作为一种服务，用以满足及首先满足哪些主体的需要：类型定位，即按一定标准将高等学校划分为不同类别：层次定位也就是办学水平在高校系统中的相对定位，即人为设定某些高校的办学水平在所有同类高校中的相对位置。
　　一、我国高等学校职能定位政策的变迁及其动力
　　1　我国高等学校职能定位政策的变迁
　　教学、研究和社会服务是西方大学在历史发展中逐渐形成的三大职能。自建国以来，教学和社会服务职能一直被我国的教育政策所认可和强调，但高校研究职能的认可却存在一个曲折历程。
　　在1978年以前，对高校应否承担研究职能，社会上存在长期争论，这种争议直接导致政策表述的不断微调。以下几个政策文件在表述上的差异清晰地反映了这一点。教育部于1950年8月15日颁布的《高等学校暂行规程》中明确规定了高等学校的四大具体任务，即进行革命的政治及思想教育、通过教学培养国家建设人才、进行科学研究及普及和传播各类知识成果。显然，在建国最初，高校的教学职能和研究职能都得到承认，并且具有同等地位。随后，有关高校研究职能的表述开始变化。1953年9月10日，高等教育部召开全国综合大学会议。会议认为，“综合大学虽主要是高等教育机构，但同时也是科学研究机构”。“主要”、“同时也是”这些措辞表明，虽然仍然强调高校的研究职能，但高校的研究职能显然已经有所弱化。在1961年9月制订的《教育部直属高等学校暂行工作条例(草案)》(即“高校六十条”)中，高校的研究职能被进一步弱化，研究职能成为教学职能的附庸——“高等学校必须以教学为主……高等学校应该积极地开展科学研究工作，以促进教学质量和学术水平的提高。”但在1963年4月颁布的《教育部直属高等学校自然科学研究工作暂行简则(草案)》中，高校的研究职能又有所强化——“科学研究工作是高等学校的一项重要任务。高等学校应该在教学为主的前提下，积极开展科学研究工作，以促进学术水平和教学质量的提高，并为发展国家的科学技术事业作出贡献。”在这里，科学研究既要为教学服务，又具有自己相对的独立功能——“为发展国家的科学技术事业作出贡献”。
　　尽管在1978年之前，对高校应否承担研究职能存在争论，政策表述也存在不断的微调，但总的来说，在这段时期内，科学研究基本被认为是高校教学职能的附属功能，高等学校被认为是科学研究工作的“游击队”。直到1978年前后，这种情况发生明显改变：科学研究被正式确认为高等学校的基本任务之一，明确确定高等学校是科

学研究的一个重要方面军，其中重点高校要既是教育中心，又是科学研究中心。而且，相比此前政策表述上的模糊和游移，这时的政策表述变得清晰且稳定。1978年，教育部开始着手修订“高校六十条”，其中对高等学校科学研究职能的重新定位是此次修订的一个重要方面。修订后的“高校六十条”，即《全国重点高等学校暂行工作条例(试行草案)》明确提出：“高等学校是科学研究的一个重要方面军，要增加科学研究的比重，认真搞好科学研究，建设成为既是教育中心，又是科学研究中心”。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》又重申了这一原则：“使高等学校在发展科学技术方面作出更大贡献……重点学科比较集中的学校，将自然办成既是教育中心，又是科学研究中心。”此后，“两个中心”论正式成为我国高等学校职能定位的基本原则。
　　2　职能定位政策变迁的动力
　　自建国至文革结束，我国教育政策对高等学校研究职能的模棱态度，显然是受苏联高等教育模式影响的结果。苏联最初实行的是教学与科研完全分离的制度，高等学校专门负责教育，科学院专门负责科学研究。这也就直接导致了我国教育政策对高等学校应否承担研究职能始终持一种“犹抱琵琶半遮面”的模棱态度。
　　在1978年前后，国家面临着发展上的重大转折，在此情况下，最高领导人充分意识到科学技术对国家发展的决定意义。早在1975年，邓小平就指出，“如果科学研究不走在前面，就要拖整个国家建设的后腿”。1977年，邓小平又明确提出，实现现代化的关键是科学技术。在这种认识的指引下，最高领导人的目光被引向数量巨大、拥有大量专业人才的高等学校，寄希望于高等学校能承担起振兴科学技术的重任。1977年7月29日，邓小平在听取教育部工作汇报时指示：“重点大学既是办教育的中心，又是办科研的中心”。在同年8月8日科教工作座谈会上，邓小平再次提到：“高等院校，特别是重点的高等院校，应该是科研的一个重要方面军，这一点要定下来。”由此，高等学校的研究职能被迅速而明确地确立起来。
　　二、我国高等学校服务面向定位政策的变迁及其动力
　　1　我国高等学校服务面向定位政策的变迁
　　大学通过科学研究、人才培养及其他形式向社会提供服务，是西方大学在历史发展中逐渐形成的三大职能之一。相比西方，我国政府对高等学校社会服务职能的强调有过之而无不 然与我国传统文化及马克思主义都讲求“致用”有关。高等学校应面向、首先面向或主要面向哪些主体服务，是我国教育政策长期关注的问题。
　　就总体脉络而言，以1985年为大致分界线，我国的高等学校服务面向定位政策有一个非常大的政策转变。
　　建国起至1985年，由于教育政策的直接规定或间接引导，高等学校的服务面向定位具有如下特点：中央各部门所办高校主要面向本部门办学，从专业设置到招生就业都首先满足本部门的需要，不同中央部门所办的高校之间在服务面向上形成明显的条状区隔：各地方政府所办高校主要面向本地区办学，其专业设置、招生就业等也首先满足本地区的需要，不同地方政府所办高校在服务面向上也形成了明显的块状区隔。同时，中央各部门所办高校与各地方政府所办高校之间，在服务面向上还形成了条与块之间的明显区隔。
　　从1985年发布《中共中央关于教育体制改革的决定》起，在高等学校服务面向这一问题上开始了一个非常大的政策转变。直到2000年前后，这一政策转变才最终完成。《中共中央关于教育体制改革的决定》中有关高等学校服务面向的规定表现了明显的过渡特征。《决定》中规定：“中央部门和地方办的高等学校，要优先满足主办部门和地方培养人才的需要，同时要发挥潜力，接受委托，为其他部门和单位培养学生，积极倡导部门、地方之间的联合办学。”这一规定的政策目标显然是要突破既存的条块分割(包括条条区隔、块块区隔和条块区隔)。但随后的政策变迁实际上不仅仅打破了条块分割，而且最终形成了如下政策安排：在高等学校的服务面向定位上，不论是中央所办高校还是地方所办高校，都首先面向其所在地服务：中央所办高校，首先面向所在中心城市办学，其次面向所在省区、大区办学，最后才是面向全国办学㈣；地方所属高校则主要面向本地办学，同时拥有面向其他地区办学的权利。对高等学校而言，这一政策主要是赋权性、诱致性和导向性的；对高等学校主管部门而言，这一政策则是强

性的。
　　2　服务面向定位政策变迁的动力
　　高等学校的服务面向取决于我国政府对高等学校的领导管理体制，前者的政策变迁必然以后者的政策变迁为前提条件。
　　从建国起到1985年，我国高等学校从领导管理体制的层面上被分作泾渭分明的两部分，即中央部门所办高校和地方政府所办高校。虽然这期间，高等学校的领导管理体制有过几次大的调整，但始终保持着两部分之间的清晰分界。同时，在计划体制的大环境下，各中央部门和各地方政府对其所办的高等学校都实行较为严格细密的计划性管制，高等学校在服务面向等各方面的办学自主权很小。在这两种因素作用下，加之中央部门、地方政府作为科层组织机构所固有的本位主义特性，就必然导致高等学校在服务面向上的部门本位主义和地区本位主义，形成条条区隔、块块区隔和条块区隔的局面。
　　从1985年起，随着“联合办学”、“共建”等一系列改革措施的推行，这一泾渭分明的二元体制迅速松动。根据《中共中央关于教育体制改革的规定》的有关条款，中央部门与中央部门之间、地方政府与地方政府之间以及中央部门与地方政府之间开始开展跨部门、跨地区的联合办学活动。联合办学所涉高等学校由于是不同部门、不同地方共同出资建设，其服务面向也就必然需要同时兼顾这些出资主体。由此高等学校的服务面向也就突破了条块限制。从1993年起，“联合办学”一词被“共建”一词所代替，但政策内涵基本相同。
　　除“联合办学”、“共建”等政策外，省级政府对高等学校的管理权限的提高，是影响高等学校服务面向转变的另一重大政策变化。从1963年中共中央、国务院颁发《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定(试行草案)》起，我国就开始实行“中央统一领导，中央和省、市、自治区政府两级管理的制度”。1979年9月，中共中央批转教育部党组《关于建议重新颁发(关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定)的报告》，随之，在“文革”中遭到破坏的“中央统一领导，中央和省、市、自治区政府两级管理”的高等学校领导管理体制得以恢复和重建。㈣直到1993年前后，这一管理体制才出现一个重要变化：省级政府对高等学校(包括中央所属高校)的管理权限得到提高。1993年2月颁布的《中国教育改革和发展纲要》明确提出“在进一步确立中央与省(自治区、直辖市)分级管理高等学校”的前提下，要“扩大省(自治区、直辖市)的教育决策权和包括对中央部门所属学校的统筹权”。省级政府对高等学校管理权限的扩大导致中央部门所属高等学校在服务面向上进一步向地区倾斜。突破条块限制和向地区倾斜，这两个因素一起，最终导致了高等学校服务面向定位的前述逆转。
　　而从更深层次的根源来说，高校服务面向定位政策的变迁，是由国家经济管理体制改革所影响和驱动的。
　　其一，高等学校服务面向上的条块分割是与计划经济体制相适应的，国家经济管理体制从计划经济向市场经济的转轨也必然导致高等学校服务面向定位的转变。在计划经济体制下，主要由中央各部门“按‘条条’来规划和发展国民经济，于是中央各部委相继创办并直接管理了一批为本行业、本部门培养人才的面向全国的高等学校；各省、自治区、直辖市为了满足本地区社会经济发展的需要，也陆续创办并直接管理了一批为本地区服务的高等学校”，由此也就形成了服务面向上的条块分割局面。当时，这种条块分割体制“对于调动各部门、各地区发展高等教育的积极性，对口培养经济建设急需的专业人才很快发挥了作用”。而在市场经济体制下，主要由地方政府按“块块”来规划和发展国民经济。在这种情形下，为了更好地发挥高等教育对发展国民经济的服务作用，就必然驱动高等学校的管理权限向地方政府转移，从而也就驱动高等学校从专业设置、招生就业等方面转向为地方服务。
　　其二，市场经济在本质上要求建立市场主体的独立、自主地位。1978年后，随着我国市场导向的经济管理体制改革的逐步推进，要求在各行各业放松管制，建立市场主体的独立自主地位。在这一大背景下，高等学校也逐步获得相对独立于政府的主体地位，高校办学自主权问题被提出和强调。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》的核心就是放松政府对教育事业的管制，并用专门一个章节来论述扩大高校办学自主权问题。服务面向属于办学自主权的一个方面，如果没有由经济管理体制的市场化改革所催生的高校

办学自主权扩大，就不会发生高等学校服务面向定位的政策变迁。
　　三、我国高等学校类型、层次定位政策的变迁及其动力
　　1　我国高校类型定位政策的变迁及其动力
　　我国的高等学校类型定位政策主要经历了两个阶段。
　　第一个阶段从1952年下半年开展院系调整开始，到1978年结束。这个阶段中，政府主要专业来划分学校类型。经过1952年前后的院系调整，全国高等学校被划分为综合大学、工业院校、师范院校、农林院校、医药卫生院校、财经院校、政法院校、艺术院校、语言院校、体育院校和少数民族院校。这些类型又可在功能上划分为两大类，即综合大学和各类专门院校。综合大学的功能是培养理论科学和基础科学方面的教学研究人才，并为各类研究机构、高等学校和中等学校培养师资：各类专门院校的功能则是为各行各业培养专门人才。显然，这种按学科专业划分学校类型的政策，是学习苏联高等教育模式的产物。
　　第二个阶段从1978年恢复和重建全国重点高校开始，并延续至今。在这个阶段，虽然正式的政策文件中都仅指出应该对高校进行“分类”，而未明确指出应如何对高校“分类”⑤，但一些相关政策的实施却在客观上使高等学校逐渐分化为三种类型，即研究型、教学和教学研究型、职业技术型：一方面，1978年恢复和重建全国重点高校、“211工程”和“985工程”三项政策，都主要着眼于使这些大学成为重要的、世界先进水平甚至一流水平的科学研究力量。这实际上是以一种间接的方式，将这些重点(建设)高校定位于研究型大学。另一方面，随着1991年国家教委《关于加强普通高等专科教育工作的意见》的出台，专科教育逐渐确立起职业技能教育的属性。由此，高等专科学校与1978年开始出现的职业大学共同构成一种独特类型的高校——以培养职业技能型人才为目标的高等职业技术院校。而夹在上述两类院校之间的其他高等学校，则自然成为另一种类型的高校，即教学和教学科研型高校。
　　简言之，以1978年为大致分界线，我国高等学校的类型定位政策则发生了如下变迁：由按学科门类分类转变为按功能分类。导致这种变迁的原因是多方面的。首先，这是由社会经济发展所推动的。一方面，改革开放后发展科学技术成为国家主导战略，一部分高校被要求承担起发展科学技术的任务，这在客观上促成了研究型大学的出现：另一方面，改革开放后随着经济迅速发展，各地对技术应用型人才的需求迅速增加，在客观上导致一部分高校逐渐转变成高等职业技术院校。其次，类型定位政策的变迁也是高等教育内在规律发挥作用的结果。按学科专业分类这种分工方式，尽管在一定历史条件下有其效用，但它与全面发展的育人理念存在根本性冲突，与综合化、交叉化的学科发展趋势背道而行。而按照功能分类这种分工方式则既顾及到了高等教育内在规律，又能实现提高效率的诉求。因而，随着对高等教育规律的认识的加深，高等学校分类体系必然会从按学科专业分类走向按功能分类。
　　2　我国高校层次定位政策的变迁及其动力
　　层次定位政策的根本目的，是通过划分层次，实现资源与政策的非均衡配置，从而使处于高层次的一小部分高校优先发展起来，再发挥其示范、引领和标杆作用，带动其他高校共同发展。改革开放前的三次确定全国重点高校(1954、1959和1960年)，以及2006年启动的“国家示范性高等职业院校建设计划”，是典型的分层定位政策。
　　1954年12月5日，原国家高等教育部发布《关于高等学校和专家工作范围的决议》，确定中国人民大学等六所院校为全国重点高等学校。《决议》明确指出：“确定重点高校是为了使这些学校在贯彻中央所规定的方针政策，学习苏联先进经验，进行教学改革，加强行政领导等各方面能够先走一步，取得经验，由高等教育部及时总结推广，以带动其他学校，共同前进。”1959、1960年两次确定全国重点高校，主要是在1954年的基础上增加重点高校的数量，政策目标并未改变。2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》等文件也明确指出，推进“国家示范性高等职业院校建设计划”的目的，是示范、引领和带动全国高等职业教育的改革和整体质量的提高。一些论者认为“211工程”、“985工程”也是层次定位政策，但正如上文所述，这两者实质上是类型定位政策。当然，如果从两者的内部关系来说，“985工程”也可以看作对“211工程”的分层定位政策——985高校相比211

非985高校，占据更高的办学层次。
　　高等学校的层次定位与类型定位有内在联系：层次定位必须以类型定位为前提。不同类型的高校由于其承担的功能不同，因而既不可能进行层次水平的比较，也不可能存在“示范”与“被示范”的关系。我国上述历次层次定位政策也都是在类型定位政策的基础上进行的。前三次确定全国重点大学，都是分别在不同专业类别的高校中分别指定若干所为重点高校，如1960年的64所全国重点高校就涵盖了综合大学、工科院校、师范院校、农林院校等十种类型。1978年之后的层次定位则是在不同功能类型的高校中指定若干所重点建设高校：“985工程”是在研究型大学的类型之中确定若干学校的办学层次，“高职211”则是在高等职业技术院校这一类型中确定若干所院校的办学层次。也即，我国高等学校的层次定位政策，由基于学科专业类型的分层，走向了基于功能类型的分层。这种变迁仅是由于受类型定位政策变迁的影响所产生的被动反应，其本身的政策目标和政策逻辑——非均衡发展和发挥先进的示范功能，并未发生改变。简而言之，我国高校层次定位政策的变迁，其背后的动力就是类型定位政策的变迁，层次定位政策随类型定位政策的变迁而变迁。
　　注释：
　　①由于在“文革”期间国家教育事业遭到严重破坏，因此本文所涉及的所有时间段，都不包含文革十年。正文中不再对此专门说明。
　　②本文在比较宽泛的意义上使用“高等学校定位”这一概念，不对其进行严格界定，同时本文所涉高校定位的四个方面显然也并不涵盖这一概念的所有方面。
　　③这里所说的地方政府，不仅包括省级政府，还包括地市级政府。
　　④现在高等教育领域所使用的“联合办学”一词，是指高校之间的联合，如武汉七所部属高校目前开展的“联合办学”活动，其内涵与1985年前后完全不同。
　　⑤如1993年《中国教育改革和发展纲要》和2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》都仅指出应该分类，而未指出按什么标准分类。