论文关键词:浙江省;城乡一体化;新型农村养老保障;试点
　　论文摘要:新型农村社会养老保障试点是构建城乡一体化社会养老保障制度的一项重要内容。随着浙江省农业转移人口进城及城保准备不足，农村人口老龄化及家庭和土地养老功能弱化，建立祈农保制度迫在石捷。针对新农保面临的覆盖面和保降水平、基金保值增值和可持续性及与其他社保转续等问题，提出分类保障分步扩面，分层管理分级补贴筹资，保持制度弹性兼容性接续等措施，从低水平起步，以保基本为目标，推进新农保的试.点和推广。
    随着浙江省工业化、城市化的推进，农业转移人口进城，人口老龄化到来特别是农村人口老龄化的严峻形势，以家庭和土地养老为主的农村养老制度越来越不能满足农村养老的需求，而城镇社会养老保障制度目前还没有为农业转移人口的参与做好准备，构建城乡一体化社会养老保障制度迫在眉睫。新型农村社会养老保障制度的试点，是构建城乡一体化社会养老保障制度的重要内容。浙江省经济总量、人均gdp和农民人均纯收入在全国排名均非第一，但社会养老保障制度建设却一直领先于全国。目前，在全国省区中已率先做到了城乡居民养老保障的全覆盖。考察浙江省新农保试点的现状，分析存在的问题，提出相应的对策，对推进浙江省城乡一体化社会养老保障制度建设、进一步加大城乡统筹发展力度及对其他省市的试点和推广，都具有非常重要的意义。
    一、浙江省构建城乡一体化社会养老保障制度的现状考察
    浙江农村社会养老保障制度始建于1992年，根据民政部下发的《县级农村社会养老保险基本方案》，浙江省在杭州、宁波和嘉兴三地的14个县(市、区)进行农保试点，并于1995年颁发了《关于建立农村社会养老保险制度的通知》，全省农保逐步发展起来。1999年后由于农保政策本身乏力及政府态度动摇，全省农保工作处于维持状态。2004年浙江省发布了《关于积极探索建立农村社会养老保险制度的通知》，要求各地努力建立以个人缴费为主、集体补助为辅、政府适当补贴和统帐结合方式的新型农村养老保障制度。从2006年始有29个市县率先启动了区别于“老农保”的新政策。2008年以来，又有16个县(市、区)启动了新政策，截止2008年底参保人数已有近50万人。
    (一)积极探索构建新型农村社会养老保障制度。2008年伊始，中央一号文件提出“探索建立农村养老保险制度，鼓励各地开展农村社会养老试点”和3月份全国人大通过的《政府工作报告》指出，“鼓励各地开展农村养老保险试点”之后，浙江省委省政府在2009年9月22日出台的《浙江省人民政府关于建立城乡居民社会养老保险制度的实施意见》中规定，从2010年1月1日起，全省凡符合条件、年满60周岁的本省户籍城乡居民，都可按规定享受政府提供的每人每月60元基础养老金。全省有11个县(市、区)被列入试点范围，其中淳安县、余姚市、平阳县、德清县、嘉善县、嵘州市、普陀区、绪云县被列入国家首批新农保试点县(市.区)，永康市、江山市、玉环县被省政府列为试点县(市)。城乡居民社会养老基础养老金自2009年12月4日在淳安县文昌村首发以来，各县(市、区)均举行了基础养老金首发式。据相关数据统计，截至2010年1月25日，全省101个市、县(市、区)中已有90个统筹县(市、区)的基础养老金已经发放到位，全省590万60周岁及以上的城乡老年居民能足额领取到基础养老金。
    国务院在2009年9月公布新农保试点文件以前，浙江省从2006年就开始在29个市(县)率先启动了区别于“老农保”的新政策，变“个人缴费为主、集体补助为辅”为“个人、集体和政府”三方共同筹资，实行个人缴费、公共财政通过多种方式进行补贴的资金筹集机制，在强调农民自身的缴费责任之外，还体现出了政府公共财政的扶持作用，参保人员个人缴纳的养老费全额记入个人账户，而政府财政每年作出预算安排，注入养老金基金，确保养老金的支付能力。这些市(县)结合本地经济发展实际，还分别探索出了“一体化”的嘉兴模式、“四保一体”的慈溪模式和“3+2"的临安等模式。这些农保新模式与后来国务院公布的新农保政策有很多相似之处，同时又有着自己的特点和合理性，都在一定程度上解决了农民养老问题。国家新农保政策公布以后，这些先行的市(县)正在抓紧调整和完善当地的政策，做到与国家政策衔接。

    (二)充分体现新型农村社会养老保障制度特点。浙江省新农保的对象明确以从事农业生产的农村劳动力为主。嘉兴市2007年10月1日起正式实行的城乡一体化社会养老保障规定，全市年满16周岁至60周岁不符合参加职工基本养老保险或者愿一次性低缴费参加农保的各类劳动者，都将被纳入应保尽保的社会养老保障体系，2008年共有80万农民符合参加条件，财政将补贴3.5亿元。比较“老农保”实施方案，由于纯农户参保没有相应的集体补助，因此，纯农户参保的并不多;而新农保明确以从事农业生产的农村劳动力为主，对农村各类企业及其从业人员，要求参加城镇企业职工基本养老保障。这充分体现了新农保的普惠性、基础性和公平性。
    与“老农保”单纯依靠农民自我储蓄积累相区别，浙江省新农保建立了“个人缴费、集体补助和地方财政补贴”三方分担保障费的筹资机制。财政不仅全额支付基础养老金和缴费年限养老金，而且对参保人缴费实行补贴。对参保人个人缴费，建立了多缴多得、长缴多得的激励机制，引导鼓励农民参保缴费。1992年民政部制定的县级农村社会养老保障的基本方案中规定了“个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持”的资金筹措原则，但在具体的实施中对参保的农民来说，集体很少有给补助的，国家扶持也常常落空，实际上社会养老保障对农民来说是一种个人养老储蓄。新农保中市(县)、乡镇、村分级补助补贴的资金约占一半左右，个人缴费的比例一般不超过50%，因而激发了广大农民参保的热情和积极性。目前全省各地60周岁以下的城乡居民参保踊跃，城乡居民社会养老保障覆盖面不断扩大，特别是45周岁一59周岁年龄段人员参保意识强、积极性高。据浙江省统计局最近公布的数据显示，2009年12月底全省的保费收入为590.68亿元，比2008年增长了10.3%，其中人身险为365.82亿元，增长4.4%，寿险为323.62%，增长了4.6%。
    浙江省新农保制度还具有与城镇社会养老保障制度的可衔接性。国务院公布的新农保试点仅覆盖农村居民，而浙江90个县(市、区)从2010年1月旧起，全部启动实施《浙江省人民政府关于建立城乡居民社会养老保险制度的实施意见》，规定具有本省户籍，年满16周岁(全日制学校在校学生除外)非国家机关、事业单位、社会团体工作人员，未参加职工基本养老保险的城镇居民，均可在户籍地参加城乡居民社会养老保险。该规定所纳入的参保对象比国家公布的要广，这有利于城乡一体化社会养老保障制度的建设。预计到2012年，全省实现新农保制度全覆盖，将比国家计划提前8年完成。新农保基本与城保制度相一致，其区别主要在于缴费基数不同，这可通过调缴费基数实现城乡养老保障制度的衔接。因此，新农保也可以认为是通向城乡一体化社会养老保障制度的平台。
    (三)大力提高新型农村社会养老保障制度管理水平。浙江省在全国统一标准版新农保业务管理信息系统的基础上，结合本省城乡居民社会养老保障政策和经办模式实际，进行了统一软件本地化开发。该信息系统建设项目于2009年10月25日启动。目前全省城乡居民社会养老保障信息系统己经能够满足符合条件、年满60周岁的本省户籍城乡居民发放基础养老金，以及全省城乡居民社会养老保障业务经办和统计分析的要求。2009年底，浙江率先完成了对全省发放基础养老金的业务支撑。2010年该信息系统将完成对试点市县的业务支撑,2012年全省将实现城乡居民社会养老保障信息系统全覆盖。浙江省将实现以信息化手段支撑城乡居民社会养老保障的业务经办、公共服务、基金监督、决策支持等工作，用信息网络系统提升城乡居民社会养老保障工作质量和服务水平。
    二、浙江省构建城乡一体化社会养老保障制度存在的问题分析
    新型农村社会养老保障制度，克服了因“老农保”制度设计上存在的筹资渠道单一、公共财政支持不足、集体补助难以落实以及农民缴费困难等问题，所导致的农民参保积极性、主动性不高、社保工作难以开展而处于停滞不前、维持现状的状态。因新农保政策设计本身的科学合理:强调国家对农民养老所承担的重要责任、明确政府资金投入原则要求;在制度模式中确立基础养老金制度，明确地方政府对农民养老缴费的补贴制度，实现了一次重大的制度创新，成为构建城乡一体化社会养老保障制度的新的政策安排，是实现城乡经济社会一体化新格局在认识和实践上的重大突破。但是，新农保也面临着一系列足够引起我们重视的问题，这些问题直接关涉到新农保制度能否持续发展。

    (一)新型农村社会养老保障覆盖面及保障水平问题。新农保制度实行以来，一些地方的小城镇户籍的居民，由于他们只是改变了户口，未离开土地，仍然处在既入不起城保也不能入农保的尴尬境地。新农保使广大农民养老金从无到有，具有一定的进步意义。但是，目前农村社会养老保障水平仍然偏低。浙江省规定的新农保缴费标准为每年100元，200元，300元，400元和500元，五个档次，参保人自主选择参保档次，多缴多得。城乡居民养老金待遇由基础养老金，个人账户养老金和缴费年限养老金三部分组成。在不计利息、且现行基础养老金金额及政府补贴标准不变的前提下，假设参保人今年45岁，年缴费100元，连续缴费15年，到60岁时，每月能领取养老金104元。而浙江省欠发达地区—衡州市2009年的农村低保标准线就己经达到每月188元。也就是说该参保人巧年后所领到的养老金还不及现在衙州市农村的低保金。可见，农村养老保障水平仍然很低，同时农村和城市的养老保障水平也存在着很大的差异。
    (二)新型农村社会养老保障基金可持续性及保值增值问题。按照浙江省2009年9月20日公布的《浙江省人民政府关于建立城乡居民社会养老保险制度的实施意见》规定，社会统筹资金由财政提供，省财政按照省里确定的基础养老金最低标准每人每月60元基础养老金给予补贴，其中参保人所在市、县(市、区)财政对参保人缴费补贴标准不低于每人每月30元。根据浙江统计局统计数据显示2009年1月到8月，全省地方预算收入仅增长5.6%，而财政支出增长达17.3%。初步测算，预计2010年全省各级财政将为此项支出金额为45亿元，其中省财政将支出14亿元，这会给省财政收支平衡带来不小的压力。由于新农保基金的筹集中，一半左右来自于地方财政特别是县、乡镇两级和村级集体的积累。在目前地方财政普遍吃紧，而承担的社会事务不断增加的情况下，新农保作为一个刚性的制度安排，没有国家和省一级财政的持续支持，地方经济发展的不确定性对养老基金筹集和待遇支付的风险是不言而喻的。而且，由于地区经济状况的不同，还会带来财政支付能力的差异问题。随着新农保工作的普遍展开，农保基金总量会急剧增加，如何利用现在基金的滚存结余的运营来达到保值与增值的目的，以便渡过农村人口老龄化高峰带来的养老金支付危机，成了一个非常重要的现实问题。据史料显示，2006年浙江社保基金的综合收益率大约为1-2%，而同年浙江居民消费价格总水平上升了3%，社保基金基本上是处于贬值状态。

  (三)新型农村社会养老保障基础建设不完善及与其他养老保障转续问题。新农保工作能否顺利开展，能否得到广大农民的拥护，服务是其中最重要的一环。从2009年9月新农保政策公布实施以来，广大农民参保热情十分高涨，踊跃参保。但是，依据我们课题组的调查，目前浙江省农村社会养老保障机构建设并没有跟上农民参保的需要，还没有做到机构、经费、场地、制度、工作、服务“六到位”，还没有一支能够延伸到村民小组中的社保工作队伍，为参保农民提供及时快捷的服务。
    随着我省农业劳动人口(主要包括在乡务农的农民即耕地农民、进城务工的农民即农民工和被征用土地的农民既失地农民)的流动性日益频繁，失地农民由城保转换到新农保、耕地农民由“老农保”转换到城保或新农保、进城农民工由“老农保”转换到城保、返乡农民工参加新农保等等，势所难免。实现新农保与其他社保在全省范围内规范转续，结算不同社保政策间、不同地区间的基金，承认农村居民在各个不同时期形成的养老保障权益，还缺乏详细的办法。加快省级统筹步伐，提高统筹层次，解决地区间因利益关系而影响社保关系转移接续，以及加快信息化联网建设为转续提供技术支持等方面问题，还有待进一步探索。尽管新农保制度确定了体制转轨接续的相关措施，但并未形成合理的转轨接续成本筹集与分担机制，能否实现农村养老保障制度与城镇职工的养老保障制度的平稳过渡，把乡镇企业职工纳入城镇职工的养老体系，试点结果是否具有推广性尚待观察。
    三、浙江省构建城乡一体化社会养老保障制度的对策建议
    建立新型农村社会养老保障制度，是加大浙江省城乡统筹发展力度，实现城乡经济社会一体化发展的一项处于头等重要地位的基本任务。新农保制度建设，直接关系到浙江省农民生活安全和生活质量的提高，关系到浙江省新农村建设、谐社会建设和全面小康社会建设目标的实现。建议采取以下措施:

    (一)加快推进新型农村社会养老保障制度的试点与推广，实现城乡社会养老保障的多层次全及盖。浙江省各地政府应本着因地制宜的原则制定具体办法，实施分类保障、分级补贴、分层管理、分步推进。积极扩大城镇社会养老保障体系的覆盖面，将所有城镇被雇佣人员，包括进城农民工，均纳入到城镇社会养老保障体系内;坚持权益与义务对等的原则，分清雇主和雇员的缴费责任;设计出高低不同的社会养老保障缴费标准、不同的报销比例和给付水平，允许参保人员自主选择，并给予不交费或者低缴费的优惠待遇，以提高进城农民工放弃新型农村社会养老保障而加入新制度的收益。
    推进新农保制度建设务必坚持从低水平起步，以保障基本养老需求为目标，然后逐步提高保障水平。务必同全省经济发展水平相适应，同农村实际、农民承受力相适应。根据不同地区的发展水平、不同人群的农村养老方式，不同区域农村养老保障水平的现状，来进行分类设计和分步实施，建立与地区经济增长非均衡战略相适应的农村养老非均衡保障制度。同时，新农保制度建设要与其他养老保障措施相配套，农村社会养老保障仍然不能完全脱离家庭养老、土地保障和其他措施的实际情况，要组成一个有机整体，共同达到保障老年生活的目的。
    推进新农保制度建设决不能以行政手段强制农民参保，而应以制度优越性来吸引越来越多的农民自愿参保。城乡社会养老保障的全覆盖并不意味着城乡居民100%的覆盖。现代社会保障制度首创的德国，其社会养老保障制度已经过了120年的发展实践，至今，其实际覆盖率也未达到100%，而是90%左右。尽管浙江省自改革开放以来，经济发展速度很快，经济发展水平一直处于全国领先的位置，但仍未达到构建全民养老保障的经济条件。少数经济欠发达地区也未必要强求建立新农保制度，或许，在这些地区完善最低生活保障制度，采取社区养老与家庭养老相结合，增加社会救助资源的配置，提高公共服务的可及性，可能是更为有效和现实的选择。
    (二)大力拓宽新型农村社会养老保障基金筹资果道减轻财政压力，实现农村社会养老保障基金的保值增值与可持续。浙江省各地政府应出台相关政策，放松投资管制，为农村养老基金创造更多的投资渠道。根据国际劳工组织提供的资料，允许社会保障资金投资的国家，其保险基金投资比例一般为:公司股票60%，公司债券17%，政府债券6%，短期贷款3%，抵押贷款11%，房地产投资3%。借鉴国际经验和依据我国金融市场的现实，养老保障基金的投资渠道在保留必要的备用金的前提下可以有存入银行，购买国债，金融债券和企业债券还有房地产等投资渠道来拓宽。同时，要建立相应的农村社会养老保障基金监管机构，制定农村社会养老保障基金限制性投资政策，确保新型农村社会养老保障制度健康持续发展。从国际财政支出结构看，政府用于社会保障的支出是政府的主要财政支出项目，是必要的费用。如加拿大的社会保障项目为39%，日本为37%。而据浙江省统计局统计数据显示，社会保障支出为15%，而这15%的社会保障支出有很大一部分是用于了城镇居民。目前浙江省城镇居民的社会养老保障体系已基本建立，而农村养老保障才刚刚开始起步。所以，应根据城市反哺农村的原则，各地在促进经济发展、提高财政收入基础上，大力调整财政支出结构，将社会保障资金向农村养老保障适当倾斜，并深化社保行政管理体制改革，节约管理成本。
    (三)有效解决新型农村社会养老保障与其他社会保障政策接轨转续问题，实现城乡社会养老保降的有效街接。城保应保持开放性的特点，使其具有与原来城镇职工和新农保的衔接接口。当参保人员身份转变后能够实现养老保障待遇的转移和参保年限的积累;提高城保的统筹层次，赋予社会统筹帐户基本养老金既得受益权，使社会统筹帐户成为一个可以携带的账户形式，便于农村劳动力异地转移就业时养老保障关系转续;加强社保信息系统建设，使农村劳动力在城乡之间转移就业时，可以将城保与新农保中的统筹账户受益权和个人账户基金结余顺利转移。比如，对失地农民，通过转换新农保受益权和“土地换保障”的方式，获得城保社会统筹帐户基础养老金受益权。
    新农保要保持适当的弹性，预留制度接口与城保制度、农民工养老保障办法、失地农民养老保障措施以及计划生育对象的养老补助政策等相互衔接，保持制度的兼容性。制定与其他社保政策转换的详细办法，充分考虑其制度的可携带性和转移性，体现农村居民个人账户与非缴费型账户的既得受益权。在省级范围内制定统一、规范和切实可行的操作流程，规范转换、接续的办法，解决不同社保政策间、不同地区间的基金结算问题。改进养老保障基金的计发办法，把农村居民在各个不同时期形成的养老保障权益都予以归集和承认。推进管理服务的规范化、专业化建设，实现城乡两类社会养老保障账户信息共享，使社会养老保障关系在城乡之间、劳动力者与非劳动者之间、正规就业劳动者与非正规就业劳动者之间、本地户口与外地户口劳动者之间实现衔接与转移，彻底转变城乡长期分割的养老保障格局。加快社会养老保障省级统筹的步伐，在提高统筹层次的基础上，解决地区间因利益关系而影响社保关系接续转移等问题。真正实现新型农村社会养老保障与其他养老保障的有效衔接。