【论文摘要】建立农村社会养老保险制度，是完善社会保障体系、建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会的重要内容，也是中国应对人口老龄化的一项紧迫任务。随着城市化进程的加快和人口的迁移流动，农村人口老龄化速度已经超过城市，原有的以家庭保险为主的农村养老保障己不适应农民的要求。而长期以来，农民被排斥于社会养老保险体系之外，老有所养问题一直是广大农民梦寐以求的愿望，也是当前我国政府迫切需要解决的问题。本文通过分析我国农村社会养老保险存在问题及其根源。
　　【论文关键词】农村；农村社会养老保险；农村社会养老保险制度
　　自1999年以来，我国农村社会养老保险事业发展基本处于停滞状态。为何经过很长时间的探索与试点，一个真正意义的农村社会养老保险制度却没有建立起来?
　　影响农村社会保障模式的因素，有非经济影响因素和经济影响因素。经济发展水平对社会保障的范围、程度和给付标准具有根本的制约作用，但是非经济因素对于社会保障体制的建立同样有着重大影响，在某些特殊条件下甚至是决定性的影响，社会保障制度并不是完全与经济的发展水平完全机械吻合，在一定限度内配合当时政治和文化等非经济因素达到动态平衡才能达到社会各方利益的真正均衡。
　　1政治因素
　　“社会保障制度和政策是社会财富和资源的再次分配。在现代社会，财富和资源的分配始终受到政治和市场双重力量的支配。如果说社会财富和资源的初次分配主要由市场力量决定的话，那么社会财富和资源的再次分配就主要取决于政治体系的运作了。”“社会保障制度并不必然和一个国家或地区的经济发展水平相适应，它与政府的政策取向以及一个国家或地区的政治及文化因素密切相关。”这种从政治学角度把社会保障看作是一项牵涉社会力量博弈的公共政策的观点，有助于理解农村社会保障缺失的体制原因。
　　社会保障的建设水平从来也不是简单地与一国的经济实力直接对应的，“考察社会结构的状况(这里包括政权集中的程度，社会力量的分布、社会各阶层之间的流通交往情况、工人阶级的规模及其组织的性质、军队在社会中的地位等等)是考察社会保障的成因的一条捷径。德国之所以最早实行现代意义上的社会保障，并不是因为当时的德国经济是世界上最发达的．而是因为德国的工人阶级由于受马克思主义的影响较多．在左翼政党的领导下比较成熟和强大，所以在当时的政治斗争中显示出自己的力量。
　　我国养老保险制度的建设由城镇逐渐扩展到农村，社会原因也是不容忽略的，毕竟一个社会保障制度的建立．发展和完善与一个国家的社会背景，政治力量结构是分不开的。城镇养老保险最早建立时间及发展、农会组织的力量、相关的立法、政府的作用以及国际影响等都会对农村养老保险的建立产生非常深远的影响。
　　农村问题的本质是国家与农民的关系问题．而这种关系的本质是社会强势集团与弱势集团的关系。政治上的不平等，导致一系列制度的不平等，而制度的不平等，则导致经济上合法的不平等。二元保障制度的根源在于此，农民受到歧视的根源也在于此。而这种政治上的不平等在于市民与农民的权益冲突。在社会主义国家中，所有公民都是国家主人，都具有平等的政治、社会地位。因此，从本质上说，城乡公民的政治地位和社会地位是完全平等的，不存在地位的高低问题。然而，社会主义政治平等也是一个历史过程，而当下所表现出来的城乡居民同为公民，政治地位却不平等，其重要体现是选举权的不平等。1953年2月，中央人民政府委员会通过了《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》，规定了城乡人民代表可以代表不同的选民人数。在选举全国人民代表大会时，农村每一代表所代表的人口数是城市每一代表所代表人口数的8倍，这一一规定一直持续到1995年才有所变化。1995年2月28日，全国人大常委会修改选举法，规定全国人民代表大会以及各级人民代表大会的代表名额，均按照农村每一代表所代表的人口数4倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。那么为什么在城镇人口不足5亿，而农民达8亿多，即城乡居民为5：8的情况下，而在城乡居民的政治权力分配仍是4：1，而不是2：1呢?这种制度改革的滞后，本身说明农民力量的弱化．及政府对农民权益的漠视。我国素以公正平等为标志的法律在这上面也深深打上了城乡二元制度的烙印。1996年8月29日通过的《老年人权益保障法》是我国第一部以法律形式保障老年人权益的法律．就将农村养老保障责任推给了家庭。该法第10条规定：“老年人养老主要依靠家庭，家庭成员应当关心和照料老年人。”这确立了家庭养老的法律地位，但这样的规定对于城乡居民却有不同的意义。该法第21条规定：“老年人依法享有的养老金和其他待遇应当得到保障。有关组织必须按时足额支付养老金，不得无故拖欠，不得挪用。国家根据经济发展、人民生活水平提高和职工工资增长的情况增加养老金。”这表明法律保护已经享有养老保障的权利人，主要为城镇居民。“农村除根据情况建立养老保险制度外．有条件的还可以将未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等作为养老基地，收益供老年人养老。”(《老年人权益保障法》第22条)表明绝大部分农民的养老责任完全在于家庭。农民的大而散也加剧了农民组织的困难．利益保护的能力也大大削弱。不可否认，城市人口很大程度上代表着先进生产力，也更容易组织起来表达其利益。如果把人数众多的农村人口比作一个大集团，而为数较少的城市人口则是一个小集团。根据曼瑟尔，奥尔森的研究，“由于较小的集团常常能自愿组织起来采取行动支持其共同利益，而大集团则通常做不到这一点”。因此，“‘特殊利益’小集团．或者说‘既得利益者’，具有异乎寻常的力量”。事实也正如此。作为城市人口的小集团，一方面因占有政治上的优势，致使在国家法律与政策的颁布中获得更多的利益，另一方面维护既得利益上具有比农民更强大的力量。其结果是，农民的收入，在政府统筹城乡经济发展的呼吁中，与市民的收入进～步拉大；农民的负担曾在一片减负声中不断上涨：农民的“民意”在不断强化中被不断削弱，政府．特别是地方政府在利益调整中受强势集团左右的倾向越来越明显。

　　由上述分析可知，农民与市民矛盾的根源在于农民社会主体地位与市民相比事实上处于一种不平等状态。这种权力的不平等．由于以法律的形态固化，因而又是“合法”的。同样是作为国家的公民，而长期奉行一种不平等的政治权力．且表面上相安无事，这本身就是农民组织化程度低的一种表现。这也与我国农民几千年来形成的依赖思想一脉相承。农民总是一种依赖心理．过去是需要一个好皇帝。而今天则更注重于一个好官。而好官存在的机制是官员的自觉，而不在制度约束，更似乎与农民权力对官员的约束无关。这无疑加重了农民的依赖性。
　　事实上，制度的制定是主体性的重要体现。建立一种什么样的制度，也是力量制衡各方博弈的结果。在我国，制度的形成中，政府的作用不可或缺，甚至是根本性的。由于我国制度的形成，或立法的过程是政府先行制定．人大通过。而在这两条路径上。农民处于弱势地位，因为政府中的官员几乎没有农民，而人大代表中农民也仅占极少数，制度的管理主体也与农民相去甚远。因而，在农民组织化程度低，而又安于现状的思想指导下，其主体性的建立任重道远。
　　但这并不表明农民的主体性无法实现，农民的主体地位无法提高。而要提高农民的社会主体地位，政府具有不可推卸的责任。
　　(1)政府必须树立全民政府观念。现在我国政府在对待市民与农民的政策与态度上存在较大差异．因为政府并没有有效地缩小农民与市民之间存在巨大的利益差距，甚至人为扩大之。这在地方政府的行为中非常突出。要真正实现全民政府，必须树立公民意识．即凡中华人民共和国的公民无论性别、年龄、民族，在政治地位上一律平等，具有同等的参与权，包括选举权与被选举权。

　　(2)树立人大的权威。人民代表大会是我国的权力机关．权力机关的重要职能之一是立法。建立在最广泛民意基础上的立法才能代表最大多数人的利益。赋予农民与市民平等的政治权力，享有同等的选举权，切实保护农民的根本利益。
　　(3)提高农民的素质技能。素质技能是个体劳动者能力的体现，如果主体的素质技能低下，即使赋予其一定的权力，他也未必能够行使，或者即使行使，也未必达到理想的效果，而素质技能的提高依赖于教育水平的普及。因而加大对农村教育的投入，提高农民的综合素质，是重要一环。
　　(4)鼓励农民组织起来，形成自己的组织。农民之所以人多但不势众，其重要一点是组织性差，小农意识强烈；事不关己，高高挂起的心态严重存在。因此政府鼓励农民形成自己的组织，维护自身利益，如在农村推行村民自治，在城市成立农民工的工会组织等，是必不可少的措施。
　　中国农村的改革本质上是权利的变革，土地财产权、城乡居民间的平等社会权利及农村居民民主政治权利的确立。

　　2观念问题
　　我国在农村社会养老保险制度建设问题上的理念不明确、目标定位不准确。我国没有把社会社会养老保险作为一项独立的、具有自身发展逻辑和规律的制度，总是把它作为实现其他政治、经济目标的附属物。计划经济时期作为政治运动的副产品，经济体制转轨时期片面强调为经济体制改革服务。社会养老保险制度本身缺乏独立性，自然也不可能具有切合实际的理念与目标定位，缺乏连贯性的有关政策。
　　其次，目前部分地方及政府部门对农村社会养老保险工作的认识还不统一，对农保工作应不应该搞，在多大程度和多大范围搞，尚未形成共识，导致农保政策多变。由于农保工作目标和政策不明确，多数地方农保工作基本处于停顿和等待观望状态，影响了有条件的地方积极探索。“一些领导与研究人员认为我国仍然是发展中国家，农村社会经济发展水平较低，建立农村基本养老保险制度为时太早，风险太大，不具备可行性”“发展优先和效率优先”的原则，以及与此相关的政府财力限制．显然是对政府开展农村社会保障的一种重要约束。口福利病的警示、城市改革的中心地位，中国农村区域经济发展的不平衡。相反．刘福垣认为：社会保障问题实际上是全民共有资产的产权问题。丽我国走的是一条中国特色的实现社会主义市场经济的道路，这条道路的特点在于发展市场经济实现按要素分配的同时就可以一步到位实现社会主义的分配制度。生产资料的分配，是我国当前最大、最根本的分配不公。所谓中国特色就是我国的市场经济是以巨额全民共有资产为前提的市场经济。如果真正承认全民对共有资产的产权，这笔巨额资产的利息和租金就可以充分满足社会保障的全部开支。∞
　　3管理体制不顺
　　3．1中央政府政策不清晰，没有制度预期
　　中央政府除了每年几百亿的转移支付之外，一直没有拿出一个社保制度架构改革的大思路，制度设计是中央政府的一个义务和责任。
　　3-2中央政府承担的义务十分有限
　　任何一个国家的中央政府都应承担起资金管理的义务，而目前我国统筹资金和账户资金的管理营运都压在地方政府身上，即对地方政府来说．从扩面到增值。从征收到支付，压力很大，但资金征缴上来以后却成为“烫手的山芋”；那些收不抵支的地区却没有这样的压力，反倒是结余的省市却背上了包袱。
　　社保资金原有的两个投资渠道已不适应制度发展的需要，中央与地方管理体制不顺，责任不清，已到了非解决不可的程度。这些制度层面的问题是导致企业年金和社保资金屡屡出事的根本原因．是深层的制度原因。