[摘 要] 面对大的自然灾害,单凭政府的力量很难形成快速、高效、协调的应急机制,因此应在政府为主导的前提下,最大限度地调动社会资源共同应对危机是提高应急管理效能的重要因素。去年5月12日汶川地震是考验面对重大突发公共事件举国动员的应急行动,其动员的领域、速度和范围堪称前所未有,也为我国灾害应急救助体系积累了经验。本文从战略研究的角度,提出对社会动员进行战略管理的相关建议。
　　
　　日本地震防灾经验特别强调互助自救的作用:“如果10万灾民各自为战或只是等待救援的话,10万人都只是受害者。如果大家共救的话,10万人就能发挥几倍于10万人的力量。”去年5.12汶川大地震之后,我们看到除了政府等行政职能部门在积极行动之外,许多民间组织,各地的志愿者,企业和个人都在积极承担和履行自己的社会责任。这个社会责任系统应该怎样有效的发挥作用?这实际涉及到社会动员的战略管理,应当是我们应急管理研究的一个问题。
　　
　　一、社会动员的必要性
　　
　　社会动员这一概念引入公共领域是在1990年9月召开的联合国世界儿童首脑会议上,认为“社会动员是一项人民群众广泛参与,依靠自己的力量,实现特定的社会发展目标的群众性运动,是一个寻求社会改革与发展的过程。”通过社会动员,人民群众积极主动参与整个管理过程,包括确定社会需求,实施社会发展计划,以及评价社会发展目标的实现程度。
　　适应现代社会要求的政府是有限的政府,管理范围有限,责任有限。在国家层面的突发公共事件面前,政府是主导力量,社会与广大民众则是主体力量,社会动员是使这两支力量协同作战、形成合力的桥梁与纽带。 由于地震的发生具有突发性、不可预见性,会对习惯于常态环境的人们造成巨大的冲击,往往会出现政府专业应急人员不够、乃至捉襟见肘的情况,因而应对这类性质的突发公共事件就离不开有效的社会动员。
　　动员必要的社会资源,有效的信息传递,争取跨部门的合作,建立多学科的联盟,是关系社会动员成败的关键。比如这次应对特大地震灾害,群众团体、红十字会等民间组织、基层自治组织和公民在灾害防御、紧急救援、医疗救助、卫生防疫、恢复重建等方面发挥了巨大的作用。
　　但社会动员是有计划的,非中央集权的组织过程,不可能一蹴而就,需要持久的努力和长远的战略规划。因此,必须引入并运用战略管理的概念和分析工具。
　　
　　二、差异性的战略管理
　　
　　所谓战略管理,就是对组织的活动和发展实行的总体性管理,是组织制定和实施战略的一系列管理决策与行动。战略管理包括战略计划的两个方面,并把战略扩大到包含战略执行和战略控制在内的更大的范围。如欧文·e·休斯认为,“战略管理更加综合、完备,它不是仅仅制定出计划,而是意在使计划与组织的所有部门结合起来 。
　　各界的充分参与是社会动员的结果。但在地震灾害这样的突发性公共危机事件中,始于企业战略管理的概念和分析工具并不能简单地引入和运用,而是要考虑组织的差异因素,即在环境、使命、目标、约束条件和运作程序等方面的差异。在选择动员对象的时候,按照社会动员的实施途径和步骤,要进行不同的特征和需求分析,如考虑群众和家庭、专业人员、社区舆论领袖等的差异性。
　　为不同的社会力量提供发挥作用的途径和保障,美国的经验值得借鉴。美国的应急管理是由fema(联邦应急管理署)、联邦部会、州政府、地方郡市、志愿义务组织、民间团体、私人企业等组成,但fema强调全民的参与。政府在制定计划、确定分工、提供资助和组织培训等方面都要将这些部门考虑在内。在个人层面,fema特别加强个人对灾难的认识,提供基本应变常识、协助设计家庭应变计划、购买合适的灾难保险(洪水、地震等),并呼吁灾变时对老弱病残的协助等。在社会层面,建立完善的捐募系统,让有心投入救灾赈灾的社会各阶层人士可以方便地找到捐赠途径,以有效汇集救灾资源,并将赈灾物资及时送达灾民手中,同时对救灾资源做最有效的统筹分配。

　　三、战略管理的层次和任务
　　
　　与企业战略管理相仿,社会动员的战略管理也可以分为组织层级战略(organize strategy),事业层级战略(business level strategy)和运营层级战略(operational strategy)。但社会资源参与地震灾害的预防、应对和灾后重建带有很高的公共性,因而这些组织的战略管理是很独特的。
　　社会动员的组织层级战略就是研究和明确描述组织目标、使命和发展方向,为组织确定在环境约束条件下的发展途径、资源配置和激励机制,因此在制定战略和指导战略实施的时候,必须认识到社会不同组织的需求,如要分析单一业务类型组织如学校、慈善、法律援助等组织和多元业务类型组织如医院、环保、社区等组织的特征和需求,寻找合适的合作与协作方式并引导其参与社会动员。国外政府往往通过制定应急计划、签订“互助协议”或者合同等形式,与社会动员的对象建立合作互助关系,明确双方在应急管理中的责任义务和工作分工。政府部门在制定计划、财政拨款使用、建立应急管理网络、组织培训演练时,都要将民间组织、社区组织、志愿者组织考虑在内,纳入到应急管理框架系统之中。
　　事业层级战略就是在组织战略的指导下,为具体的项目进行有效率的资源配置,最大限度地进行社会动员。也就是说社会动员的各个主体,根据责任分工做好防灾减灾工作,提供必要的人力物力智力支持,协助政府开展救灾工作或组织自救互救。如以市民和所在社区为单位组织民间自助救援团体,建立民间社区危机联防体系,并动员民间慈善团体建立应急管理社会网络。积极动员各社会参与对象在平日里建设好安全可靠的联络系统,准备好远程办公的应急方案,设计发布信息的沟通渠道;不仅要让受众知晓自己的网站网址或者热线电话号码,还要与政府、社区和重要的企事业单位建立畅通的沟通网络。
　　运营层级战略主要考虑如何有效组合内部资源来执行组织层级战略和事业层级战略,其任务就是分解组织目标,制定短期战略计划,有效率地保证组织目标的实现。比如地震发生后,如何迅速合理地配置有关资源、资金、各种救灾物品(食品、生活用品、药品、其他物品等),并将它们迅速地运送到指定的地点,这都需要制定具体的资源供给、专业人员的组织与培训、应对危机资金的筹措与调度、专用物资的调配与管理等战略。
　　
　　四、社会动员存在的困境和缺陷
　　
　　一是经费和资金来源。资金动员和筹资,是地震灾害社会动员的一个重要任务。许多非营利组织、民间慈善组织、志愿者组织、社区组织、公民自治组织都面临资金的匮乏问题,资金不足是制约社会责任系统发挥管理作用的一个重要因素。一般来说,社会动员的筹资来源主要有个人、企业、政府和机构四大类型,有效的社会动员,必须制定完善的资金筹集战略,即通过对筹资环境和目标对象的调研分析,以合适的策略进行资金募集。
　　二是是法制规范的缺失,即法律制度提供的相关规范行为的导向。重视法律在应急管理中的作用是西方国家的典型经验。以美国为例,政府通过法律规范社会责任系统各主体职责并保证它们运转。美国的紧急状态管理法对政府功能的定位是指挥系统、危机处理和全民动员,除此之外,对公共部门如警察消防、气象、医疗和军方也作了具体的规范。通过法律,既规范了政府和各责任系统的职能,又保证了秩序和机构的自运转。
　　
　　五、结语
　　
　　2008年6月8日国务院颁布了《汶川地震灾后恢复重建条例》规定,灾后恢复重建需遵循“六个结合”,其一即为坚持政府主导与社会参与相结合。这是对前一阶段社会力量参与救灾经验的高度概括,也为进一步动员社会资源参与重建指明了方向。6月17日,中国红十字基金会会召开“5·12灾后重建项目公开招标”新闻发布会,宣布面向全国的民间公益组织和专业公益服务机构公开招标,寻求项目合作。从6月17日至7月16日,基金会共收到 29个组织投标申请的31个项目。
　　面对特大自然灾害,危机是没有边界的,受危机影响的是各种利害关系人。任何一个社会管理主体都不拥有充足的知识和资源来独自解决一切问题,总的来说,有效的应急管理需要整合各级政府、各种组织乃至于整个社会的力量,在地区、区域和国际间的协作的基础上进行,同时政府要注意处理好与这些团体合作所产生的问题,从而全面提高危机管理的能力和效率。
　　
　　参考文献:
　　[1]郭 岩:社会动员的概念方法与过程.http://zgjbkz.51.net
　　 [2]龙太江:社会动员与危机管理.重庆行政学院学报,2005,(10)
　　[3](澳)欧文·e·休斯:《公共管理导论》.中国人民大学出版社,2001,p179
　　[4]保罗·c·纳特 罗波特·w·巴可夫:《公共和第三部门组织的战略管理:领导手册》中国人民大学出版社,2001,p26～27
　　[5].cn/sys/html/lm_1/2008～08～05/133821.htm