论文关键词:养老保障制度;“空帐运行”;基金保值增值
  　论文摘要:变企业养老保障为社会养老保障，有利于企业的公平竞争和劳动力的合理流动，促进社会主义市场经济发展。改革中出现的问题是，社会统筹基金“赤字”增加和个人帐户“空帐运行”及养老保障覆盖面较小.通过深化改革和健全养老保障制度可以化解改革中出现的困难。
    在计划经济时期，我国国有企业职工的养老主要是由所在企业保障的。其特点是:职工同企业达成终身雇佣契约。职工放弃自由择业权，并向所在企业提供劳动，企业则为职工支付工资并提供就业、医疗、养老、住房和子女教育等基本保障。职工只要无大过失，就可以在一个企业工作到退休，并享受基本的养老保障。
    企业化养老保障资金的流程是:企业先以工资扣除的形式从在职职工创造的财富中取得养老金，然后以退休金的形式支付给退休职工。在新建企业或经济效益好的企业中，筹集的养老金多，支付的少，一般不会发生支付困难问题。但在老企业或经济效益差的企业中，筹集的养老金少，支付的多，就会发生支付困难。到了80年代中期，国有企业的效益越来越差，而退休的职工却越来越多，不能按时足额发放退休金的现象时有发生，退休金财务危机开始凸现。为了保障退休职工的合法权益，维护社会安定，国家决定改革传统的企业养老保障制度。主要目标有两个:一是建立社会化的养老保障制度，完成由企业保障向社会保障的制度转换:二是建立包括积累基金制在内的多支柱养老保障体制。
    建立社会化的养老保障制度，主要是将筹集和支付养老金的主体由企业转变为社会。其资金流程是:企业职工在领取工资后向社会保障基金缴付社会保障缴款，并同企业缴付的部分社会保障款同时进入职工的个人帐户，以后就从职工的个人帐户中支付他们的养老保障金(退休金)。根据改革的进程，社会化养老金开始时可在一个县的范围内统筹，以后要逐步发展到在全国范围内统筹。作为过渡，近期可以考虑先由省、自治区、直辖市人民政府依据所辖各地、市经济发展和养老保险负担水平等因素，适当划分档次，在条件相近的地市实行同一缴费比例，经过逐步调整，实行省级统一的企业缴费比例。待条件具备时过渡到全国统筹。实行社会化的养老保障体制，有利于企业的公平竞争和劳动力的合理流动，有利于促进社会主义市场经济的发展。
    建立包括基金制在内的多支柱体制，主要是建立三个支柱:一是建立现收现付的、公营的、以收定支的体制，主要是为那些低收入的老年人提供在会安全网;二是建立强制性的、以收定支的完全积累制的，基金管理是私营性和竞争性的;三是实行自愿储蓄和年金，提供补充性退休收入。其具体形式就是社会统筹与个人帐户相结合，除了社会统筹养老保障金外，职工也从参加工作开始时建立个人帐户，为自己积累养老金。
    从理论设计上看，实行社会统筹与个人帐户相结合的多支柱体制，既可以为以前没有个人帐户积累的退休人员提供基本保障，顺利完成养老保障由“企业化”向“社会化”的体制转换，又可以使现有的职工自己积累一定的养老保障金，以减轻企业和社会的负担，促进资本市场的发育。但从近期实践来看，实行社会统筹与个人帐户相结合的新体制，对新参加工作的职工来说是没有问题的，他们有足够的时间在个人帐户中积累足够的养老基金。成问题的是，己退休的职工和在实施个人帐户制度以前较早参加工作的在职职工(统称老职工)，由于在过去的工作期间没有直接为自己积累养老金，而是通过预先扣除把保障费用转化为财政收入并凝固在国有资产中。转入新体制以后，老职工新建的个人帐户中的资金很少，己退休职工的个人帐户则完全是空的。这样，社会统筹基金部分就入不敷出，发生了收不抵支的财务危机。中央财政只好给予补贴。其中1996年6月底以前拖欠的146亿元养老金“历史债务”，由中央财政一次性支付偿还。
    由于我国人口的老龄化程度提高得很快，离退休职工与在职职工之比己相当高，在企业为在职职工个人帐户进行缴费的情况下，己经不可能再承担足以支付离退休职工养老需要的统筹缴费。因此，在社会统筹基金部分入不敷出时，就只好挪用个人帐户资金，将现在在职职工缴纳的应存入个人帐户积累的养老金先发给退休职工。这又造成个人帐户“空帐运行”。据测算，1997年以来的个人帐户“空帐”已经达到2000亿元左右。如果这个问题不解决，待到目前的在职职工退休时，又必须挪用下一代人的个人帐户资金，使“空帐运行”长期化。

   社会统筹基金“赤字”和个人帐户“空帐运行”，使社会化养老保障制度面临着巨大的风险。因此，必须采取对策，弥补目前养老基金的缺口。首先，要坚持社会统筹为主、个人帐户为辅的原则，适当降低个人帐户的比重。从我国“多支柱”体制的设计来看，个人帐户比重为11%，明显过高，不符合我国国情。因此，下一步应适当降低个人帐户的比重。先从“小”帐户起步，并坚持个人帐户资金来源个人缴费的原则。其次，要把个人帐户与统筹帐户分开管理，不再挪用当期职工缴纳的个人帐户基金，并逐步补足以前被透支的基金。具体办法:一是把每年的缺口资金列入财政预算，由财政补足。二是变现部分国有资产，如出售一部分国有股份，也可以出售部分国有土地、公有住房等，充实养老基金。需要指出，出售一部分国有股份，充实养老保障基金，其实质是将职工原来积累的养老金返还职工，并不存在国有资本流失问题。三是发行社会保障国债、彩票及开征一些特殊税种(如遗产税)。
    另外，从严控制职工提前退休，也有助于缩小基金缺口，缓解养老金支付困难。目前有很多人提前退休，这对养老保险体系会形成冲击。因为，原来设计的养老保险体系是以20岁参加工作、60岁退休为基础的。如果有人45岁就退休，他必定少交巧年的退休金，多领巧年的退休金，这就会形成养老金缺口。据专家测算，我国退休年龄每推迟1年，养老统筹基金1年可增加40亿元，减支160亿元，基金缺口就能缩小200亿元。现在许多地方让职工提前退休，初衷是腾出就业位置，增加年轻人就业，缓解就业压力。但从实际效果看，鼓励提前退休不仅无助于就业问题的解决，反而加剧了养老保障问题的困难。
    从长远看，解决养老保障金问题，需要研究个人帐户基金保值增值问题。当前，应成立专门的、相互竞争的基金管理公司营运个人帐户，由政府加强对基金管理公司的监管。养老保险基金投资遵从审慎原则，起初应以购买国债为主，仅以少部分进行其它方面的尝试性营运，再逐步放宽对投资比例和投资方向的限制;对基金管理公司应达到的投资回报率要制订最低标准。基金会通过招投标选择基金管理人、保管人和投资人具体运作。全国社会保障基金理事会应扩大职能，增加养老保险个人帐户的管理和运作职能。
    近期关于养老保险基金进入股票市场的呼声很高。从国际经验和发展趋势看，我国的养老保险基金是应当进入股票市场的。但近期条件尚不具备。主要是我国的资本市场很不规范。养老保险基金的投资要有长期稳定的回报和很高的安全性。我国资本市场目前发育还不成熟，证券监管部门虽然加大了对证券市场的监管和规范，但培育一个规范、健全的证券市场还需要假以时日。在此之前，养老保险基金入市风险太大。所以，从安全角度考虑，养老基金投资仍然应首选国债，其次是银行存款，不可贸然进入股票市场。
    随着政治体制改革的深化和市场经济的发展，旧前由国家财政发放退休金的机关事业单位人员将会遇到麻烦。假如一位大学教师或公务员调入企业，他的养老保险个人帐户没有任何积累，其起点是零，与企业没法衔接。这就要求建立机关、企事业单位统一的基本养老保险制度。这既是发展现代市场经济尤其是建立统一劳动力市场的客观要求，也有国际经验可资借鉴。如美国在1984年把过去分设的公务员养老保险制度和私营企业雇员养老保险制度合并成统一的联邦养老保险制度，日本1986年把过去分设的公务员、私营企业雇员和个体经营者养老保险制度统一设计，建立了覆盖全体劳动者及其配偶的国民年金。我国国有企业职工远多于美国、日本等市场经济国家，并且国有企业职工特别是企业管理人员同机关、事业单位的人员相互流动较多，因而设计覆盖我国城镇所有职工的统一的基本养老保险制度很有必要，并可和企业职工基本保险制度大致相同，只是企业缴费改为用人单位缴费。
    在基本养老保险制度统一的前提下，应当分开设计企业的补充养老保险和机关、事业单位的附加养老保险。企业的补充养老保险水平将在很大程度上取决于本企业的经济效益机关、事业单位的附加养老保险则不受效益的影响，主要由财政拨款，个人也要缴纳一定的保费。机关、事业单位的这利，附加保险类似于日本在国民年金之上建立的公务员共济组合金，或美国的联邦政府机构以及州政府机构建立的适用于公务员的私人年金。
    “老有所养”还应包括己经进城的农民工，这部分人的养老保障问题也必须纳入整个社会的保障体系。另外，没有进城的农民也有个养老问题。对此，政府应鼓励个人和家庙注行长期储蓄以备养老之用。政府应该着眼于民富，使更多的家庭步入小康。人民越富，社会就越安宁，经济才会越来越繁荣。老百姓的存款多了，自然有助于解决养老问题。