论文关键词:养老保险;责权划分;多级政府;协商机制;公民参与
　　论文摘要:政府间养老保障责权划分已成为当前我国养老保险制度改革、完善过程中面临的突出问题，而寻求合理的责权划分机制则是其中的基础性、关键性环节。我国政治上的单一制和地方分权的财政体制，决定了单纯依靠中央的强力命令，无法实现责权的有效划分。而基于平等对话基础上的协商机制则是政府间养老保障责权划分的可行选择。同时，积极引导公民参与，可以有效监督政府的行为，保证责权划分结果满足公民的利益诉求。
　　一、问题的提出
    改革开放的30年，也是我国养老保险制度不断调整、改革、发展和完善的30年。我国养老保险制度改革的本质是政府与市场责任边界不断厘清的过程。当廓清政府与市场的责任边界后，如何划分各级政府在养老保险制度中的责权就显得十分必要。实际上，由于政府掌握着养老金政策制定的话语权，在政府间责权划分不清的情况下，为了转嫁责任，会存在一种向市场倒逼的机制，其实质是对政府与市场边界的再调整，我国养老保险制度运行中的隐性债务问题就是典型表现。
    养老金制度中政府间责权划分涉及两个基础性问题:第一，政府间责权划分的机制是什么，即如何划分，最终的结果是如何达成的;第二，政府间责权划分原则是什么。从理论上说，政府间责权划分应以促进和实现社会福利最大化为原则;但是，养老金制度中的政府间责权划分不仅仅是一个经济学意义上的最优化问题，而且是一个公共决策问题。对一项具体的公共事务决策问题的研究，必须将其放到特定的政治经济环境下来分析才能更好地体现其实践价值，才能使政策建议更具可操作性。因此，基于特定政策环境下的政府间责权划分机制的研究就成为合理划分各级政府养老保障责权的基础性和关键性间题。
    国内学者对政府间养老保障(或社会保障)责权划分问题的研究比较少，仅有的几篇文献也多是基于公共物品理论及国际经验的介绍，提出相应的划分原则和划分方案。从责权划分机制角度研究的成果更是鲜见，李绍光的研究具有代表性，他指出政府间社会保障责权划分必须建立良好的民主决策机制，比如在地方建立养老基金理事会和健康基金理事会。相对于国内研究的缺乏，国外学者对政府间责权划分的决策机制、影响因素等的研究则较为深人。菲利普分析了美国联邦制发展历程对健康政策中联邦政府和州政府以及地方政府的责权配置的影响。克瑞斯特则从政治环境的差异出发，分析了英国、德国和丹麦3国在政府间社会保障责权划分上的差异。蒂博赫和海伦提出并分析了社会保障制度中两种不同的治理模式—委托代理和多层治理，为政府间社会保障责权划分提供了理论和实践指导。凯瑟分析了特定政治制度下，美国残疾保障制度(social security disability)的运行绩效及其影响因素。
    本文将在已有研究成果的基础上，在充分尊重我国政治经济制度的前提下，探寻符合我国政策环境需要的政府间养老保障责权划分机制，为深化养老保险制度改革提供借鉴和参考。
　　二、政府间养老保障责权划分的协商机制
    (一)单边决策的责权划分机制不符合我国实际
    我国养老保险制度中的政府间责权划分，集中体现在统筹层次问题上。而自1991年提出省级统筹目标以来，中央政府在历次重要改革方案或文件通知中，都强调要将养老保险制度的管理权由地、县上调至省级社保部门统一管理。但是，时至今日，该目标仍未完全实现。为什么在中国这样一个以单一制国家结构为特征的中央集权制国家中，中央政府的政策执行受到地方政府的“挑战”?中国地方官员选拔任用的决定权很大程度上集中在上级党委，为什么中央政府不利用手中掌握的权力强制性地要求下级政府执行相关政策?为了回答上述问题，并且找到合理划分我国养老保险制度中政府间责权的路径，必须对当前我国的政治经济环境有一个清楚的判断。

    从政治角度看，我国是单一制国家，中央政府是一切权力的拥有者和责任的承担者，地方各级政府受中央的委托承担相应的责任，两者之间是一种授权关系，遵循下级服从上级的政治传统，并且上级政府对下级政府官员的任命拥有决定权;从经济角度看，我国采取的是分税制的财政体制，地方政府和中央政府都有其独立的财政收人来源和支出项目，具有联邦主义特色，许多学者称之为“财政联邦主义”或“准财政联邦主义”。虽然学者们对我国财政联邦主义实现程度存在争议，但是，不可否认，通过财政体制的改革，“大一统”的统收统支的财政体制已经被财政分权制度取代，逐渐建立了基于公共财政基础上的政府间财政关系，中央政府和地方各级政府都有其相对稳定的收人来源和支出责任，成为具有独立经济利益行为主体。
    这样一种政治、经济环境格局，对政府间养老保障责权划分有着重要影响。在一个实行财政分权体制的单一制国家，地方政府作为中央政府的受托人，依照授权履行各项职责。同时，财政分权体制也赋予了地方政府独立的经济利益，并且gdp导向的政绩观进一步强化了地方政府(官员)独立的利益诉求。因此，在政策执行中，两者就形成了典型的委托代理关系，地方政府具备利用信息优势获取自身最大化利益的动机。如果中央政府采取强制性方式，以剥夺地方既得利益的方式实现制度目标，必然会遭到地方政府的合法抵制。1998年，中央政府试图通过强制手段将行业统筹划归地方管理的政策执行结果可以为上述问题提供一个有力的解释。事实证明，试图通过激进的强制手段实现对既得利益调整的目标，必然会遭到利益受损方的强烈反弹，使政策执行效果大打折扣。具体到养老保险统筹层次问题上，如果中央政府试图通过类似于行业统筹的方式，强制提高统筹层次，地方政府也有可能突击消耗掌握在手中的高达12 526亿元的养老金积累，造成不必要的资源浪费。在1994年的分税制改革过程中，地方政府通过超常规的放大1993年下半年地方政府财政收人增长的方法来“对抗”中央的税制改革政策，就是一个明证。因此，在政府间养老保障责权划分过程中，即便中央政府具备强制性要求地方政府执行相关政策的能力，也应谨慎行事，充分考虑和尊重地方政府的既得利益。事实上，自改革开放以来，通过历次财政分权制度改革，使地方政府获得了更大的自主权，并且随着经济实力的增强，使其具备了与中央政府讨价还价的物质基础，也要求中央政府在政策制定和执行过程中，应该充分尊重地方政府的利益要求。
    (二)协商在解决政府间养老保障责权划分问题中的作用
    根据契约理论，一种有效率的责任分配方式，应该是中央政府和地方政府通过协商机制确定的边界。协商作为一个基本的政治过程或决策过程，它通过整合各种相互冲突的观点，达成为各方所接受的协议。冲突与共同利益是协商的两个关键词，即协商是因参与各方的冲突而起，因各方的共同利益而达成协议。具体来说:在协商过程中，各种建议被提出来，目的在于寻求解决利益冲突，实现共同利益的途径，并最终以协议的形式表现出来;协商可以被看做是将个体利益(individual  interests)转化为集团利益( group interests)的过程。在政府间养老保障责权划分问题中，中央政府和地方政府作为独立的利益主体，具有差异化的目标函数，他们之间存在着冲突和不一致。但是，从本质上讲，中央和地方各级政府合作的收益将高于互相竞争的收益，即存在合作收益的可能，而合作收益的实现有赖于一个能够得到各方认可的协议来影响和约束其行为。因此，通过构建一个有效的协商机制，使各利益主体在相互博弈中，促成利益共同体目标的达成，使地方政府不以单纯的代理人的身份出现，而将其自身利益内化于整个制度安排中，实现“双赢”局面，保证养老保险目标的顺利实现。事实上，赋予地方政府与中央政府平等博弈的地位，与其承担一定的财务责任是密切相关的，因为地方政府作为掌握一定资源的管理机构是不满足于做一个单纯的代理者的，谋求一定的决策权有其客观必然性。
   (三)协商机制的适用性分析
    根据协商理论，具有如下特点的具体事务适用协商机制来解决，即:(1)间题复杂;(2)观点的整合有利于提出更好的方案;(3)许诺有利于协议的有效执行;(4)有足够的时间;(5)一方无法独立解决问题。养老保险制度中的政府间责权划分，是适于用协商机制的。
    首先，影响政府间责权配置的因素是复杂的，世界各国政府间养老保障责权配置结果也因养老金制度模式、政策环境等的差异，而缺乏一个统一的、明确的、为各方接受的标准模式。以各级政府在财务补贴责任的划分为例，从公共财政的角度考虑，实现基本公共物品的均等化是基本目标，也应该是中央政府和地方政府财务补贴责任划分的基本原则。但是，由于人口年龄结构、经济发展水平、历史负担等的差异，使中央在确定对地方的转移支付标准时，不能简单的采取“一刀切”的办法。同时，在中央政府当期财力一定的前提下，其对各地方的转移支付，实际上是一个如何划分蛋糕的过程，如果不能合理地解决这一问题，可能会出现因地方掌握资源的不均等而导致的反向收入分配的问题，比如“跑部前进”、“会哭的孩子有奶吃”等。因此，通过一种参与各方地位平等的、公开、透明的协商，可以有效地解决上述问题，化解各种可能出现的矛盾。对此，1994年的分税制改革已经为我们提供了参考，即通过一对一的谈判方式，对地方政府在原有体制下的既得利益进行补偿。这种一对一的谈判机制，为不确定规模的“蛋糕”的划分提供了可能性，比如中央财政对地方财政的税收返还数额以1993年为基期年进行核定，造成1993年下半年地方政府财政收人超常增长。但是，与分税制改革中的税收返还不同，中央政府对养老保险的财政负担能力是有限的，而不可能通过一对一谈判的方式无限放大中央的财务责任。协商机制将参与各方纳人到如何确定“蛋糕”的规模和如何切分“蛋糕”的活动中去，迫使部分行为主体放弃不合作或者欺骗的念头，并通过协议的方式确定的责任分担结果，可以有效地约束各参与方的行为偏好，防止欺骗或不履行合约的行为发生。
    其次，通过将各方的利益诉求合理地反映在一个为各方所接受的协议里，可以达成一个实现多方共赢的局面，保证养老保险制度目标的顺利实现。
    最后，虽然我国养老保险制度正处于不断改革完善的阶段，如能够尽快合理划分政府间的养老保障责权，对于减少既得利益的阻力、降低政府风险的积累非常有利，但是，这个问题的解决不是一跳而就的，而应该是一个不断磨合和认识的过程。因此，应在一定程度上允许各方有一个相对充裕的时间进行信息的搜寻和利益目标的再定位。
    (四)协商机制的构建
    笔者认为，在我国养老保险政府间责权划分中，应该建立相应的协商平台，来促成中央和地方政府的责权划分。当然，考虑到我国单一制的政治体制，下级政府对上级政府负责，因此，可以建立各层级的协商平台，来解决各级政府辖区内的责权划分问题。在此，以中央政府和省级政府的协商为例。
    我们可以借鉴美国、瑞士等国家的研究小组的方式，建立一个非常设的、隶属于全国人大内务委员会的专门的养老保险咨询委员会，用于解决有关政府间的养老保险责权划分问题。其成员由中央政府代表和各省、自治区、直辖市的代表组成，由全国人大有关领导人为委员会的召集人。在此委员会中，各参与方地位平等，可以充分地表达自己的利益诉求，在各方充分协商的基础上，提出相应的解决方案，最终以法律、法规的形式确立。平等参与是建立这一机制的重要原则，即不分大省小省，富省穷省，在中央决策过程中具有平等的表达权和参与权，一省一票，多数决定。当然，中央层面的协商成果体现为中央与各省的养老保险责权划分原则和结果，尤其是财政补贴责任的分担比例，而具体省内各级政府责权划分则依次由相应层级的委员会确定。

    由于我国养老保险制度中政府间责权的划分涉及中央、省、地区、县等4级政府，因此，为了保证基层政府的利益诉求能够在中央决策过程中得到有效的体现，可以采取三级联动机制，即省级政府在代表本省参与中央的决策过程之前，应首先征集本省的意见;在中央层级的协商过程中，应该将各种有效信息及时反馈回本省的相关委员会，依次往复。从而使得中央层面的最终决策不仅可以体现中央和各省之间的利益划分，同时可以表达基层政府的意愿，也为最终省内各级政府之间责权划分奠定基础。
    通过这种协商机制确立的政府间责权边界，是在实现各方信息自我显示基础上的利益均衡，一方面通过各方平等协商，可以有效解决委托一代理关系中，因信息不对称而导致的代理问题;更重要的是通过此种机制，将代理人的利益内化为制度本身的需求，而且可以成为监督检查地方各级政府行为的法律依据，对其可能的机会主义行为打上“道德”烙印，成为检验政府信用的有力武器，从而对各级政府的行为产生有效约束。

　　三、公民参与机制
    养老保险制度的最终受益人是符合参保条件的公民，而各级政府行为的最终目标也是满足参保人的养老权益。但是，长期以来，我国养老保险制度的运行往往脱离公众的视野，封闭运行，公民对制度决策和运行缺乏话语权，只能是被动地接受。应该说，这是计划经济下政府控制过多的资源配置权在社会保障领域的遗留，在市场经济条件下，这一遗产在面对日益多元化的个人利益和公共机构对个人权利的必须日益增加的尊重而言，都显得愈加不合时宜。本质上，市场经济作为促进自由交换和公民福利增进的有效机制，其优势的发挥离不开相应的制度条件的匹配，包括信息的对称、法治社会、民主政治和公民社会。而公民社会的本质是公众对自己的利益具有发言权，与民主政治相得益彰。因此，赋予公民在社会保障领域一定的发言权，不仅仅是养老保险制度本身的需要，而且也是市场经济条件下的客观要求。当前，我国公民的政治参与程度和积极性不高，而“十七大”提出的建立社会主义民主政治目标的实现离不开作为社会主体的公民的参与。因此，养老保险作为一项与公民利益直接相关的社会事务，可以通过公民参与机制的构建，培养公民参与政治事务，表达自身诉求的意识和能力，从而推动我国社会主义民主政治的进程。
    (一)政府间养老保险责权划分中公民参与的必要性
    养老保险政府间责权划分的结果会直接影响到公民的利益。比如，建立省级统筹，要求各地区以全省平均工资为养老保险缴费和待遇计算基数，对于经济相对发达的地区而言，将会降低养老金水平;而对于经济落后地区而言，以全省平均工资为缴费基数，会增加在职职工的当期负担。以广东省为例，2006年全省年均工资水平为25 366元，但是，省内各地区的差距很大，人均工资水平最高的广州市为35 321元，而最低的揭阳市仅为10 492元，前者是后者的3. 5倍。如果实行省级统筹，广州市退休职工的年基础养老金将减少约1 096元(假设其退休前的工资水平为广州市的平均工资);而揭阳市在职职工每年的养老保险费支出将增加约378元，缴费率约为职工工资的11.6%，增加了当地企业和职工的负担;而退休职工的年基础养老金却增加了约1 487元(假设在职和退休职工的工资水平均为揭阳市的平均工资)。
    可见，提高统筹层次会影响到不同收入水平群体、在职与退休职工之间的利益格局。其他的诸如政府财政补贴责任划分、转轨成本以及个人账户投资管理等方面的政策调整，也会对参保人员的权益造成影响。因此，在养老保险政府间责权划分过程中，应充分尊重公民的利益诉求，给予其参与制度建设的机会和权利。

      (二)公民参与机制的构建
    具体而言，公民参与养老保险事务包括对政策制定提出建议、对制度实施环节的监督。当前，公民对社会保障决策的影响主要通过信访、媒体、网络等形式反应，尤其是后者在影响政府决策方面发挥着积极影响，但这些形式的弊端在于缺乏有效的机制保证。而公民对制度实施环节的监督虽然可以依托社会保障监督委员会这一社会监督机制来实现，然而，从人员构成和发挥的作用来看，其较之于行政监督的成员代表较为广泛，但本质仍为政府性质，并没有发挥社会监督应有的作用。因此，建立符合我国实际的、具有广泛代表性的公民自治组织，提高公民在养老保险事务中的参与权和话语权就显得十分必要。对此，已有学者进行了探索，李绍光提出，在县以上行政层级上建立养老金理事会，其可以参与本地区养老保险事务的重大决策。笔者认为，类似于养老金理事会的机构应该成为我国加强公民参与养老保险事务的重要渠道，其职责体现在:广泛收集民意，对政府有关决策发挥影响;对制度的运行实施监督。而理事会的人员构成一定要体现其“草根”性，使理事会的行为充分体现公众意愿。理事会成员应主要包括来自于不同年龄阶段、不同行业类型的职工代表和企业代表，此外，还应该有在专业领域具有较高造诣的专家、学者参与，但其应保持中立，其作用仅限于提供技术性指导。
    养老金理事会作为公民参与的重要载体，将在政府间养老保障责权划分中发挥积极作用:
    第一，对于转轨成本、政府财政支出责任划分的影响。毋庸置疑，政府作为基本养老保险制度的最终责任人，必然会依靠政府财政资金来弥补养老金收支缺口，保证养老金的按时、足额发放。而政府财政资金来自于税收，税赋最终要由职工和企业负担，因此，在政府间财政支出责任划分中，应充分发挥以养老金理事会为载体的公民参与机制的积极作用，充分考虑和尊重职工的利益诉求。在确认各级政府当期财政支出责任之前，需要明确各级政府的转轨成本责任。转轨成本的偿还很大程度上取决于划拨存量国有资产能否到位，而养老金理事会成员作为来自于基层企业的职工代表和企业代表，对当地国企的历史和现状有着比较清晰和客观的认识，那么，其可以在这一重大问题上提供积极的建议，在一定程度上制约地方政府出于自身利益需要而可能产生的隐瞒或欺骗上级政府的行为。
    第二，对个人账户基金管理运营实施监督。个人账户基金投资成败直接影响到个人的养老金待遇水平，因此，个人有对信托投资过程进行监督的积极性。而养老金理事会作为公民自治组织，可以利用自身的知识优势，合理合法地对个人账户基金信托投资的过程实施监督，包括养老保险经办机构选择受托人的过程是否公开、透明，受托机构的投资行为是否合规、合法等等。此外，养老金理事会还应该对当期养老金投资收益的记账问题进行监督。当然，个人也可以通过政府开通的查询专线进行查询。
    第三，对养老保险经办机构所担负的日常管理职能进行监督。无论是省级统筹，还是最终的全国统筹，县级养老保险经办机构所担负的职责是最为关键的，其不仅要负责养老保险费的征缴(有些地方采取地税负责征收，但养老保险经办机构要提供相应的资料，包括缴费基数、参保职工信息等相关资料)、养老金的发放等职责，还承担着扩面等具体的任务，而所有这些工作都直接与每个公民、企业发生联系。因此，来自于养老金理事会的监督将会对保证公民的合法利益起到至关重要的作用。
　　四、结束语
    合理划分政府间养老保障责权范围，已成为当前和今后一段时期内我国养老保险制度改革、完善过程中的关键任务。而鉴于中国单一制的政治制度和地方分权的财政体制，使单纯依靠中央的强力命令，无法实现责权的有效划分。协商机制作为一个基本的政治过程或决策过程，通过赋予参与各方平等的话语权，在充分尊重各方利益的基础上，整合各种相互冲突的观点，从而达成为各方接受的政府间养老保障责权划分结果，成为符合我国实际的机制选择。同时，公众作为养老保险制度的直接受益人，也应该在政府间责权划分中发挥积极的作用，可以养老金理事会等组织形式，来表达公众的利益诉求，并起到监督各级政府行为的作用，维护公民的合法权益。