【摘要】2009年中央一号文件《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》指出了我国当前农村土地流转制度的基本取向。但是在农村土地流转制度改革中存在农用地用途管制执行不力、耕地保护机制不完善、土地利用普遍粗放、耕地后备资源不平衡等若干问题。面对这些问题,应当加强年度计划控制,加大耕地管护力度,落实耕地保护的共同责任和节约集约用地制度,严厉查处破坏耕地行为。
　　 【关键词】土地流转 制度改革 耕地保护 思考
　　
　　一、当前我国农村土地流转制度的基本取向
　　
　　 2008年10月,党的十七届三中全会专题研究了新形势下推进农村改革发展问题,通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》这一纲领性文件。2009年中央一号文件《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》,对《决定》进一步细化。《决定》提出赋予农民更加充分有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变,并强调要抓紧修订、完善相关法律法规和政策。
　　 1、要落实和保障农民的土地权益
　　 只有让农民吃上长效“定心丸”,农民对于经营制度的稳定才会更有信心,农民的土地承包权益才能得以更好实现。而且,政策的稳定预期能够激励农民对土地进行投入,有利于合理配置和充分利用土地资源,促进适度规模经营和现代农业发展。同时,有利于解除农村劳动力非农就业的后顾之忧,促进农村劳动力转移。此外,把土地承包关系稳定下来,并得到切实保护也是发展土地承包经营权流转市场的前提和基础。要落实和保障农民的土地权益,必须做好两方面的工作。
　　其一是对集体所有土地的所有权进一步界定清楚,做好集体土地所有权确权登记颁证工作,将权属落实到法定行使所有权的集体组织,并且保障其权益。国土资源部要求,征收农民集体所有土地,在办理征地手续之前,必须完成集体土地所有权登记;进入有形市场流转的土地,必须经过确权登记,做到产权明晰,没有纠纷。
　　 其二是要稳定开展土地承包经营权登记试点,把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户,严禁借机调整承包关系,坚决禁止和纠正违法收回农民承包土地的行为。1984年,中央一号文件确定农村土地承包经营期为15年;1993年,中央规定15年承包期到期后延长至30年;党的十七届三中全会对土地承包期限的表述为“长久不变”,使得对农民承包土地的权属确定更为重要。当前要抓紧做好延包后续完善工作,妥善解决一些地方存在的延包遗留问题,将土地承包经营权证书全面发放到户。
　　 2、健全农村土地承包经营权流转市场
　　 在依法自愿有偿的前提下,允许流转的政策由来已久,1984年中央一号文件即对此进行了明确。随着农村劳动力外出务工的增多和现代农业的发展,农村对加快土地承包经营权流转的要求更加迫切,党的十七届三中全会和今年中央一号文件对此进行了进一步规范。强调必须尊重农民的土地流转主体地位,任何组织和个人不得强迫流转,也不能妨碍自主流转。2009年中央一号文件强调必须做好两方面工作。其一是必须严格落实三个“不得”,即不得改变土地集体所有性质,不得改变土地的用途,不得损害农民土地承包权益。有关负责人表示,这是土地承包经营权流转的原则和底线,必须不折不扣地实行。农村土地归集体所有,土地流转的只是承包经营权,不能在流转中变更土地所有权属性。实行土地用途管制是我国土地管理的一项重要制度,农地只能农用。其二,要完善管理,加强服务。发展流转服务组织,为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估等相应服务。
　　 3、落实耕地保护制度和的节约用地制度
　　我国耕地保护形势异常严峻,在人口增加和城乡居民生活水平不断提高的情况下,社会对农产品需求将呈刚性增长。为此,中央一号文件强调必须落实好党的十七届三中全会提出的实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,要坚决守住18亿亩耕地红线。一要在全国范围内划定永久基本农田,严格保护,不得占用。而且基本农田必须落实到地块、标注在土地承包经营权登记证书上,并设立统一的永久基本农田保护标志,严禁地方擅自调整规划改变基本农田区位。二要层层落实责任,地方各级政府主要负责人应对本行政区域内的耕地和基本农田保护面积负总责。开展省级政府耕地保护责任目标年度考核,做好耕地和基本农田保护领导干部离任审计。三要强化耕地占补平衡的法定责任,全面实行先补后占,坚决克服只占不补、多占少补、占优补劣。
　　
　　二、我国当前农村土地流转制度面临的耕地保护问题
　　
　　 1、土地利用总体规划确定的用地指标被突破,农用地用途管制执行不力
　　 各地普遍反映,现行的土地利用总体规划(1997—2010年)是在当时的社会经济条件下制定的,已不符合近年来社会经济发展的要求。因而,一方面急切希望新一轮规划的修编,期待通过修编获得一个相对宽松的发展空间;另一方面,在规划修编之前,用地计划指标普遍被不同程度地突破。比如广东省, 2010年的建设用地规划总规模是158.26万公顷,而2005年建设用地总规模已达到158.67万公顷,超出规划期末(2010年)控制指标0.41万公顷,这是带有普遍性的问题。从全国建设用地规模规划目标执行情况来看,1997—2010年全国规划建设用地总量3706.67万公顷,阶段性(2005年)控制目标2382.86万公顷;实际执行情况是:到2004年,用地总量为3192.24万公顷,占到了规划目标的86.12%,阶段性控制目标实现程度133.97%,超过规划用地34%。
　　 2、耕地保护机制不完善,保护力度亟待加强
　　 耕种效益比较低,成为耕地保护的一大阻力。当前,地方政府和农村集体、农户对基本农田保护的积极性普遍不高,法律规定建设占用基本农田条件十分严格,基本农田用途单一,除法律规定的特殊需要外,严禁占用。从形成的原因上看,除保护意识不强,保护经费严重不足外,种地收益低、缺少政府扶持是造成基本农田难保的主要原因。据广东省江门市调查,一亩以种植粮食作物为主的基本农田,年产值为1500元左右,而工业用地,每亩出让金不少于30万元,二者相差悬殊。
　　 多年来,我国耕地保护主要是以行政、法律手段为主,重视运用经济手段不够。国家规定,可从新增建设用地土地有偿使用费中提取一定比例用于基本农田保护和管理,但乡(镇)政府及村组没有留成,且有关规定过于笼统,缺乏具体操作办法,也影响了耕地保护责任的落实。
　　3、节约集约用地观念淡薄,土地利用普遍粗放
　　从调研的情况看,东南沿海的土地利用集约程度要高于西部地区。例如宁夏人均建设用地远远高于国家标准和全国的平均水平。有的城镇人均建设用地250—270平方米。原来宁夏的发展思路是“小而美”、“小而精”,是有科学道理的。现任领导将发展的思路调整为“跨越式发展”,修了宽马路、大广场等形象工程。这反映出宁夏迫切发展经济的愿望和招商引资的热情,但同时也造成了土地的粗放利用和资源浪费,而由于宁夏可利用的荒地较多,为其用地粗放提供了保障。
　　 4、耕地后备资源不平衡

　　 发达地区耕地后备资源匮乏,例如广东省,继续实现耕地占补平衡开始难以为继,人们在考虑建设用地时,往往认为,山地作为生态保护用途,林业部门管得严不能占;滩涂海洋部门管得严不能占;河滩水利部门管得严不能占。那么建设用地就只好瞄准了我们的“生命线”——耕地。经济和建设的快速增长,年复一年的占和补,已使得发达地区难有再补之地了。西部地区相对来说耕地后备资源还比较充足,例如宁夏省,自1987年以来,扣除退耕还林还草政策性因素影响,全区连续20年实现了耕地总量持续净增,累计净增耕地69.5万亩,其耕地后备资源还比较充足。
　　 5、违法成本不高,导致违法行为居高不下
　　 为了创造政绩和追求gdp的增长,个别地方不惜运用各种手段,乱占乱用耕地,搞大广场、大马路、工业园区或高科技园区。具体做法有:移花接木,调整基本农田;先斩后奏,在农地转用时未批先用;谎报军情,隐瞒信息等等。此外,在具体的土地执法实践中,有法不依、执法不严等问题,也不同程度地存在。2006年我国土地违法案件高达131077件,但按照有关部门公布的查处数据,平均每261.6件土地违法案件,才有1人受到刑事处罚;违法土地10万公顷,平均每199.6公顷才有1人受到刑事处罚。
　　
　　三、农村土地流转制度改革中耕地保护的再思考
　　
　　1、加强农用地转用管理,健全耕地保护的经济激励和制约机制
　　 加强年度计划控制,严格建设项目用地预审,加大非农建设占用耕地特别是基本农田的成本,加大对耕地特别是基本农田保护的财政补贴力度,将耕地保有量和基本农田保护面积作为国家确定一般性财政转移支付规模的重要依据,实行保护责任与财政补贴相挂钩,并探索建立耕地保护基金,落实对农户保护耕地的直接补贴,充分调动农民保护耕地的积极性与主动性。加大对补充耕地的资金支持力度,进一步完善新增建设用地土地有偿使用费的管理,确保该项收入全部用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发等支出。由省、自治区、直辖市和计划单列市集中土地出让收入中用于农业土地开发的部分,要向粮食主产区和土地开发整理重点区域倾斜;充分运用市场手段,拓宽资金渠道,鼓励和引导社会资金用于补充耕地等等。
　　2、加大耕地管护力度,确保补充耕地质量
　　 按照数量、质量和生态全面管护的要求,依据耕地等级实施差别化管护,对水田等优质耕地实行特殊保护。建立耕地保护台账管理制度,明确保护耕地的责任人、面积、耕地等级等基本情况。加大中低产田改造力度,积极开展农田水利建设,加强坡改梯等水土保持工程建设,推广节水抗旱技术,大力实施“沃土工程”、“移土培肥”等重大工程,提高耕地综合生产能力。依据农用地分等定级成果,加强对占用和补充耕地的评价,从数量和产能两方面严格考核耕地占补平衡,对补充耕地质量未达到被占耕地质量的,按照质量折算增加补充耕地面积。积极实施耕作层剥离工程,鼓励剥离建设占用耕地的耕作层,并在符合水土保持要求前提下,用于新开垦耕地的建设。严格按照土地利用总体规划确定的保护目标,依据基本农田划定的有关规定和标准,参照农用地分等定级成果,在规定期限内调整划定基本农田,并落实到地块和农户,调整划定后的基本农田平均质量等级不得低于原有质量等级。严格落实基本农田保护制度,除法律规定的情形外,其他各类建设严禁占用基本农田;确需占用的,须经国务院批准,并按照“先补后占”的原则,补划数量、质量相当的基本农田。
　　3、落实耕地保护的共同责任和节约集约用地制度
　　 应当建立由政府领导、多部门配合、社会监督、耕地权利人参与的耕地保护共同责任机制。政府是耕地保护的行政责任主体,对本区域耕地保有量负总责,耕地保护责任要纳入政府年度综合目标考核。政府主要领导为第一责任人,分管领导为直接责任人。政府组成部门在党委、政府领导下,负有参与监督管理责任。国土资源部门执行耕地保护的各项法律、法规和方针政策,全面履行管理职责;发改、规划、建设、交通、水利等部门要正确处理耕地保护与发展建设关系,严格土地使用标准,在编制规划、审批项目时做好方案比选,在项目建设时优化施工方案,节约集约利用土地。强化土地利用总体规划的整体控制作用,构建科学用地管地机制,建立完善耕地保护责任目标考核制度。对年度耕地保护责任目标考核不合格,土地管理秩序混乱的,启动行政首长问责,对政府、部门主要领导和其他负有责任的领导实行问责;建立耕地保护监管体系,充分发挥行政执法监管、群众监督、舆论监督和社会监督作用,构建全方位、多渠道、多关口、网络化的耕地保护监管体系;建立耕地保护激励机制,探索建立统筹协调的耕地区域有偿调剂机制,运用市场手段,实行耕地保护责任目标的异地调剂和利益补偿,提高各级政府保护耕地的积极性;加大耕地保护工作投入,加强耕地保护工作基础建设等。
　　4、严厉查处破坏耕地行为
　　 加大对《违反土地管理规定行为处分办法》的问责力度,从重查处一批重大、典型的违法案件,遏制土地违法违规势头。加强国土执法队伍建设,继续保持高压态势,加强动态巡查,建立县、乡、村三级监察网络和动态巡查网络,对土地违法行为做到早发现、早处理。公布举报破坏耕地行为的电话号码,鼓励群众参与监督,对各种破坏耕地的违法行为,按照《刑法》、《土地法》的规定,从严从重处罚。加大对地方各级领导干部有关政策法规的宣传力度,确保其牢固树立科学发展的观念,养成切实保护耕地、依法用地管地、节约集约用地等意识。
　　
　　【参考文献】
　　[1] 刘运根:新农村建设与耕地保护[j].党史文苑(下)学术版,2007(8).
　　[2] 吴正红、燕新程:经济快速发展时期我国耕地保护的困境与出路[j].华中师范大学学报(人文社会科学版),2007(6).
　　[3] 车学文:建立耕地保护的土地管理新机制[j].中国土地科学,2007(6).
　　[4] 邱道持、胡蓉:耕地保护问题研究[j].重庆国土房产,2008(1).
　　[5] 刘洪志、马琳:我国耕地保护的内涵与理论分析[j].今日科苑,2008(18).