摘要:新农村住宅建设,是依靠法治重新分配和调整农村住宅的行为。新农村住宅建设,必须尊重农民愿望,为农民增进利益。我国新农村住宅建设实践中出现了一些错误的走向,这是新农村住宅建设缺少理论支撑、法律制度所致。
　　关键词:新农村;住宅;法律保障
　　
　　“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”,是我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》对新农村建设的要求和总体目标,也是我国社会主义新农村的基本内涵和特征。新农村建设是一场广泛而深刻的社会变革,它涉及到千家万户农民的利益调整。新农村建设,必须依法进行,如果不依法进行,将会产生许多新的社会矛盾。我国新农村建设正处于起步阶段,片面把新农村建设理解为新农村住宅建设的做法,其实质是对农民住宅权的侵犯。矫正新农村住宅建设中的错误走向,保护农民在新农村建设中的住宅权利,是新农村建设面临的新问题。
　　
　　一、新农村的内涵和特征
　　
　　(一)新农村的内涵
　　新农村是指“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的农村。“生产发展”主要是指农业和农村现代化,解放农村生产力;“生活宽裕”侧重于提高农民生活水平;“乡风文明”集中于提高农村教育水平和建设新农村文化;“村容整洁”是对新农村规划和布局的要求;“管理民主”是新农村法治管理的表现。“可以说,这是对统筹建设物质文明、精神文明、生态文明和政治文明和谐农村的高度概括。”新农村是一个综合性的概念,包含政治、经济、社会保障、基层组织、教育、文化、卫生、资源开发与利用、环境保护等各方面的内容。从法学的视角,新农村是通过农村法治和制度的良好运行,创造和谐的农村社会。建立农村法治社会,是新农村建设的终极目标。
　　(二)新农村的特征
　　我国的社会主义新农村,是农村发展的新形态,其特征有:第一,新农村是农村发展的新状态,不是城市化和城镇化。新农村建设,不是改农村为城镇,而是改造农村,使农村换新颜。我国新农村建设实践中,有些地方把新农村建设等同于小城镇建设、城镇化和城市化,这是对新农村建设的误读。第二,新农村是一个系统性和综合性的全面建设,是一项系统工程。既不能同步进行新农村各方面的建设,也不能只强调某一方面的建设。第三,新农村具有明显的地域性。新农村建设是与小城镇建设、城镇化和城市化并列的系统工程,这四个工程互相促进、互相联系。我国幅员辽阔,民族众多,乡土差异明显, 新农村建设必须以当地农村实际为基础,不能照搬其他地方的经验。第四,新农村是法治农村。法治是新农村的根本特征。新农村建设的顺利进行,法治是基础保障。新农村建设,法治必须先行。没有法治保障的新农村建设,不具有稳定性和保障性。我国实践中,有些地方以行政为基础进行新农村建设,这是与法治新农村建设相违背的。
　　
　　二、我国新农村住宅建设法律问题
　　
　　新农村住宅建设,是新农村建设的重要内容,是“村容整洁”的重要体现。由于缺少充分和系统的理论支持,我国现在的新农村住宅建设,主要是实践上的探索。在已有的理论中,偏重于经济学的理论,而缺少法学的理论支撑。
　　(一)新农村住宅建设的性质
　　新农村住宅建设,是一种不溯及既往的政策和法律规制,其无权强制性改变农村的现状,而是规制农村将来的住宅建设。新农村住宅建设,不能改变农民住宅的权属,不能改变农民的宅基地权益,其仅是有权进行规划,并且规制将要发生的住宅建设行为。将要发生的新农村住宅建设,必须符合规划,否则不能获得建设许可。农民之间,可以通过权利的流转,平衡农民间的住宅供需。纵使某一地块上的已有房屋不符合规划要求,也不能在没有农民许可的情形下处分,只能在农民许可前提下或者农民获得合理的补偿后,才能依法处分。新农村住宅建设,是依靠法治重新分配和调整农村住宅的行为。
　　(二)新农村住宅建设的基本原则
　　我国进行新农村住宅建设,必须遵循一定的原则。没有固定原则指导的新农村住宅建设,是随意性的新农村建设,不能产生预期的效果。我国新农村住宅建设,应遵循以下基本原则:
　　1.保持农村性质不变原则
　　新农村住宅建设是使农村换上新颜,不是要改变农村为非农村。新农村住宅建设,是在原来农村住宅基础上的建设。新农村住宅建设,是区别于小城镇建设、城镇化和城市化的建设行为。
　　2.保护农民权益为中心原则
　　我国进行新农村住宅建设,根本目标是要改善农村的经济社会状况,更好地保护农民的权益,不断地增进农民利益。是否有利于增进农民的合法权益,是衡量新农村住宅建设的一个重要标准。只要是不能增进农民权益的新农村住宅建设,必须叫停。新农村住宅建设过程中,必须保障农民的生产和生活条件。
　　3.生态规划先行原则
　　新农村住宅建设规划,应以保护农村原生态为标准,规划不伤害农村原生态。新农村住宅建设规划,必须遵从保护农民权益为中心原则。新农村住宅建设规划,不能改变农民正在使用的房屋的现状,其规划的范围仅是农民不使用的房屋、破旧无人居住的房屋以及闲置的宅基地。农民正在居住和为生活所需的房屋,是农民生活的基础。新农村住宅建设,在没有为农民提供已有的替代房屋前,不能处分农民的这些房屋。
　　4.政策、法律保障原则
　　新农村建设,是要形成法治新农村社会。新农村住宅建设,必须以政策和法律法规为前提。没有政策和法律法规规定的新农村建设,都是不合法的行为。任何地方的新农村住宅建设,都要以一定的政策和法律法规为依据。没有政策和法律法规依据的新农村住宅建设的不法行为,政府应承担相应责任。
　　(三)新农村住宅建设与农民住宅权利保护
　　农民住宅权利是农民的合法权利,受到宪法和法律的保护。我国一些地方为了追求政绩,采取行政力量的方式,在没有获得农民许可的前提下,强行拆除农民住宅,对农村住宅进行重新规划、重新建设,这侵犯了农民的住宅所有权。而一旦资金供应出现中断,新住宅无法按时修建起来时,农民就会处于“无家可归”的境地,这是对农民居住权、生存权的侵犯。农村住宅,是农民的合法财产。新农村建设不能侵犯农民的合法财产权益,而应该是保护和增进农民的合法权益。
　　(四)新农村住宅建设与农村生态保护
　　新农村住宅建设,是在统一规划下的住宅建设。新农村住宅建设,必须保持农村的生态环境不变,保持农村的田园风光不变。新农村住宅建设,是生态住宅建设。
　　1.新农村住宅建设与农田保护
　　农田保护,是我国的一项国家政策。新农村建设,不能违背这一政策,侵害农田。农田是农村的基本社会保障资源,侵犯农田就是侵犯农民获得社会保障的权利。我国有些地方实践中,不顾把农田转为宅基地的风险,把农民集中到某一地块进行新农村住宅建设的做法,是违背农田保护国家政策的。
　　2.新农村住宅建设与田园风光保护
　　“村庄的形成都有其自然、历史等渊源和经济、社会条件,千百年来形成的风格各异的村落民居,承载了丰富的文化、民俗等人文信息,是一笔宝贵遗产,不仅是农民安居乐业的重要基础,而且是多少中华儿女魂牵梦萦的精神家园。我国的农村具有自然生态的特点,新农村住宅建设,不能破坏千百年来形成的农村自然生态、田园风光。新农村住宅建设,不能破坏农村的这些自然生态、田园风光,必须避免“高楼林立”和“千村一面”。我国有些农村的“农家乐”,就是利用农村的田园风光,吸引市民前来休憩。“农家乐”是在保持农村田园风光前提下的住宅,是一种不同于城市的居住状态,不但建设了新住宅,也保护了农村生态,这是新农村住宅建设值得借鉴的范例。

　　三、新农村住宅建设的法律制度设计
　　
　　我国新农村住宅建设刚起步,规制新农村住宅建设的法律法规尚存许多空白。立法完善我国新农村住宅建设的法律法规,创设具有操作性的新农村住宅建设的法律制度,是保障新农村住宅建设顺利进行的法律制度保障。
　　(一)新农村住宅建设评价制度
　　 新农村住宅建设,是影响我国农村生态环境的行为。进行新农村住宅建设行为前,必须对新农村住宅建设行为进行评价,评价其对农村自然、生态和农民权益的侵害性。我国新农村住宅建设的评价制度,包括新农村住宅建设的环境影响评价制度和农民权益影响评价制度。
　　1.新农村住宅建设的环境影响评价制度
　　新农村住宅建设的环境影响评价制度,指对新农村住宅建设中的规划和住宅建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法与制度。新农村住宅建设的环境影响评价制度,是一种事前制度。在新农村住宅建设实施前,必须经过这一程序,否则,就是非法的新农村住宅建设行为。新农村住宅建设,肯定会影响农村的生态环境。环境影响大于农村环境承受力的规划和项目,不能获得立项许可。新农村住宅建设的环境影响准入制度,是排除性的制度,其排除了新农村住宅建设中环境影响大于农村环境承受力的行为。对已经获得建设许可的新农村住宅建设行为,应跟踪评价其环境影响,只要这个环境影响大于许可时的标准或者没有得到有效控制,则应叫停该项新农村住宅建设行为。
　　2.新农村住宅建设的农民权益影响评价制度
　　新农村住宅建设的农民权益影响评价制度,指对新农村住宅建设中的规划和住宅建设项目实施后可能造成的对农民权益的影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻农民权益影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法与制度。新农村住宅建设行为,应是增进农民利益的行为。当新农村住宅建设行为所获得的利益,小于或等于农民的现有利益或者影响农民的生存权等基本人权时,这样的新农村住宅建设行为就要被禁止。为避免新农村住宅建设的“浮夸风”和建设过程中侵犯农民权益,必须建立新农村住宅建设的跟踪监测制度,确保新农村住宅建设行为依法进行。
　　3.新农村住宅建设评价制度的具体内容
　　《中华人民共和国环境影响评价法》(以下称《环境影响评价法》)对规划的环境影响评价和建设项目的环境影响评价作出了详细和完整的规定。新农村住宅建设属于建设项目的范围,新农村住宅建设评价制度的具体内容,应保持与《环境影响评价法》的内容和制度上的基本协调和统一。新农村住宅建设的影响评价,可直接由《环境影响评价法》调整。评价主体在遵循《环境影响评价法》的程序下,分别对新农村住宅建设的环境影响和农民权益影响做出科学的评价。有关部门,按照这个评价结果,审批和推行新农村住宅建设。
　　(二)新农村住宅建设的补偿制度、赔偿制度
　　新农村住宅建设,是一种利益和权利的分配行为,必然涉及农村宅基地、农民住宅、农民林木所有权等的调整。宅基地使用权和住宅所有权等都是农民的合法权利,新农村住宅建设行为不能侵犯农民已有的权利。为救济农民在新农村住宅建设中被侵犯的权利,必须建立新农村住宅建设的补偿制度、赔偿制度。对获得建设许可、依法进行的新农村住宅建设行为中侵犯的农民权益,国家应当依照科学的补偿标准进行补偿。对没有获得建设许可的新农村住宅建设行为,国家应当依法赔偿农民的损失,保证农民的权利至少恢复到权利被侵犯前的状态。
　　(三)新农村住宅建设的仲裁、诉讼制度
　　新农村住宅建设,是国家规划、农民自愿的统一。新农村住宅建设过程中,不可避免要产生新农村住宅建设纠纷。我国现行实践中,这种纠纷属于行政权力引起的纠纷,农民除了服从,没有任何途径救济自己的权利。这是不公平的,是国家依靠公权力侵犯农民合法权益的体现。为保障农民的合法权益,我国应当建立新农村住宅建设的仲裁、诉讼制度,赋予农民申请仲裁、提起诉讼的权利,以救济农民被侵犯的权利。具体制度设计上,应把农民的救济权归属于土地纠纷和房屋纠纷的范畴,采用土地使用权争议处理机制和房屋权属纠纷处理机制,解决农民权利被侵犯的救济问题。为拓宽农民救济权利的途径,应赋予农民救济权利的选择权,即农民可通过申请土地使用权、房屋权属的仲裁维护自己的合法权益,也可以通过提起诉讼救济自己的权利。
　　
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