当代农村土地使用权流转问题的研究

自20世纪80 年代以来，随着商业经济飞快发展和农村经济体制改革的不断深化，我国农村土地不断暴露出一些深层次的矛盾，农论文联盟http://村土地流转过程中出现的问题日益增多，积极探索合理的土地使用权流转机制，已在全国各地农村深入开展，并成为当前农业和农村工作面临的又一重大课题。
　　所谓的农村土地承包使用权流转是指在家庭联产承包责任制的前提下，在不改变农地农业用途的基础上，农户对农地使用权或经营权的转让或流通。包括农户之间自发的农村土地流转， 农户和集体之间的农村土地流转以及农户和相关农业公司之间的农村土地流转。目前农村土地承包经营权流转方式主要包括六种：转让、转包、互换、入股、出租和抵押等形式。其中，从全国的整体情况来看，农村土地承包使用权的流转形式以转包和出租为主。
　　一、目前农村土地承包使用权流转过程中存在的问题
　　1.农村土地所有权主体不明晰，流转中侵权现象严重
　　我国《土地管理法》第八条明确规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”，“村民集体经济组织所有的土地已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织或者村民小组经营、管理”。但对“集体”概念的具体界定，却没有一个完整统一的法律规定，现实生活中大多数基层干部对土地所有权的归属也是很模糊的。
　　2.土地流转后“非粮化”现象严重
　　目前，全国农村土地承包使用权流转的1.09 亿亩土地中，有5000 多万亩用于非粮生产，占总流转面积的一半左右。其中转入户为企业的规模经营主体将土地用于种粮的比重仅为6%，虽然“非粮化”现象还没有对粮食安全产生明显影响，但总是令人担忧的。更有甚者，有些地方土地流转后，转入土地的企业打着“管理用房”的幌子，大肆将农地变成非农业建设用地，这些“管理用房”一般都被用于经营农家乐或者会议中心，甚至变成度假胜地。
　　3.土地流转收益分配不规范，农民利益受到侵占
　　参与土地流转的主体包括基层政府、农户、企业和各级集体经济组织等。这就出现了不同主体间相互争夺流转主动权的现象，往往是谁的权力大，在流转中获得的收益就多。农村土地承包经营权的流转收益究竟该如何合理的分配，这已经成为当前解决土地流转问题和维护农村稳定的重要问题。
　　4.农村社会保障机制与农业风险防范机制不健全，影响农民转出土地
　　近年来，虽然国家开始逐渐重视农村的社会保障工作，但从目前已经实施的农村社会保障政策来看，并没有得到普遍意义上的执行，土地也依然被视为农民生活的保障。绝大多数农民仍将土地视为非农就业的“退路”， 不愿轻易转让和放弃土地。农地土地流转的风险是存在于土地流转双方的，对于农户来讲，如果转入方经营不善，就没有能力及时按合同支付给其承包费，而流转出去的土地因为已重新规划，即使收回来复垦难度也较大。对于转入户来讲，则存在自然风险和市场风险。
　　二、关于农村土地使用权流转的必要性
　　随着农村经济的不断发展，农村体制不断改进，建立合理的土地使用权流转机制、实现土地资源的有序流转和优化配置已变得越来越迫切。
　　1.农村劳动力向非农产业有序转移的需要
　　由于“以土为本”传统观念的影响，许多外出务工经商人员仍然保留着家里农田，没有转让出去，尤其是广大外出务工经商人员要求转让土地，但由于缺乏合理的土地流转机制而又难以转包出去，这种不合理状况严重制约了农村劳动力向非农产业的有序转移。
　　2.发展“三高”农业的需要
　　近年来，各家各户的小规模生产，加之受到国内外经济大气候的影响，种植业效益低下。要使这种状况得到根本改观，只有大力调整农业产业结构，培养种植能手、种植大户，大力发展以吨粮田、双千田、两千田为核心的“三高”农业，并建立与之相适应的土地流转机制，实现农业产业化。
　　3.对土地进行适度规模经营的需要
　　在农村，因人口大规模流动引起的人地矛盾和土地零碎不便耕作的问题日益突出。但由于当前土地流转规模较小，且多是自发进行，加之广大农民仍然十分担心土地流转的可行性、真实性、稳定性，所以，在农村如果不建立起合理的土地使用权流转机制，要对土地进行适度规模经营就会很困难。
　　三、建立土地使用权流转机制的基本作用
　　1.合理确定转让形式
　　农村土地使用权转让的形式可以多种多样，一是有偿转让。在转让土地使用权的同时，除承担农业税和土地承包使用费、统筹费等集体提留外，还要向原承包户交部分报酬，报酬的多少，由双方协商决定。二是不附加条件转让。原承包户转让土地使用权后，新承包户只承担农业税和土地承包使用费、统筹费等集体提留，不另给报酬。三是无偿转让。农业税和土地承包使用费、统筹费等一切义务，均由原承包户全部承担，新承包户负责耕种，保证不撂荒。四是有条件的地方，还可根据土地类型、转让规模的大小、级差收益等因素，采取股份制合作、招标承包等形式转让土地使用权。
　　2.认真把握好转让原则
　　农村土地使用权转让关系着千家万户的切身利益，因此，应认真把握好以下几方面：农村土地属集体所有，承包户只有使用权，任何组织和个人不得以任何借口买卖土地。坚持林业和柴山、荒地、草坡的权属不变，防止滥砍乱伐林木。可以跨地区转让，既可以全部转让，也可以部分转让。打破行业和所有制界限，鼓励工商企业、农技人员、企业下岗职工和农民参与投资经营开发农村土地。凡要求转让土地使用权的农户，必须本人向农业社书面申请，经农业社同意，转让双方协商后形成一式五份的合同文本，除双方各执一份外，送乡镇农业承包合同管理委员会和村、社各一份。农村人口增加、减少的变化，主要通过发展二、三产业和土地使用权转让来解决。
　　3.明确转让期限
　　土地转让期限原则上不超过土地承包期30 年，荒山、荒滩承包期不超过50 年。承包期的长短可根据生产项目、经营周期等因素由转让双方商定。对超过土地承包年限的，经村民代表大会或社员代表大会三分之二以上成员同意的可适当延长。
　　4.确定好土地转让的经营管理模式
　　可归纳为四种: 一是个人承包型; 二是合伙或单位承包型; 三是股份合作型; 四是扶贫开发型。
　　5.以书面形式载明转让双方的权利与义务
　　不论转让双方采取何种形式转让土地使用权，都必须以书面合同形式载明土地承包和承接方之间的权利与义务。
　　6.规范转让行为