摘要：我国生态型国有林场作为事业单位，以生态公益林为主要经营对象，其绩效改善对于我国生态安全和生态文明建设意义重大。全面系统地评价其绩效是改善林场经营的基础。本文围绕生态型国有林场绩效评价这一主题，运用bsc（平衡计分卡）分析构建了生态型国有林场绩效评价框架。在此基础上，笔者设计了绩效评价指标体系，并采用dea方法，选择北京市的四个生态公益林场进行实际评价。
关键词：生态型国有林场；平衡计分卡；绩效评价
中图分类号：f3262文献标识码：a
文章编号：1000176x（2013）09004508
一、引言
我国于2011年下半年启动了旨在强化森林资源保护、减少森林资源采伐的国有林场改革，把国有林场主要分为两种：生态型林场和商品经营型林场。其中商品经营型林场在保护和培育森林资源、发挥生态效益和社会效益的同时，实行灵活多样的经营形式，全面推行企业化管理，按市场机制运作，自主经营，自负盈亏；而生态型林场则以保护和培育森林资源为主要任务，由国家进行补贴，按从事公益事业单位进行管理。2011年11月我国第一部《国有林场管理办法》开始实施。生态型国有林场大都位于河流水系、主要水库周围和生态比较脆弱的地区，生态区位十分重要，但也存在管理粗放，林权不明晰，生态效益和经济效益相对较低等不足。对于生态型国有林场而言，因其不以营利为目的，缺乏营利性组织追逐利润的动机激励，
虽然人们已认识到森林资源是目前人类社会最大和最重要的公共物品，但以保护和培育森林资源为主要任务的生态型国有林场，
在制度不完善或不充分的情况下，仅靠事业性的管理组织不一定能满足森林资源复杂的管理要求。倘若生态型国有林场的经营效率和效果不如人意，其发展落后或不领先于其他营林主体或其他行业，甚至不能对林业发展起到正面积极的引导或辐射作用，则其不能实现被设立的目的，所具有的环境优势不能转化为主体竞争优势。依管理学“破窗理论”，这种状况一旦出现可能影响生态型国有林场自身，甚至林业的发展：在完美市场环境下，各经济主体间展开竞争，实现优胜劣汰，各行业、各主体均需通过自身的竞争优势不断吸引社会要素流入，包括资金、人才、技术等，生态型国有林场
在经营落后的情况下很难吸引到发展所需的相关资源，自身造血能力不足，只能单纯依靠财政支持，最终影响生态型国有林场的发展。
从对生态型国有林场本身的分析可看出，生态型国有林场属于事业单位；其经营对象为生态公益林，具有公共性；生态型国有林场所经营的森林资源等在生态方面的重要性，超过了人们对国有林场其他方面产品的期望，生态性是国有林场存在的基础，是其公益性的具体体现。另外，任何一块林地都有固定的地理位置，其所处的经纬度、高度及气候决定了林地的特色环境，对于任一营林主体而言，林木资源的价值和功效受到分布的密集程度及地域性的影响，不同地域的林木资源有着不同的经营属性，对于其所在区域的生态、环境和经济等方面有直接影响，这些体现了生态型国有林场绩效评价问题研究的特殊性和重要性。
目前，对于国有林场的经营管理研究而言，多集中于林场承担的社会责任和具体经营管理实务的研究上，对林场经营过程及结果的评价研究涉及甚少；在相关评价的研究中，很少涉及对国有林场经营的整体绩效的系统评价研究。
二、生态型国有林场绩效评价的bsc框架
波特对组织战略的研究系统而深刻，而卡普兰和诺顿发展了波特的竞争战略思想，构建了bsc（balanced scorecard，平衡计分卡）模型，以期实现对企业战略的描述并促进战略的有效实施。bsc源自战略，也反映战略，从四个维度来考察企业的业绩，即财务、客户、内部业务流程、学习与成长。员工因素被包含在学习与成长维度中，体现了人对于组织战略目标实现的重要性，以及组织与员工互相依赖、互相促进的关联和同向发展的必然性。其中，客户和财务维度体现了组织的战略制定及实施结果，而组织和学习与成长维度则是组织取得业绩的必要条件，或者说组织业绩的内部动因。因此，bsc目标和指标体现组织的愿景和战略；结果和动因指标衡量那些为组织创造的竞争优势和主要因素，从而构成了一个全面的框架。bsc将经营单位一系列目标拓展到概括性的财务指标之外，使组织的管理者能够衡量其所在的组织为目前和将来客
创造价值的状况，并就如何提高经营能力，将有限的要素投资于关键和重要环节和程序中，为提高未来业绩创造可能。
对于生态型国有林场，其虽不同于企业——不以盈利为目标，不以特定的消费者个体为服务对象，但作为生态公益林的经营者，同样存在决定其生存发展的必要需求群体，如向北京市提供必要生态环境等。一方面，其供给的产品可能是无形的；另一方面，作为特定公益产品的提供者，每一个具体的林场并不是“市场”唯一的提供者，同类性质的林场形成了一个特殊的产业环境，在该产业内，有限的社会资源，包括人、财、物等的获取需通过竞争获得，而这些会影响到林场的实际发展。卡普兰和诺顿[1]认为，对于公共部门，“成功”的最终定义是实现部门本身设立的使命。据此，考虑到生态型国有林场的使命可构建基于bsc的生态型国有林场绩效评价框架如图1所示。由图1可知，其中，社会公众是一个关键要素，只有当林场依据自身持有的资源（体现在内部层面和学习与成长维度上），为社会公众提供所需的产品，才能获得生存的空间。当然，林场满足客户需要的程度不可能是无限的，这又受制于林场持有的资源禀赋及财务状况等。而对社会公众提供的效用大小，或者说林场的生态效益大小直接会影响到林场的财务状况。生态维度和财务维度就构成了生态型国有林场经营的结果维度。
图1基于bsc的生态型国有林场绩效评价框架
而生态型国有林场内部所拥有的资源及人才因素，是其满足社会公众生态需求的要素条件之一；而组织机构在满足客户需求时，从制度的角度保证了交易成本的节约，其设置的合理与否决定了是否可以相对有效地避免个人有限理性可能造成的损失，因此在很大程度上决定了组织完成使命的程度，即对社会公众需求的满足程度。组织维度和学习与成长维度就构成了生态型国有林场经营的过程维度或动因维度。综合起来，生态效益维度、经济效益维度、组织维度和学习与成长维度构成了生态型国有林场bsc框架的四个维度，为后文构建生态型国有林场绩效评价指标体系和进行具体评价提供了依据。 三、生态型国有林场绩效评价体系的构建
1生态效益指标的确定
《森林生态系统服务功能评估规范》对森林生态效益从森林水源涵养等八个方面给出了实物量和价值量计算公式，但在现有的技术条件下，相关数据获得十分困难，部分数据获取成本极高，影响了该规范的实际可用性，需要寻找可替代变量。根据上述bsc框架，生态效益维度的结果指标直接影响到生态型国有林场“客户”，即社会公众的“效用”。一种方法，考虑到林场的生态效益会体现为环境和生态的改善，因而会影响到林场或周边地区的土地价值，备选地，采用土地价值或其变化指数作为生态效益结果指标的替代变量。但由于土地的有限性等，土地的价值不完全取决于环境和生态的状况，由土地价值或其变化指数作为替代变量不尽合理。另一种方法，考虑林场环境和生态对于旅游活动的影响，譬如北京市园林绿化局对于生态型国有林场推行“场园一体化” 发展战略，积极发展生态旅游业等。对此，可以采用行为科学、问卷调查的方式找到根据，也可以通过对现有文献的研究得到结论。
本文采用文献法，对于2002—2012年间有关学者关于旅游动机的研究进行了综合分析。如刘宇等[2]对西安旅游景区偏好的研究，郭磊和胡道华 [3]对城市核心家庭旅游行为分析等，万绪才等 [4]对南京市城市居民旅游行为的研究，李湘云[5]以成都为例对旅游目的地偏好的研究等，岳冬菊和杨媛 [6]对西安市国内游客旅游偏好的实证研究等。大部分研究问卷分析结果都表明大多数社会公众旅游偏好表现为观光游览和休闲度假，出游信息很大程度上来源于旅游地的口碑；旅游者更偏好有优美自然风光的自然环境。对于生态型国有林场而言，显然，森林经营得越好，环境越优美，生态效益结果指标表现越好，由上述研究可以推论，在其他条件类似的情况下，林场生态效益结果指标的好坏与公众在林场的旅游状况具有一定的一致性。在理论上，萨缪尔森认为每个消费者的行为总是前后一致的，尽管收入和价格在不断变化，但在选择两种商品时，消费者不会在偏好第一种商品的同时还偏好第二种商品，即有显示性弱偏好定理存在，也就是说从消费者选择行为可以发现消费者存在某种一致性偏好规律，这是一个具有经验意义的结论。因此，在这种情况下选择与林场旅游相关的指标
作为林场生态效益维度的结果指标，这样虽然不够完美，但具有可行性，是理想与现实协调后的结果。
2经济效益指标的确定
根据刘运国 [7]、鲍来超[8]、王新玉和狄为[9]的观点，可将eva指标结合在bsc框架中，使得对组织绩效评价平衡。eva（economic value added）是一种除去资本成本后的剩余收益，被人们认为是一项有效的公司业绩度量指标。与传统财务指标相比，eva是从“经济利润”的角度来评价组织的经营管理过程及其结果，是一个全面的、经济的视角。由于经济收入不同于会计收入，经济成本不同于会计成本，“经济利润”虽然也是收入减去成本后的差额，“经济利润”不同于会计利润。其中经济收入是指期末和期初同样富有的前提下，一定期间的最大花费，如果没有任何花费则期末财产的市值超过期初财产的市值部分是本期收入；经济成本除包括会计上实际支付的成本外，还包括机会成本。从企业的角度看，会计利润是eva确定的基础，计算经济利润的一种最简单的方法是用息前税后营业利润减去企业的全部资本费用，或者是逐项调整会计收支使之变为经济收支，其中“资本成本”的确定非常重要。对于本文，分析的困难在于生态型国有林场会计系统与企业会计系统不尽相同，在具体核算时，一般不进行成本核算或不进行完全的成本核算，外界对事业单位的投入一般是无偿的，不求回报，也不进行利润核算。同时，其不存在所有者权益的概念，在会计上，这是没有问题的，但从经济的角度看，需要考虑要素投入的机会成本。
如何在现有的会计核算基础上得到近似的经济利润，本文拟从要素投入入手进行分析。一般而言，经济要素包括土地、劳动、资本、技术和制度等。考虑技术和制度因素，由于森林生态的复杂性，更多的是自然因素而非技术因素在起作用，同时技术的发展更新需要经历一定的时期。由于竞争的关系，在特定的时期，从产业或行业的角度看，技术具有同质性，可以作为外生变量处理。而制度则包括绩效评价制度和制度环境，对于各林场而言，其面临的大的制度环境基本相同，可以作为外生变量处理。另外，从生产率的角度看，技术虽然在某种程度上会影响生产率的高低，但是技术本身并不能保证生产率的提高，它还必须被精心地利用，如果没有周密的计划，技术反而会降低生产率。在技术导致应变能力差、成本高或操作不配套的情况下尤其如此，因此这里忽略。
在人们有限理性的作用下，任意组织的现实状态均是在历史基础上形成的均衡状态，是一种有限理性下的帕累托最优状态，在这一状态下，土地、劳动和资本三大要素的投入分别体现为地租（土地使用的机会成本，是类似区域的最低地租）、薪酬（人工投入的机会成本，是社会平均工资）和利息（资金使用的机会成本，是社会平均利息率，至少是存款利率）。而产出，依前述分析，具体体现为森林资源质或量的改善、附属于其上的生态效益及两者的衍生产品，如林下产品、旅游资源的形成等，或表现为经济利益的流入，或表现为非经济利益的增加，可用货币和非货币单位计量，由旅游、林下产品等带来的收益（流量部分）、森林资源的价值增值部分以及由于生态改善带来的地租的增加部分（存量资产的增加部分）组成。
从经济利润的内涵出发，从土地、劳动和资本三个要素投入看生态型国有林场的经济收入和成本构成为：
收入=会计收入+社会成本的节约（如环境治理成本的节约）+社会收益的增加（如环境改善带来的旅游收入的增加、土地价值的增加等）
成本=会计成本（支出）+社会成本的增加（如森林经营的占用产生地租，资金投入损失了利息等）
两者的差额就形成了eva。其中，社会成本和社会收益项无法直接确定，可以选择恰当的代理变量。 3组织维度和学习与成长维度指标的设置
在确定了结果维度指标后，考虑过程维度指标，根据bsc模型，组织维度和学习与成长维度是生态型国有林场形成生态效益和经济效益的过程维度。因此，这两个维度的指标设置主要围绕着资源的消耗展开。
在组织维度中，主要考虑管理成本，管理成本越低，在同等产出的情况下，林场绩效就越高。从要素的角度看，其管理成本主要消耗的是资金、人力和土地。其中资金要素的消耗大小需结合组织本身的规模等因素考虑，其对组织绩效的影响不确定，不适用于绩效评价。类似地，组织的人力消耗也存在同样的不确定性，因而忽
。而由于土地的有限性和林地对于林场经营的重要性，显然，林场经营用地面积与绩效成反向变动。而考虑到林权改革对于生态型国有林场经营活动影响等，林权证的核发对于林场经营的责权明确具有正向影响。而林场是否为贫困林场则在一定程度上说明了组织维度的有效性。为方便后续分析，将相关指标做相应的变化，有：
组织维度={林场总面积/林场经营用地面积，是否贫困，林权证核发面积/总经营面积}
在学习与成长维度，主要涉及员工和投资研发活动等。由于林场研发活动规模较小，多混合在经营活动中，因此这里忽略；而职工的人数、职工受教育程度和职工福利（如是否存在欠发职工工资）等分别反映了员工的数量和质量，从对林场绩效正向影响的角度考虑有：
学习与成长维度={职工人数、高学历职工/职工人数、职工福利}
综上，基于bsc框架，结合生态型国有林场相关规范和要素投入等，得到生态型国有林场绩效评价指标体系如表1所示。
四、生态型国有林场绩效的dea评价过程及结果分析
dea以相对效率概念为基础，以凸分析和线性规划为工具，在应用中不断得到完善并被推广，特别是在对非单纯盈利的公共服务部门绩效评价中被认为是一个有效的方法。charnes等以规模报酬不变（crs）为前提假设，提出dea的ccr模型；在此基础上放宽ccr模型的前提，将规模报酬不变设定为规模报酬可变，模型就演化为bcc模型；anderson和peterson在重新计算上述模型中效率为1的决策单元的效率基础上提出超效率模型 [10]。在dea方法的计算中，除通过对模型本身求解获得最优值外，有学者引入malmquist指数，如张唯实 [11]对我国区域生产效率与经济发展进行dea-malmquist分析等。尽管malmquist 生产率指数无需获取价格信息，但也存在缺陷：malmquist指数所测算的生产率在规模报酬不变情况下才是无偏的；在角度选择上具有随意性而且在分解过程中是不完整的；因某些距离函数未被事先有效定义，可能导致测算过程在某些情况下不可行[12]。这一计算方法与dea方法的规划范式计算在本质上没有差别，仅是引入了特定的距离函数对于包络值的分析进行简化，以利于dea方法生产率的分解和分析，但需满足相应的条件，分析存在一定的不确定性。为降低分析的复杂度和不确定性，本文采用对模型本身求解的方法进行评价。
一个经济系统或一个生产过程可以作为一个dmu，当外部环境与内部结构等变化不大的情况下，同一个dmu的不同时段也可视为同类型dmu，据以评价决策单元发展的优劣。另外，这里有一个样本量的问题，有学者认为dea分析时，dmu的数量应多于输入及输出指标的总量[13]，但也有学者在使用dea模型时不强调样本量与指标量的数量对比，如杜栋等 [14]， 吴恒煜和胡根华[15]的样本个数小于或等于所设指标个数。考虑到dea模型的原理和特点，本文倾向于后一种观点，即不强调决策单元数量与评价指标数量间的数量关联。
本文数据主要来源于《林业统计年鉴》以及国家林业局有关生态型国有林场的相关数据。其中，“单位面积地租”用林地补助金代替；“社会平均地租”用2010年社会平均工资表示；“利息率”分别用2009年和2010年的国债利息率表示，应用maxdea pro52软件进行分析。本文选择北京市a、b、c、d四个林场的2009和2010年的数据作为八个dmu进行包络分析。在分析数据方面，虽然dea模型不强调数据量纲的一致性，但在分析时需进行数据的标准化处理。
考虑到林场经营中土地、资本和劳动等投入量存在一定的刚性，本文从产出角度进行dea分析。由前述bsc框架模型有：（生态效益，经济效益）=f（组织，人员），分别从生态效益和经济效益两个方面选取投入产出指标，计算这两个维度的综合效率、技术效率和规模效率。具体分析过程包括eva的计算、生态效益维度dea评价、经济效益维度dea评价及生态效益维度和经济效益维度关联分析四个部分。
1eva计算
运用经标准化的数据计算得到a、b、c、d四个国有林场eva值如表2所示。
从表2可以看出，四个国有林场2009年和2010年的eva值均大于0，表明从土地、劳动和资本等要素投入的角度看，四个林场的经营都是有效的；从经济的角度看，四个林场都获得了正的经济利润，增加了社会福利。另外，由于上述eva是在标准化后计算得到的参与评价的各林场的相对值， 从取值大小可看出各林场各年经营成果的
相对大小：2009年，b>d>c>a。其中，a与c 相差不大，考虑到数据精度问题，可认为两者近似相等，而b则表现最好；类似的2010年也有b>d>c>a，其中b、d两个林场的eva值均较上年有所增加，说明林场的发展趋势是向好的，但c、a两个林场出现了业绩倒退，但各林场发展的差异变化不大。
2生态效益维度dea评价
对于生态效益维度dea模型，本文选取森林数量指标、森林质量指标、 组织维度指标和学习与成长维度指标作为投入指标，选取生态效益指标作为产出指标，由ccr模型可得dmu的总效率值，分析结果如表3所示。
从表3可以看出，在现有的技术和管理水平下，结合投入与产出，a林场2010年，b林场2010年生态效益维度绩效评价结果为dea有效，这就意味着这两个林场的绩效在2010年既是技术有效，也是规模有效的。而c林场和d林场的dmu均未达到dea有效。在2009年四个林场都未达到dea有效。对未达到dea有效单元的技术有效性可利用bcc模型进行判断，由bcc模型可得规模效率和纯技术效率，如表4所示。 3经济效益维度dea评价
对于经济效益维度的dea评价，本文选取总资产、林场总面积、林场总面积/林场经营用面积、是否贫困、林权证核发面积/总经营面积、 职工人数、高学历职工/职工人数和职工福利这八个指标作为投入指标，选取经济效应维度中的eva作为产出指标，由ccr模型可得dmu的总效率值，结果如表5所示。
由表5可以看出，a林场2009年和2010年，b林场2010年，c林场2010年和d林场2010年的评价结果为dea有效，也就是说，在2009年只有a林场达到了dea有效，在2010年四个林场都达到了dea有效，既是技术有效，也是规模有效。2009年未达到经济维度dea有效的dmu 有三个：b林场2009年、c林场2009年和d林场2009年，这三个单元的技术有效性可利用bcc模型进行判断，如表6所示。
4生态效益维度和经济效益维度关联分析
前述提到，对于某一国有林场而言，其经济效益的实现与其生态效益的实现之间存在关联，但关联本身并不明确，为此，本文拟采用下述两个dea模型进行分析。
模型1：以经济效益维度的总效率值、ccr模型的θ值作为投入指标，以生态效益维度的总效率值、ccr模型的θ值作为产出指标，进行dea 的ccr和bcc模型求解，结果如表7所示。
由表7可以看出，b林场2009年经济效益与生态效益的实现结合较好，在投入规模和使用效率方面均为有效。其次是b林场2010年和a林场2010年效率值近似为1。其余五个dmu的经济效益与生态效益配合效率较低，除c林场2009年的经济效益在量上投入不足外，a林场2009年、c林场2010年、d林场2009年和d林场2010年的经济效益均存在改进空间，是这几个dmu非dea有效的主要原因。在非dea有效的几个dmu中，除c林场2009年属于规模效益递增，投入不足的情况，其他四个单元的规模效益均为递减，存在投入过量的问题。
模型2：以生态效益维度总效率值、ccr模型的θ值作为投入指标，以经济效益维度总效率值、ccr模型θ值作为产出指标进行dea 的ccr和bcc模型求解，结果如表8所示。
从表8可以看出，除a林场2009年为dea有效外，其他七个单元的生态效益实现与经济效益实现结合的均不好，相比经济效益绩效的实现，生态效益投入较多，体现了林场的生态公益性。而在生态效益盈利的技术方面均较为有效，效率值都在090以上，造成生态效益与经济效益不相匹配的原因在于生态效益的规模较大。除a林场2009年为dea规模有效外，其他dmu单元的规模效率均低于050。这说明了各林场在取得生态效益的同时经济效益的提升存在较大空间。
五、结论及建议
综合上述可以看到，从eva的计算可以看出，四个国有林场在2009年和2010年经济上都是有效的。通过dea评价，结合各林场的投入和产出情况进行综合分析可以看到，在生态效益方面，现有技术和管理水平下，a林场和b林场在2010年既是技术有效，也是规模有效，c林场和d林场的dmu均未达到dea有效。而在2009年四个林场都未达到dea有效，同时各林场在2009 年和2010年的生态效益维度有波动。在经济效益方面，2009年只有a林场达到了dea有效，而2010年四个林场都达到了dea有效，表明林场发展趋势向好。而通过生态效益维度与经济效益维度关联dea分析可看出， 各林场在2009年和2010年取得的生态效益和经济效益时匹配性有待改进，也就是说资源的利
用率存在提升的空间。因此，林场应充分利用好资源，考虑到森林资源通常有内生的范围经济效应等，可以从林业产业链整体发展趋势进行规划，进行综合经营，改善生态效益与经济效益不够匹配的状况。
综上所述，建立生态型国有林场绩效评价体系可以为生态型国有林场可持续经营、科学发展提供有效的“诊断”、管理监督机制，促进林场经营效率、效果的改善，实现国有林场改革导向。此外，绩效数据的积累和质量对于评价结果具有十分重要的影响。在评价中出现数据缺失会影响到评价效果的客观性。
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