摘 要： 随着市场化造成的负外部性日益增多以及人们普遍的交往和生活的富裕，人们对公共产品的要求也在同步提高。政府在公共产品提供中承担主要责任，但在制度设计有缺陷的情况下，公共产品的提供往往是无效率的。这种无效率的公共产品提供又总会成为众矢之的。从多中心的视角改革传统的公共产品政府提供机制，引导市场主体和非营利组织参与公共服务的竞争性生产，提高公共产品的产出效率，将是政府治道变革非常迫切的现实任务。
　　关键词： 政府治道变革； 公共产品； 最优选择
　　中图分类号： d035 文献标识码： a 文章编号： 1673-9973（2013）03-0078-04
　　社会转型必然要求政府转型，政府转型就是从政府作为市场主体参与私人产品的生产到作为政治共同体提供公共产品的转变。在我国，这是实行改革开放和经济市场化的必然要求，是对计划经济条件下全能国家、政治经济社会一体化以及政府作为生产主体从事私人产品生产的深刻反思，也是政府在可能性上最大化地满足市场经济、社会发展的需求偏好，以增强政府合法性的必要选择。但仅仅明确政府作为公共产品的主体还是不够的，如果在存在制度设计缺陷的情况下，公共产品的政府提供往往是无效率的，这种无效率所导致的公共产品供给的相对短缺或绝对短缺（环境污染、交通拥堵、医疗卫生和教育服务跟不上等等所导致的生态环境变差、交通难、看病难、上学难等），对于日益富裕起来的人们来说是不可忍受的，而政府也因此成为人们问责的主要对象。如何通过制度设计提高公共产品政府提供的效率，满足人们对公共产品日益增长的需求偏好，将是我国政府治道变革的迫切选择。
　　一、政府是提供公共产品的政治共同体
　　从产品生产成本的视角看，政府是合适的提供主体。公共产品由政府提供可以弥补公共产品的生产成本。
　　人类的生存发展自古就离不开公共产品，但公共产品又往往是个人很少关心的产品，正如亚里士多德所说的：“凡是属于最大多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而且忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。” [1]48按照诺贝尔经济学奖得主萨缪尔森的定义，所谓的公共产品就是具有非排他性和非竞争性的产品。所谓非排他性，是指公共产品在消费上无法排除其他消费者，只要我消费，其他人都可以像我一样从事消费。在技术上无法有效排他。所谓非竞争性，是指这种产品的使用价值可以满足其他一切人的消费需要，一个人的消费和其他一切人的消费一样，人们在消费这种产品时不存在竞争性，每增加一个人的消费并不会减少其他人对该产品的消费。这个定义往往指的是纯公共产品。现实中的大部分产品不是纯公共产品，而是准公共产品，或者只具有非竞争性而可以有效排他，新增消费者的边际成本几乎为零，但排他在技术上是可行的，可以控制过多消费者的进入，如剧院、夜总会、电话服务、有线电视、图书馆、电力等；或者只具有非排他性而不具备非竞争性，即只要有人供给该产品，任何人都可以从该产品中受益，付费的人不能排除不付费的人同时消费该产品，也就是所谓的“搭便车”问题，但搭便车的人一旦增多，就会出现竞争性，如公共牧场、地下石油、地下水等。前一种公共产品由于在技术上可以有效排他，所以，私人在提供该产品时不用担心成本问题。而对于纯公共产品和无法有效排他的准公共产品来说，就是蒂布特1956 年发表的《地方支出的纯理论》（a pure theory of expenditure）中对萨缪尔森定义作了补充定义的产品：“公共产品是一种能够被生产出来、但却无法对消费者进行合理收费的产品。”[2]38对于这部分公共产品，私人因为无法从提供公共产品中补偿自己的付出而不愿意承担。英国古典经济学家亚当·斯密认为，建立并维持某些公共机关和公共工程，对于一个大社会当然是有很大利益的，但就其性质来说，如果由个人或少数人办理，那所得利润决不能补偿其所费。[3]284人们的付出既然得不到利润的补偿，所以，没有哪个经济人愿意为此付出。既然市场主体不愿意承担，那就只能有两种选择，或者交给非政府组织，或者交给政府，非政府组织是可以承担一部分公共产品提供的，他们不以营利为目的，只是为了产出公共产品及公共服务。但问题是非政府部门提供公共产品及公共服务需要付出一定的成本，这部分成本本身还是从政府救济

和社会募捐所得，由于本身不能从事营利性业务而往往陷入志愿失灵的境地，由第三域承担公共产品的提供不是长久之计和普遍化行为。鉴于此，对于这部分公共产品的提供一般都交给政府承担，因为政府具有征税权，从而降低交易成本并能够弥补公共产品生产的成本。
　　从追求公平正义的视角看，政府提供公共产品实际上就是充当了社会财富再分配的角色。在市场经济条件下，第一次分配讲究效率，第二次分配则讲究公平。那么，安排提供什么样的公共产品，由谁提供这样的产品才能有利于社会公平呢？只能是作为普遍共同体存在的政府所考虑的事情。政府从整个社会和谐稳定的大局出发可以从宏观上决策该向哪些人提供哪些公共产品才能够促进社会的公平正义，这是任何其他组织无法比拟的。政府提供的这些公共产品由公民可以无偿或低偿使用，进而缩小由于市场经济第一次分配造成的社会贫富差距，促进社会的和谐稳定。而政府提供的公共产品的种类、范围是一个国家决策科学与否以及福利水平高低的重要标志。在全民福利的情况下，造成的结果往往是强调了公平、失去了效率，而在把本来应该由政府提供的某些公共产品如教育、医疗、住房等不加分析全盘推向市场，造成的结果往往是社会失去了公平，导致因病、因住房致穷和大量失学现象的存在，既不利于社会和谐，也不利于国家长远发展。所以，能否正确处理公共产品提供中公平与效率的关系充分考验政府提供公共产品的智慧和理性。
　　二、公共产品提供中的政府失灵
　　（一）政府理性失灵
　　政府决策面临一系列不确定性：首先，外部环境是不断变化的，任何决策都需要对外部环境进行细致周密的分析，但是，外部环境不是一成不变的，总是处在不断变化之中。政府制定的公共政策只能反映当时的环境情况，对于变化了的环境情况难以及时跟踪；具体到公共产品的供给，实际上政府所比较准确掌握的只是当时公民们的需求偏好，公民的需求偏好又是随着财富的丰富程度、市场经济发展所导致的负外部性、人们交往的增多等等而不断变化的，所以，政府难以捕捉、掌握公民不断变动的所有需求偏好的一切信息。其次，政府能力的有限性。政府的决策实际上就是人的决策，但是，人的智能总是受到记忆力、计算能力、判断力的约束，即使有着对决策对象的准确判断，也难以作出完美的决策，提供和公共需求完全一致的公共产品及公共服务。政府存在的危险是“在控制机关中存在普遍的无知和无能，或者更温和地说，缺乏足够的智力资格”。[4]281所谓的投票表决作为多数人的专制，实际上是对少数人权利的漠视，而单纯由领导决定又往往陷入长官意志而忽视大多数人意见和建议的困境，这就是公共选择的盲区。再次，政府提供机制失灵。以往的政府提供往往是集供给与生产于一身，具有垄断性，再加上公共物品的质量只具有很弱的测量性，导致公民难以对此有效监督。政府本身不是经济机构，而是上下级等级命令的官僚结构，公共产品政府提供——生产合二为一的模式被认为是不计成本、效率低下、回应性差的典型。在这种模式下，效率低下、质量、回应性差的结果是公民生活质量的下降和公民不满情绪的增长，而不计成本的结果则是政府预算和政府机构的扩张。 　（二）政府公共性失灵
　　这主要是指由政府的自利性所导致的寻租、设租、问租现象。公共选择学派认为，政府也是理性经济人，政府机构及政府组成人员也有自己的利益追求，他们对自身利益的追求和公共产品的提供有一致的方面，但也存在持久的冲突，尤其是当公共产品的供给与生产集于一身的时候，在公共物品生产上自利动机所导致的面子工程、不计成本往往导致政府不能有效供给公民所需的全部的公共物品；另一方面，由于公众与政府相比存在信息不对称而难以监督，加上公共产品尤其是公共服务只具有很弱的可度量性，这就为政府部门“寻租”（rent seeking）、问租创造了条件。有些看似表现为政府理性失灵的事情，比如某些决策的失误，实际上背后可能是被利益集团绑架、俘获的结果，本质上是政府的公共性失灵。
　　政府公共性的失灵还表现在其代表性上。政府提供公共产品是有限度的，尽管它是凌驾于社会之上的普遍的虚幻的共同体，具有聚合公民偏好的信息优势，它也不可能满足一切人的偏好需求。“当国家终于真正成为整个社会的代表时，它就使自己成为多余的了”。[5]631政府公共产品的提供作为政府的

策只能反映中位选民的需求，对于强势群体的超额需求以及对于弱势群体的低于社会平均水平的公共产品需求，比如空巢老人需要贴心的慰藉，患者需要专业、科学的护理，孩子需要补充知识、拓宽视野等，政府受人手、能力所限，对此都难以一一满足。政府的公共性更多表现出来的是满足大多数人（中位选民）的公共产品需求。那么其他超额的需求和弱势群体的需求则只能通过其他途径予以满足。可以得出结论，由政府垄断性地提供公共产品，决不会取得好的结果。所以，一方面强调政府具有提公共产品的天然权力和优势，另一方面政府在提供公共产品时也会存在失灵，必须采取防止政府失灵的其他有效措施，如果只强调一方面，忽视另一方面，则可能导致福利国家病，不仅使政府预算猛增，公共产品、公共服务质量下降，而且可能造成财政赤字同步增长，整个社会失去效率。
　　三、政府提供公共产品的优化选择
　　如上所述，政府对提供公共产品具有自己的优势，但也同样面临一系列的政府失灵。为了改变这种状况，就像市场失灵寻找政府替代一样，政府失灵也促使人们借鉴、引用市场的有效方法，用企业精神改革公营部门，或者跳出政府、市场非此即彼的二维思维方式，在政府、市场之外寻求其他替代方式提供公共产品。在这里，重要的是改革公共产品的提供、生产机制，不仅提供主体多中心，更重要的是在公共产品生产上引入竞争机制，以解决公共产品供应量不足甚至与计划经济时期相比有的公共产品供应还有所下降的问题，而这些问题往往是公民幸福指数下降、不满情绪上升和责难政府的主要原因。
　　（一）公共产品提供的多中心秩序
　　为了优化公共产品的政府提供，需要构建公共产品提供的多中心秩序。提供公共产品不是哪一个主体的责任，而是整个社会的责任。市场主体和非营利组织也是公共产品的提供者，它们可以满足公民对公共产品的超额需求或特殊需求。市场主体提供公共产品可以是直接提供，也可以是间接提供。直接提供的往往是以政府给以明确的产权界定为前提，如私人通过植树保护生态环境的例子，需要政府给予一定的产权界定，规定一定时间之内在沙漠或荒山植树的收入归个人所有，这些收入足以补偿他的付出，个人就有积极性和动力通过植树造林保护生态环境，个人在自利性的追求中达到了提供生态环境这种公共产品的目的。另一种方式是通过经济人本身成立的基金会或志愿型组织实现的，他们参与救济灾区、环保事业，参与社区弱势群体的一对一扶贫帮困等。这种直接的社会公益，也是其改善企业自身形象的重要举措。他们在组织志愿活动中积累了社会资本，公共产品的提供者与受助者建立了利益共同体，而另外的关系即生产者与消费者的利益关系也在这种公益服务的共同体中建立起来了，其在提供公共产品中赢得了消费者的支持，开拓了市场。这种直接的社会公益不仅是一些国际跨国公司的行为，也成为国内企业家的日常行为。非营利组织尽管其组织资源依靠社会捐助和政府救济，但其提供公共产品和公共服务有自身的优势。因为其不以营利为目的，不像市场组织那样以金钱为纽带，给多少钱办多少事，不给钱不办事，而是以公益服务、人性关怀为原则。所以，在同等的收费条件下，服务对象更愿意接受以公益为目的的志愿组织的服务。非营利组织相比政府还可以进行更加细致化的服务，填补政府公共服务的缝隙。市场经济不是计划经济时期的全民福利，它必然会产生社会中的弱者和时运不济者，面对时运不济者，不可能全部依靠政府的救济，包括各种基金会在内的非营利组织可以充分发挥自身机制灵活的优势，或充当经济人慈善捐赠的中介运作者，或者直接提供公共服务，为民解忧解愁，创造社会和谐。非营利组织相对于政府的优势还表现为，非营利组织一般具有专业化的特点，它可以针对不同的公共产品需求提供相对专业化的服务，行业协会可以帮助企业维权，环保方面的组织可以提供环保服务，社区志愿组织提供针对社区弱势群体的志愿服务，保护小动物的组织则提供针对小动物的服务，如此等等，这些专业化的服务对政府提供的服务都可以起到拾遗补缺的作用。另外，非营利组织提供公共产品在效率上具有与政府的比较优势。美国管理学大师德鲁克（drucker，1990）指出，政府履行社会职责的能力是极为有限的，而非营利组织可以发挥巨大的作用，（非营利组织）对美国的生活质量和公民发展是至关重要的，体现了美

国社会和美利坚传统的核心价值。非营利组织）不仅在功能上代替政府解决了许多社会问题，同时，因为非营利组织的效能是政府的两倍，也提高了绩效。[6]
　　（二）公共产品生产中的市场因素
　　政府是提供公共产品的政治共同体，不是经济共同体，也不是经济主体。所以，为了提高回应性、降低成本、提高绩效，必须实行政府对公共产品提供机制的改革。这种改革的关键就是把供给与生产分离开来，由政府负责筹资，由政府聚集公民的消费偏好，安排公共产品的供给种类，然后通过市场竞争的方式从事生产，而“与生产相关的是组合各种要素或者投入物来创造产出”。[7] 　1. 竞标。通过发布标书的形式择优选择公共产品的生产者，对生产过程进行监督，对生产结果进行考核，尽可能达到成本最低、效益最大。北京市的某些街道实行政事、政社分开的改革已经具有了单一供给主体对多个生产中心进行选择和签订契约的意向，它们已经把一些公共服务项目承包给社区社会组织——从街道分化出去的环卫所、绿化队，由过去的单中心行政管理变为多中心的契约治理。但不要指望公共产品生产的竞标能一步到位，真正的平等竞标，离街道外、与街道办事处没有一点关系的其他社会组织能公开公平参与竞标，还有一段距离。有的学者认为：东直门街道在公共产品的改革中，“中心与各个居委会共同规划和监督实施了一系列新项目——绿菜进社区、脚病诊室和社区健康站、社区小食堂等”，表明“不但生产者是多元的，就连供给者也有多中心的意味了”。如果仅仅指社区服务中的多中心，尤其是实行低偿、无偿的社区服务项目的多中心，这是无可厚非的，但如果把诸如绿菜进社区、脚病诊室等服务也当作城市社区公共产品体系并意味着建立了公共产品提供和生产的多中心秩序，无疑是犯了混淆一般社区服务（有些社区服务市场化的，不能等同于无偿或低偿的公共服务）与社区公共产品概念的错误。
　　在政府提供中，引入竞争机制提高公共产品供给绩效的方法也表现在社区矫正服务方面。比较典型的是北京“惠泽心理矫正工作室”参与竞标北京市东城区社区矫正心理服务工作的案例。通过公共产品的竞标，政府可以选择那些成本控制得好、服务优质的组织。而引入竞争机制本身对于增强服务组织的回应性、降低服务成本，提高服务的绩效，提高受益群体的满意度都具有重要意义。
　　2. 购买。对于生产公共产品及公共服务的市场主体或非营利组织，政府直接购买它们的产品或服务，或者由政府把购物券发放到需要的人手中，由他们自己直接选择所需要的公共产品，政府可以作为监管者，监督产品或服务的质量。通过这种购买的方式，也把公共产品的生产市场化了，通过消费选择对公共产品的生产者形成外在的压力，促进他们提高产品质量，降低成本、提高效率，这也是一种优化选择。早在2005年北京市西城区就向社会组织购买了四种服务：贫困老人入住养老机构或居家养老的必要服务；低保无业人员参加收费职业（执业）资格培训、社区居民教育、普法教育、法制培训以及就业技能等培训服务；相关民间组织承担政府部门委托的调研、统计、评估、勘察、鉴定等工作任务提供的服务；为社区居民提供的基本教育、卫生、文化、科技、体育等服务。2010年，西城区政府又拨专款1000万元，向各类社会组织购买了居家养老、助学解困、社区伤害监测等48个服务项目，使10万百姓享受到了更专业的项目服务，收到了不错的效果，既提高了产品的质量和回应性，降低了成本，又扶持了非营利组织的发展。
　　四、小结
　　优化政府提供的公共产品，首先要突破政府与市场的二维思维模式，引入多中心提供秩序，既要重视政府提供，又要拓展非营利组织和市场主体在公共产品提供中的范围。只有多主体参与公共产品的提供，才能形成提供主体相互竞争的局面，也才能打破公共产品提供上的政府垄断和一家独大的局面，对政府提供形成外在压力，促使政府更加重视收集公民不断增长的公共产品需求偏好，提供更完美的公共产品和公共服务。经济人兼有双重身份，在一定的产权安排下，他在追求自我利益中为社会创造财富，可以直接提供公共产品；另一方面，他又在慈善捐赠和志愿服务组织中找到了为社会提供公共产品和公共服务的平台和载体。作为经济人的社会人身份，经济人的公共产品提供减轻了政府的负担，为社会创造了和谐。非营利组织本身就是提供公共产品的社会主

，作为社会第三域，它比政府具有优势的地方在于可以跨越民族、种族、语言、国界甚至意识形态的限制而充分利用国际资源，为本国公民提供所需要的公共产品及公共服务，尤其是非规模化、个性化和专业化的特殊服务。随着城镇化、市场化、环境恶化和贫富分化，社会公共产品及公共服务的需求还会继续呈现出叠加的趋势，单靠政府单一主体显得力不从心，激发社会n个主体的积极性共同参与提供社会公共产品，将是满足人们不断增长的公共产品需求的重要路径。而在公共产品生产中引入市场机制，通过招标、竞争以及发放购物券的形式形成公共产品生产的竞争局面，对于提高公共产品的绩效、降低成本、增强回应性，医治政府垄断性生产中所产生的绩效差、成本高、回应性差以及政府规模扩张的弊端，将具有重要的意义。但是，这一切又需要政府为经济人的慈善捐赠（包括有价证券捐赠）提供优惠的税收政策，为非营利组织的发展（包括经济人自己设立的各种慈善基金会）提供降低准入门槛、慈善捐赠中的税收优惠、简化减免税手续等等一系列扶植政策，并且促进政府构建与市场主体、非营利组织共生性的合作伙伴关系。
　　参考文献：
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　　[2]〔美〕查尔斯.m.蒂布特：一个关于地方支出的纯理论[j].经济社会体制比较，2003，（6）.
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　　[4]〔美〕丹尼斯·c·缪勒.公共选择理论[m].北京：中国社会科学出版社，1999.
　　[5]马克思恩格斯选集：第3卷[m].北京：人民出版社，1995.
　　[6]陈林.非国有化到非营利化：npo的法人治理问题[j].中国研究学术年刊（香港），2002，（8）.
　　[7]〔美〕奥斯特罗姆.多中心[db/ol].毛寿龙，译.百度文库，（2011-08-01）[2013-05-16].http：//wenku.baidu.com/view/919f38215901020207409c5a.html.