我国政府公共行政管理体制改革的目标选择和创新趋势

　　深化政府公共行政管理体制改革，是加快经济发展方式转变的必然要求，更是深入贯彻落实科学发展观的重要体现。改革开放以来，我国一直在努力地探索建设中国特色的行政管理体制，先后进行了六次比较集中的行政管理体制改革，总体上已形成基本适应发展社会主义市场经济和建设中国特色社会主义事业需要的行政管理体制。①近年来，党和政府着力推动经济社会发展转入科学发展的轨道，取得了重要进展。与此同时，政府公共行政管理体制改革和政府自身建设成效明显，为实现经济社会科学发展以及成功应对国内外各种突发事件提供了有力保障。但是也应当看到，当前经济社会发展中仍然存在不本文由论文联盟http://收集整理少违背科学发展要求的现象，面对新形势、新任务，现行行政管理体制仍然存在一些不相适应的方面，如政府职能转变还未完全到位，政府职能定位尚需进一步厘清，政企不分、政资不分、政事不分、政府与市场中介组织不分问题还没有从根本上得到解决，部门职责交叉、权责脱节问题仍然存在，组织结构不合理、职责权限不清晰、权力责任不对等问题在一些地方仍然存在。这些问题的存在，不利于政府的协调运转，降低了行政效能，在一定程度上影响了改革成效。②解决这些问题，关键是要进一步解放思想，深化改革开放，实现体制机制上的重大突破。其中，深化政府公共行政管理体制改革尤为重要和紧迫。要使政府向服务型政府转变，使政府职能从追求短期gdp最大化向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变，让政府真正成为经济发展方式转变的重要推动力量。只有建立起规范有序、运转协调、公开透明、便民高效的政府公共行政管理体制，才能健全政府职责体系，规范行政权力运行，形成有利于加快经济发展方式转变的机制和利益调节机制。显然，规范有序、运转协调、公开透明、便民高效就是当前我国政府公共行政管理体制改革的目标选择和发展趋势。
　　一、我国政府公共行政管理体制改革的目标选择
　　（一）规范有序，其核心是依法行政
　　行政管理体制，既是政府公共行政权力配置的模式，也是政府公共行政权力配置的过程。无论是相对静态的模式还是相对动态的过程，政府都是通过其行为作用于社会，因此，政府公共行政管理体制必须对政府行为全过程进行规范。政府行为规范包括制定行为规范的依据要规范、执行规范的行为要规范、监督规范的司法要规范三个方面。
　　1.制定规范的依据要规范
　　制定规范的依据的规范，既是行政管理体制完善的前提，也是行为规范的前提。它要求做到制定规范的主体要合法，规范的内容对象要合法，规范的程序要合法，规范的结果要合法。规范的主体合法，是指明确规范哪些政府（部门）或哪级政府（部门）有权制定规范，除此之外无权制定规范，否则就是违法。规范的内容对象要合法，是指有权制定规范的政府和部门，制定规范的内容和对象是否合法，是不是真正为了公共利益。规范程序要合法，是指在制定规范时，是否按照既定的规则如提出提案、听证论证、集体表决等进行制定，如果是个别人动议而少数人决定的，那么在程序上就不合法。上述三个方面是规范制定的结果合法的前提，但这些前提并不一定导致结果合法。因为有人可能利用前面合法的前提，产生符合自己意愿但不符合公共目的的不合法的结果。现行做法是只要是政府部门，不管哪一级，不管有没有对外权，都在制定法规或规范性文件，而且存在想制定什么规范就制定什么规范、在制定程序上由个别人或少数人决定的不合法现象。这显然是不合理不合法的，一定要改革。我国已经出台了《行政许可法》，要进一步加大执法力度。
　　2.执行规范的行为要规范
　　规范合法是执行合法的前提，有了合法依据，还要强调必须按照合法依据执法。其次，执法主体要合法。一般来说，合法的法律依据中规定了执法的主体，因此，只有这一主体才是合法的执法主体。显然，没有该项事务执法权的主体，即使这个主体拥有法律地位和权力也不能成为该项事务的执法主体。其三，执法程序要合法。执法程序的合法是执法合法的重要保障之一。行政程序法，对执法的程序过程、时效效率等执法环节进行规范，既保障了当事人双方的利益，又保障了执法的可操作性。其四，执法手段要合法。有合法的目的和意图，也要用合法的手段去执行，目的和手段要一致。在执法过程中只能用法律规定或允许的方式手段进行执法，超出规定不仅是手段违法而且会导致结果违法。在法治社会，政府公共行政管理中那种只要达到目的不管使用什么手段包括非法手段的做法，是不允许存在的。
　　3.监督规范的司法要规范
　　政府行为缺乏监督，不仅容易导致不规范，而且容易导致违法。因此，加强政府行为的监督是行为规范的必要环节。同时对政府行为的监督也要规范。为此首先建立一套完整的监督体系，包括监督机构体系，监督法律体系，监督程序体系，监督仲裁体系。在这些体系的建设中，一方面，要树立监督的权威，实行机构和人员的垂直领导；要避免内部循环即自己监督自己；要与司法监督密切配合，实行行政性监督与司法性监督相结合。另一方面，要对监督者进行监督，实行权力相互制约。对监督者进行监督，既要广泛动员广大人民群众积极参与，实行群众性监督，更要建立对监督者进行监督的权力制约体制，实行法律性监督。把群众性监督与法律性监督结合起来，才能真正有效地达到监督目的。
　　（二）运转协调，其核心是和谐协调
　　如果说行为规范是强调结构架构、条条框框，那么运转协调则是强调分工合作，支持配合。要达到运转协调，必须做到以下三点：

　　1.健全协调体制
　　首先，要从法律规范的制定开始，也就是说法律规范本身要协调而不能自相矛盾，否则，从一开始不可能协调。其次，使协调运行有权利体制作保障。协调制度的基础是政府公共行政职权的统一，决策权、执行权、监督权等的统一，不能政出多门。协调制度的前提是政府公共行政政策的一致，同一事务同一政策，同一事务不能有多种不同的政策，导致前提紊乱。协调制度的条件是协调机制健全。党的十六大提出的决策、执行和监督相协调是建立新型行政协调制度的原则要求。当前我国深圳市等城市实行决策、执行、监督相对适度分离的“行政三分制”试点，是建立这种协调制度的可喜探索。
　　2.完善协调机制
　　协调体制为协调机制提供权力的框架结构，而大量的协调过程是由协调机制驱动的。完善协调机制的基本原则是实行政府大综合体制原则和政府内协调外统一原则。政府大综合体制，是指政府按照行业大类设置综合部门，统一行使决策权、执行权。分工越细，包括横向和纵向分工特别是平行分工，使协调的任务越多，造成协调越困难。政府内协调外统一原则，是指政府内部因为分工造成的协调问题由政府内部自我解决，在此基础上形成的统一对外服务。如由于分工产生了不同的部门并且在一个部门内部产生不同的处室，但对公民来说都是政府，当公民需要政府提供服务时，公民无论找到那个政府（部门），政府（部门）都应受理，并按照工作分工流程进行服务。政府（部门）不能以不属于自己的分工范围而推诿，也不能把政府内部的分工流程所应该经过的过程交由公民自己办理，使公民办一件事要跑几个或几十个部门，甚至在一个部门内部跑几个处室。同时，更不应该把政府内部的矛盾直接交给公民，使公民左右为难。为了提高政府内部的协调性，在职位设置上，减少分管副职，增设协办助理，协办助理直接对首长负责，提高效率。
　　3.有效调解仲裁
　　政府与外部之间、政府内部之间的矛盾是客观存在的。因此，必须建立矛盾调解仲裁协调机制。这种机制应由三个部分组成，一是司法仲裁系统，它是解决政府与外部、政府内部之间的违法问题。二是行政仲裁系统，它是解决政府与外部、政府内部之间的矛盾纠纷、争议分歧等问题。三是技术仲裁系统，它是由社会中介组织以第三方面的身份解决政府与外部、政府内部之间的技术性问题。在这三种类型的仲裁中，无论是政府还是老百姓，无论是否存在上下级隶属关系，发生矛盾分歧的主体都应该是平等的，都有申辩的权力。只有这样才有可能真正解决矛盾，和谐—致。
　　（三）公开透明，其核心是公正公平
　　政府的公开透明包含两个方面，即政府的公正和透明。政府的公正是政府所追求的目的，而政府的透明则是政府的手段。
　　1.公正公平是政府追求的目标
　　作为公共组织政府应以追求公正公平为自己的目标。因此，政府对待社会各个主体包括政府自身都要一视同仁，切实做到非歧视性。在政府追求的公正目标中，包括两层含义：一是平等，二是公平。平等与公平既有区别又紧密相关，评价的出发点不同，判断的依据不同，但本质上是一致的。
　　平等是强调人和自然的基本权利的非歧视性，如人的生存权和发展权；自然的平衡权和协调权等，这些都应该是平等的。公平是强调人的贡献和权利的对等性。如人与人是平等的，但人与人因贡献不一样，所得到的报酬也就不一样，这才是公平的。政府既要保障人和自然的平等又要保证人的公平，在平等与公平之间，以平等优先。
　　相对而言，政府在公平与效率之间，应该坚持“公平优先，兼顾效率”原则。因为市场机制配置资源是最有效率的，因此效率由市场解决是最合适的，市场机制为了追求效率会促进生产要素自由流动和组合。但由于地方保护主义、单位利益主义、主体自主差异等因素的影响，导致社会主体贡献与权利不对等、不公平，如有的地方为了本地区利益，强行限制人才和资源的外流；有的单位为了本单位利益，即使不使用、闲置人才，也不让其外流；还有的单位老板单方面过度低压高级人才的工资、福利、待遇，使人才的贡献与其权利不对等，最终影响全社会的效率，因此政府必须解决由于市场为了效率而导致的不公平等问题。
　　2.追求平等公平的有效途径就是实行政务公开
　　从理论和实践上证明，实现平等、公平、公正的有效办法是公开透明。当前政府公开透明的制度是政务公开制度。政务公开制度包括政务公开的主体（主要指政府，还包括与公共利益事务和群众利益相关的部门和单位）、客体（相关群众或对此政务关心的群众、服务对象和有关单位）、内容（除作为例外需要保密的事项、与群众利益相关的事项、群众关心的事项、腐败问题等）、程序（行使权力的程序和具体操作程序）、方式（报刊杂志、广播电视、会议文件、宣传材料、互联网络、公示栏、触摸屏）、制度（主管制度、实施制度、监督制度）、法律（政务公开法、信息公开法、保密法、新闻法等相关法律法规）等等。在实施政务公开制度过程中，既要有系统的规划与建设，又要有关键突破口。为了保障政务公开的真正实施，必须建立保障公民知情权和参与权的法律制度和操作机制。公民知情权和参与权的法律制度和操作机制，比政务公开制度更为公开透明、更具民主政治意义。
　　（四）便民高效，其核心是勤政高效
　　1.勤政廉洁是政府的本质要求
　　作为公共服务的政府，只有勤政廉洁才能有效地为社会提供优质的公共服务。其一，政府的勤政必须做到职业化、专业化、竞争化、严监督。无论是政府机构部门还是政府工作人员，都应该职业化，即按照工作岗位的技术标准、质量要求进行专门服务，服务人员在法律的规定内实行常任制，没有违法违纪不能被免职，改变当前政府干部随意被“分流”、“下岗”等无法律保障的现象。同时，政府工作人员实行专业化、专任制，没有特殊需要不能调岗、转岗或轮岗，改变当前我国政府工作人员“万金油”型干部为专家型干部。在政府内部，实行广泛的竞争，促进部门与部门竞争，优奖劣罚；工作人员与工作人员竞争，优升劣汰。政府整个过程和环节，都必须接受来自政府内部和外部的监督与评议。其二，政府的廉洁必须做到政府部门和个人利益公开化。政府及其工作人员存在自身的利益，这是不能否认的。但政府及其工作人员的利益，是为了正常地或更好地实现公共服务职能而应该支出的或应该获得的。政府的利益是政府为提供公共服务所需要支出的成本，从这个意义上讲，政府的利益就是政府为公共服务所支出的成本。政府工作人员的利益是政府工作人员从事本职工作所应得的工资、福利等报酬，如同一个工人在工厂工作所应得的报酬一样。因此，政府及其工作人员不应用其公共权力为自己或部门获得超出本身应得利益之外的利益。做到这点政府就是廉洁的。没有必要要求政府以及工作人员以低于成本或放弃应得的利益去完成工作任务和职能。为此，政府利益就应该公开透明。                           

　　2.高质高效是追求高质量高效率的市场社会对政府的必然要求
　　高质量与高效率有统一的一面，也存在矛盾的一面。质量高不一定效率高，同样，效率高并不一定质量高。我们所追求的是高质高效的有机统一。其一，政府的高效率，要求政府工作成本低，服务多；职责明，办事快；实现电子政务。实现电子政务，不仅有利于提高政府工作效率，而且对政府公共行政管理体制产生根本性的影响，包括结构扁平式，服务分散式，方式一站式（一个服务窗口），手段技术化，标准一致化，交易便捷化（无时空限制）。其二，政府的高质量，要求政府职权法制化，政策科学化，行为规范化，公民满意率高。现代社会表明，政府法治化程度越高，表明政府质量越高；政府政策越科学，表明政府水平越高；政府行为越规范，表明政府越文明，由此最终构成群众对政府满意。
　　二、我国政府公共行政管理体制改革的创新趋势
　　（一）由全能型向有限型改革发展
　　在建立社会主义市场经济的过程中，政府万能主义必须根除。应该树立正确的政府观，即有限政府观。
　　有限政府是必然的，也是必须的，政府应该放权于社会、放权于市场、放权于民众。政府的权力限制在社会、市场、民众解决不了的、不愿意解决的方面，凡是社会、市场和民众能够做到的或愿意做到的，政府都不要干预，政府的任务就是提高公共社会利益、公共经济利益和公共政治利益的水平。
　　（二）由管制型向服务型改革发展
　　与全能政府或有限政府相关，政府公共行政管理体制还存在着管制型或服务型的选择问题。我国政府公共行政管理体制的服务型选择是明确的，但在实践上，管制思路、管制模式随处可见。表现之一，某些政府部门已经成为一种衙门，门难进、脸难看、事难办的现象屡见不鲜，把服务的对象当作管制对象，颠倒了主仆关系。表现之二，有权有利就抓住不放，无权无利就推诿，谁也不管。表现之三，社会发展过程一旦出现了新兴事物，政府就要设置机构，配备人员，名义上是加强“管理”，实际上多数情况是为了安置有关系的人员包括亲朋好友，还有的是为了收费，让自己或部门福利待遇高些。表现之四，在管理过程中，态度恶劣，行为粗暴，动用武力，损毁财物，这种现象时有所闻。表现之五，通过各种途径包括思想教育、学习、开会，或宣传媒体控制等，使社会民众思想和行为与政府保持一致（至少表面上是一致的）。显然当前我国一些地方，干群关系紧张，矛盾冲突不断；社会投资低迷，“三乱”现象普遍等等，都是管制模式的必然表现。
　　政府公共行政管理体制的服务型与管制型是完全不同的模式。首先，主体关系不同，服务模式确立政府及其公务员是仆人，民众是主人，管制模式反之。其次，出发点不同，管制模式是有事特别是对自己有利的事就要管，服务模式是对自己无利而对民众有利且需要服务的就要提供服务。其三，行为方式不同，服务模式是积极主动、热情友好、高效简洁、勤政廉政，管制模式是一种官僚主义、高高在上的衙门作风。其四，目的不同，服务模式是充分发挥民众的各种积极性，政府为其提供必要的服务和支持，管制模式则把民众的思想和行为控制在自己需要的范围内，为其所用。因此，当代中国政府公共管理服务型模式是必然选择。
　　（三）由人治型向法治型改革发展
　　一个国家，一个社会，某一个时期，是以人治为基础还是以法治为基础，是判断人治或法治的标准。在法治社会，即使有合理合法的“人治”，也是建立在法律的基础之上的“人治”，这种“人治”是法治的具体体现，是人在执行活动中能动性和创造性的表现。我们所要反对的是违反法律规范的“人治”。③由于多种原因，我国政府公共行政管理中“人治”现象比比皆是，已经到了十分严重的地步。究其原因，一方面，是因为我国是一种集权体制，权力向上级集中、向领导集中，许多事务都是上级按计划下达的，这样助长了人治现象的泛滥。另一方面，因为人治比较简单，可以随心所欲，而且效率也相对较高，因此要高效地完成上级任务或达到个人的不正当目的，选择“人治”是必然。在建立社会主义市场经济体制过程中，“人治”必然受到冲击，取而代之的是法治。即使有一些的“人治”，也是合理合法的极其有限的“人治”，因此法治成为政府公共行政管理体制的基石。
　　（四）由自利型向公利型改革发展
　　政府是公共利益的代表，是公共利益的维护者和追求者，是在私人事务之间矛盾的协调者。从政府作为一个群体、“集团”来说，它是没有自己的利益的，政府“自己利益”就是公共利益，但作为政府公务员个人来说可以有自己的利益，这是作为公民的权利，但是不作为公务员的权利，公务员是一个职业，公民因为从事公务员这种职业而获得利益，而不因为公务员的身份而获得利益。我国当前政府一些部门公开或不公开地追求自己的部门利益、小团体利益，包括制定政策、法规、条例等以公开合法的身份谋取部门利益，还包括卡、扣、压、拖、要等非法的“寻租”行为谋取部门利益，这是十分严重的自利行为。
　　政府是追求公共利益的。政府的公共利益是私人利益之外，即“私人利益”与“私人利益”之间发生的关系、产生的联系，形成的利益。比如，家庭与家庭之间、家庭成员与成员之间、企业与企业之间、人与人之间的交往活动，形成的利益，就是“公共利益”。当然，政府并不是对所有的“公共利益”都要进行管理。一方面，因为政府的价值取向，决定了政府不是万能的，而是有限的，能够不管的就尽量不管，不必要管的坚决不要管。另一方面，也要积极培育行业组织，充分发挥行业组织等“社会中介”的自我管理，变“公共利益”为“私人利益”。总的来说，政府当定位在对没有人和组织管理或它们管理不了的“公共利益”的管理上，这是政府本质的回归。④