1．整体治理：整体政府宏观层面的治理整合 希克斯指出，整体治理的挑战就是如何在政策、规制、服务供给和监督等层面上取得一致：政策层面包括政策的制定、政策内容的形成和对政策执行的监督；规制层面包括对个人、私人组织和政府内部的机构、内容和影响进行规制；服务供给层面包括服务供给的内容、组织和影响；监督层面包括对政策、规制、服务供给的评估、解释、审计和评价。在这些层面上取得一致是迈向整体治理的关键。希克斯归纳了识别和理解整体治理的层级整合、功能协调和部门整合的三个维度（见图3）perri 6, dleat,kseltzer,and gstokertowards holistic governance: the new reform agendabasingstoke:palgrave2002pp29-30。 这三个维度表示三个面向的治理整合：第一个维度是对不同治理层级和同一层级的治理进行整合。这可以在地方政府内部各部门，地方政府与中央政府之间，或地方机构与区域管理机构（如欧盟总指导处等）的具体项目之间，或地方贸易标准的制定官员、国家贸易的管制者和全球贸易标准和贸易机构之间，或在全球环境保护政策制定者之间进行整合。这一个层面的整合属于政府组织间关系的整合。第二个维度是对功能内部进行协调和整合。这既可以在一些功能内部进行协调，如使海陆空三军合作，促使国防部各部门协同工作，也可以在少数功能和许多功能之间进行协调，如保健和社会保障，或城市重建所涉及的诸多部门之间。这一个层次的整合属于部门间合作。第三个维度是部门内部的整合。这可以在公共部门内部，也可以在政府部门与非营利组织之间或和私人组织、控股公司之间进行整合。这一层次的整合属于新生伙伴关系的整合。 希克斯进一步以目标和手段作为基本变量，区分了几种政府的理想类型（见图4） ② perri 6, dleat,kseltzer,and gstokertowards holistic governance: the new reform agenda basingstoke:palgrave2002pp31-35,p53。渐进式政府与贵族式政府在政府机构的整合方面都采取消极的作法，它们的目标都是相互冲突的，因而是令人失望和无法接受的。碎片化政府是与新公共管理改革相对应的政府组织结构形态，它的目标虽然一致，但在实现目标的手段方面缺乏共识，容易导致机构之间相互争夺势力和地盘问题，进而产生机构裂化的困境。只有协同政府和整体政府才是希克斯整体治理所要提倡和利用的理想政府模式。 希克斯指出，协作主要包括协同和整体性运作、协同的信息系统、机构之间的对话、协同的计划过程和决策制定等，而整合则指一种通过发展共同的组织结构、合并专业实践和干预活动等来实现执行或贯彻协作的理念。因此，整合是协作的一个更高层次。与此相对应，协同政府是指议程、政策的组织安排的一致性和连贯性，以及组织间的协同工作，它的目标不相互冲突，手段也不相互增强。而整体政府则是协同政府发展的一个更高阶段，它意味着一种更加苛刻的业务，该业务由一些基于结果的术语构成明晰的、相互加强的目标，以及实现这些结果的一系列工具来完成。希克斯还从类型学视角出发，以实例分析了整体治理中协作和整合关系中相关实体间关系的类型（见表4）②。 2．网络管理：整体政府微观层面的管理协作 网络管理（managing networks）是整体治理在管理实践和操作层面的具体化，是组织间关系理论在公共管理领域微观层面的跨部门协同。通过网络管理所形成的网络化治理成为一种“公共部门管理的新形态” ［美］斯蒂芬?戈德史密斯、威廉?d埃格斯：《网络化治理：公共部门的新形态》，孙迎春译，北京大学出版社2008年版,第4页。。网络类型的划分是希克斯网络管理理论的基础环节。制度因素是网络形成的一个基本动力，它对网络的作用范围进行了界定。希克斯网络划分的理论基础是新涂尔干制度主义方法（neo-durkheimian institutional approach），该方法既把制度看成是社会结构及责任结构的连接要素，也把制度因素看作是组织活动的限制和压力。希克斯借鉴新涂尔干制度主义方法的基本内容，从制度因素强化网络特征出发，把网络管理中的网络分为孤立型（isolate）、个人主义(individualism)、等级制(hiearchy)和飞地型(enclave)四种假定的基本理想类型（见图5）perri 6, nick goodwin, edward peck, tim freemanmanaging networks of twenty-first century oranisations basingstoke: palgrave macmillan2006p47。 图5 新涂尔干制度主义下社会组织的网络结构类型 第一种假定类型是孤立型网络，具有很强的社会管制能力和很弱的社会整合能力，这种网络形式有一个圆周，但没有一个核心，或者至少没有一个代表整个网络的核心。第二种假定类型是等级制网络，是一种具有很强的社会管制能力和很强社会整合能力的网络类型，它是由一个各种机构所形成的一个圆周的核心和显著的边界组成的。第三种假定类型是个人主义网络，其社会管制能力和社会整合能力都很弱，这种网络结构既没有群体边界，也没有重要的机会给个体去开发各自的能力。第四种假定类型是飞地型网络，具有很弱的社会管制能力和很强的社会整合能力，它没有组织核心和圆周，取而代之的是显示出个体或多或少地系统性地位于整合边界上的一个内部模式中，各成员具有显著的不平等性，形成类似飞地般的网络结构。希克斯强调，这四种网络类型只是理想意义上的划分，在现实中许多网络形式大多是这四种中的两种、三种，甚至四种类型的混合组成形式。但理想类型的划分对分析与识别网络管理的范围及进行网络管理或治理具有重要的价值。
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在上述理想网络类型划分的基础上，希克斯对网络管理的内涵进行界定，他认为网络管理是一种资源获取、配置、生产、分配、交换、合作、职位分配、计划与战略发展、集体意义建构等一系列决策制定活动。这些活动通常论文联盟http://有意无意地影响着网络内部权力的位置、结构与规模，而不管这些权力是在个人、组织同行（organizational peers）之间，还是在上游供应商和下游客户之间。虽然跨组织边界进行管理与单一组织内部管理相比，会带来一些特殊的挑战，但希克斯认为，网络管理所需要的技巧、概念、策略和能力大多是从单一管理系统或单一组织的内部管理方式中发展起来的。因此，在组织间进行网络管理的基本工具与在一组织内部进行管理的基本工具是相似的。如果说存在区别的话，那就是在一个组织间的背景下，一个管理者不能行使权力或具有合法的权力去管理那些他没有被雇佣或没拥有高层执行职位的组织，而网络管理则具有这些权力。 五、对希克斯整体政府理论的评价 通过上述分析不难看出，希克斯的整体政府理论构成了一个严密的逻辑体系，它形成了一个以协作、整合为基本特征的跨部门协同的理论模式。这种理论模式与新公共管理的竞争性模式形成了鲜明的对比。这为超越新公共管理模式，寻求新型的政府改革和治理模式提供了一种全新的理论分析视角。归纳起来，希克斯的整体政府理论主要具有如下几个方面的特色： 1回应了全球化背景下公共治理问题渐增复杂性的现实，提出了一种通过“跨界性”合作解决问题的新思路。跨部门协同理论把跨越组织边界进行合作作为组织管理的一个基本出发点，着力解决组织内部各要素和组织机构之间的协调与整合问题。跨部门协同理论提供了多种跨界性合作形式，既可以在横向同级政府之间协同，也可以在纵向各层级政府之间协同，还可以在公私部门之间，不同政策领域之间进行协同。这种“跨界性”合作是以“协作”和“整合”作为基本工具，使权力协调、资源依赖、责任共享得到高度的统一。这与新公共管理的竞争式管理及其碎片化治理形成鲜明的对照。在人们对竞争式管理方式提供公共产品和公共服务陷入困境的时候，希克斯的理论无疑提供了一种通过“跨界性”合作进行整合服务的新机制。因此，跨部门协同理论有效地解决了新公共管理改革所形成的碎片化治理困境，为解决复杂性公共治理问题提供了新的对策。 2扬弃了传统的合作理论，使公共行政的理论研究从竞争走向合作。合作与协调的重要性在公共行政的研究中并不是一个新东西。“促进政府内部横向协作的挑战是公共行政的一个永恒的主题”peters,bgmanaging horizontal government:the politics of coordinationpublic administration76(2)1998pp295-311。 因此，“寻求组织化的应对方式，把组织以不同的方式组合起来协同工作，不仅是公共管理的一个持续的内容，也是日常社会生活的一个中心工作”perri6joined-up government in the western world in comparative perspective: a preliminary literature review and exploration public administration researchand theory14(1)2004p131。通过协调与合作达到公共管理与公共治理的目标成为公共行政研究的一个重要领域。因此，可以把希克斯的跨部门协同理论看作是“传统的合作理论的一种复兴，只不过其内容更加复杂，具有综合性和理论性”halligan, jpublic management and departments: contemporary themes –future agendas australia journal of public administration 84(1)2005pp1-15。但是，与以竞争性为特征的新公共管理、公共选择理论相比，希克斯的跨部门协同理论给公共行政的研究提供了一种新的分析视点。 3克服了新公共管理机构裂化的弊端，为公共组织创新开辟了一个新方向。新公共管理改革通过流程再造，在摈弃官僚制僵化的等级式组织结构弊端的同时，又走向了另一个反面，建立了大量独立化、分散化的公共服务执行结构，导致政府机构趋向裂化，产生了“职能悬浮”和“政府空心化”的危机rhodes, rawrhodes, r a w political the hollowing out of the state- the changing nature of the public service in britain political quarterly 65（2）1994p38，使新公共管理改革在政府组织结构创新中陷入困境。整体政府理论对新公共管理组织结构的困境进行了弥补和修正，提出了整体性运作的组织结构，为后新公共管理时代组织结构的创新指明了方向，即采用跨界性、协作性和聚合性为特征的新型组织结构取代新公共管理分散化、独立化和多样化的组织结构。 4．开辟了一种社会学的研究途径，推动了公共行政的知识增长。从主流的公共行政研究看，西方公共行政学主要有管理、政治和法律三种研究途径rosenbloom, davidpublic administration: understanding management, politics and law in the public sector new york:clarinda company1993p6。希克斯的整体政府理论以社会学的结构功能主义方法为基础，借鉴新涂尔干制度主义研究方法，研究政府组织内部机构的整合，以及公私组织之间的协同与整合机制。整体政府以伙伴关系及各种协同方式为基本工具，跨越组织（机构）边界，建立了一种整体的、均衡的、自我调解和相互支持的组织管理系统，开辟了一种运用结构与系统方法研究公共行政问题的社会学研究途径。这与传统官僚制的内部取向组织设计和新公共管理的外部取向组织设计相比，整体政府理论实现了组织管理的内外部结合，其公共服务的范围既关注政府组织的内部，也突出政府组织的外部，使公共行政的研究视野、研究主题、研究领域得到了重大的深化和扩展，从而推动了公共行政的知识增长，形成了一个更为广泛、更加综合的知识结构体系。
正是由于上述特色的存在，希克斯本人断言：“21世纪政府改革的新议程变得更加明确，其核心理念和目标就是始终的整体政府”perri 6holistic government london:demos1997p71。一些学者对希克斯的理论也给予较高的赞誉，如我国台湾学者彭锦鹏认为，“不论从理论层面还是实务层面来加以衡量，整体治理的理论可以成为21世纪有关政府治理的大型理论（grand theory），值得行政学者广泛加以研究”彭锦鹏:《全观型治理：理论与制度化策略》，《政治科学论丛》（台湾）2005年23期。。在实践上，整体政府改革的趋势“不仅在英国、澳大利亚和新西兰这些被称为新公共管理改革先锋的盎格鲁-撒克逊国家非常明显,而且在其它并没有致力于推行新公共管理改革的国家也日益显现”christensen，per lagraid：《后新公共管理改革——作为一种新趋势的整体政府》，张丽娜等译，《中国行政管理》2006年第9期。。毫无疑问，随着公共治理问题趋向复杂化，整体政府理论将成为公共行政研究最具活力的领域之一，将成为解决公共治理问题和提供公共服务的一个重要理论工具。 希克斯的整体政府理论虽然在理论与实践层面都产生了巨大的反响，但它还只是一种正走向成熟的理论，也存在一定的局限。也有一些学者对它进行了建设性的质疑和批判。如汤姆?克里斯滕森（tom christensen）和佩尔?勒格莱德（per legreid）认为：“目前还没有非常确凿的证据证明整体政府理论能够使政治和行政领导的行为能力增强”tom christensen and per legreidthe whole of government approach to public sector reformpublic administration review 67（6）2007p1062。波立特（pollitt）认为，整体政府改革与公共部门的绩效管理之间存在着一定的张力pollitt，cjoined-up government:a surveypolitical studies review 1(1)2003pp34-39。有学者从整体治理的基本理论假设出发，提出整体治理还有一些重要的问题需要解决竺乾威：《公共行政理论》，复旦大学出版社2008年版,第473-475页。：一是以什么样的组织形式来进行整体治理？希克斯整体政府的基础仍然是韦伯式的官僚制结构，并没有提供一种围绕问题建构的组织结构形式。二是信息技术问题。当前信息技术尽管有了很大的发展，但支撑整体治理显然还不够成熟,高度发展的电子化政府及其需要具备的一大批熟练运用信息技术的人员准备还是不够的。三是部门、机构的利益和公务员的能力问题。部门和机构利益往往是阻碍整合的一个重要因素，如作为整合的一种手段的大部制结构就不乏失败的案例。同时，当前公务员对信息技术的驾御能力不高，也难以解决整体治理中的各种棘手问题。希克斯的整体政府理论主要来源于英国工党政府的改革实践，是对英国10年来现代化政府改革的一种理论归纳和总结，这使得他的理论具有很强的意识形态色彩和政治化倾向，在跨部门协同的具体实践中出现不少的问题，如产生了组织结构整合之下新的协调与合作问题，形成了协作管理中的责任困境，面临新的文化与信任危机等曾维和：《当代西方政府改革创新的反思——走向一种“整体政府”的改革模式》，《思想战线》2009年第1期。。当然，理论上的瑕疵不能掩盖它的巨大优势，正是这些“缺陷美”显示出了以整体政府理论为主要内容的协作性公共管理还具有较大的发展空间。正如美国阿格拉诺夫等学者所言：“协作是一个复杂的过程，协作性公共管理的研究才刚刚开始”［美］罗伯特?阿格拉诺夫、迈克尔?麦圭尔：《协作性公共管理：地方政府新战略》，李玲玲等译，北京大学出版社2007年版，第178页。。 此外，对于学科积累与理论基础比较薄弱的中国公共行政学界而言，希克斯的整体政府理论对我们引进、吸收和消化西方行政学理论提供了更广泛、更坚实的理论基础和开阔的研究视野，并提供了新型的研究方法。这对我国公共行政领域的知识创新和行政学学科的发展，以及当前的大部制改革和服务型政府建设而言，无疑具有重大的借鉴与参考价值。
