清末民初新闻传播业的发展与管理

　　我国古代的官方信息传播系统，一般情况下都体现为封闭性、迟缓性、保密性和单向性的特点。这种传播特点极大地影响了新闻信息的传播。鸦片战争以后，西方近代传播思想开始逐渐受到国人的注意。综观整个晚清时期、国民党临时政府时期，袁世凯政府时期以及北洋军阀执政期间，我国的新闻传播业和新闻传播制度、管理方式都有所不同。但总的来看，清末民初新闻业的发展为我国现代新闻传播业的发展奠定了基础。
　　一、清末民初新闻报刊业的发展
　　鸦片战争后，清政府取消了对本文由论文联盟http://收集整理传教的禁令，一些外国传教士在中国创办了大量的中文报刊，如《中外新报》（美国人玛高温、应思理1954年在宁波创办）、《六合从谈》（英国人伟烈亚力1957年在上海创办）、《中西新闻见闻录》（美国人丁韪良1872年在北京创办），以及《中外杂志》、《广州新报》、《闽省会报》等。根据1895年基督教会李提摩太调查中国报刊出版情况时所做的统计，当时先后刊行的76种中文报刊之中，“十之六系教会报”。1我国最初开始进行具有官办意识的办报实践，可以追溯到19世纪60年代。1851年，御史张芾奏请以官报形式刊刻邸报并发行各省，但遭到咸丰皇帝的斥责，认为“所有刊发抄报，乃民间私设报房，转向递送，与内阁衙门无关。” 若为官报，“不但无此例，且恐别滋弊端。”2可见当时报业改革维艰。
　　中日甲午战争打破了洋务运动的迷梦。清政府开始有所注意文化传播和制度等方面的重要性。传教士在中国的工作产生了重要影响，尤其对康、梁一类的知识分子。维新变法运动兴起后，康有为等人多次上书，提出创办官报的设想。1898年，光绪皇帝听从康有为（化名宋伯鲁）的谏议，将要对在国内影响较大的《时务报》改为官报，并命令康有为督办，公开宣布“报禁”的法令，使民报和官报第一次同时获得自由办报的权利。但由于变法夭折，慈禧立即下令撤销《时务官报》。庚子事变之后，清政府对于官报的态度才发生了转变。但是，可以说，戊戌变法虽然以失败告终，但其对中国早期报业的发展起到了很大的推动作用。从1895年《中日马关条约》签订到1898年戊戌变法运动失败，短短三年间，各地新办报刊总计120种，其中，中国人自办的刊物约占五分之四。这些报刊虽说政治倾向各不相同，但绝大多数主张或倾向维新，时事政治类综合性报刊和主张新学的刊物占主流地位。3当然，这一时期的报刊有很强的社会功利性，与维新派的政治主张关系紧密相联。维新运动期间，全国创办的一百多种刊物除了少数报刊得到外国租界庇护外，其余都被查封。甚至连一些办报也被迫停刊，我国近代新闻事业遭到第一次大规模的封杀。
　　1900年，八国联军侵占北京，《辛丑条约》的签订使民众对清政府的卖国投降政策普遍不满，反清情绪高涨。清政府对官报的态度才发生了根本性的变化。第一份官报是《北洋官报》，倡扬道德情感、启发民智。1902年，袁世凯首先在天津创办了《政治官报》、《商务官报》等一批中央报纸，直至辛亥革命爆发近十年间，清政府陆续开办各类官报近50种。可以说，早期官报的主要任务在于晓谕朝廷法令、新政、洋务新说等。当然，官办报纸的宗旨在于教化民众、统一政令。此外，由于清政府对国内新闻报刊业的控制有所松弛，全国创办的刊物数量增速迅猛。这十年中，国内大约有1100种之多的报刊问世，到1912年，全国报纸总销量达4200万份。4可谓盛况空前，形成了我国初期报业发展的第二个高峰期。此次办报运动中，以孙中山领导的革命派占据了舆论主流。从1903年兴中会由陈少白在香港创办《中国日报》，1905年《民报》作为同盟会的机关报在东京创刊，除了这两个在海外创办的报刊外，国内主要有以于右任创办的以“竖三民”系列报刊，整个辛亥革命革命时期，革命派在国内外创办了大约176种报刊，主要宣扬革命思想。武昌起义前后，由于孙中山所倡导的报界言论自由的主张，整个新闻界呈现繁荣局面。但随着袁世凯废除共和，实行帝制，控制舆论，1913年，整个报界遇到了前所未有的灾难，很多报纸被查封。“癸丑报灾”后，全国报纸从民国元年的500家锐减至1916年的130-150家，同时，促使报刊的报道重心从政治转向商业和其他方面。
　　新文化运动和五四运动是中国近现代史上的思想舆论空前自由、活跃的时期。由于西方各种现代文化思想的大量涌入，极大促进了中国的社会政治、思想文化的变革。在此时期，各方军阀混战割据，更在客观上打破了封建传统一元专制的思想和文化局面。五四前后，我国报业再次大发展，“五四时期，即1917年到1921年间，全国新出的报刊有1000种以上。”5这一时期的报纸刊物大多数都致力于反帝、反封建、反对军阀统治方面。此时期，一批新型报刊的出现，标志着中国现代新闻业的开端。1915年陈独秀在上海创办的《新青年》（第1卷名《青年杂志》）和1918年陈独秀、李大钊在北京创办的《每周评论》；1916年，陈其美、叶楚伦等人在上海创办的《民国日报》；五四时期上海《时事新报》副刊《学灯》、《晨报》副刊、《京报》副刊等，都积极宣传西方科学与民主思想，都有力地推动了新文化运动、五四运动的发展。五四运动爆发后，国民党的理论刊物《星期评论》和《建设》杂志创刊，着力于宣传社会建设。但在此期间，北洋军阀在不同程度上压制了新闻事业的发展。各级军阀都对革命进步报刊进行了压制，如1925年五卅惨案发生后，针对新闻界的反帝爱国、反对军阀暴力血腥的宣传活动，段祺瑞政府一次下令就查封了北京的19种报刊，并做出了种种严苛的报刊出版限制。
　　总之，清末民初的报刊业作为我国新闻业的最初奠基期和起步阶段，发展过程几经起落，走过了一段曲折的路程。
　　二、清末民初的新闻出版制度和管理方式

　　从鸦片战争爆发到五四运动后，我国对新闻传播业的管理方式，新闻报刊、出版发行方面的制度、法规等，也表现出不同的内容和思想特征。
　　晚清时期的报章律令
　　鸦片战争后，外国人在中国先后创办了近百家报纸，由于畏惧外国势力，清政府对这些报刊采取听任的态度。维新运动时期，国人办报意识增强，报业发展迅猛，形成一个高潮，促使光绪皇帝在封建时代首次确认新闻自由。虽然维新变法失败，报馆被封，但是报刊活动利用境外和租界等条件进行宣传。1906年到1908年，清政府开始比较全面地管理新闻报刊活动的新闻法规出台。这些报律主要有：《大庆印刷物专律》、《报章应守规则》、《报馆暂行条规》和《大清报律》。总的来说，这些报刊管理规定和制度有以下几个方面的特点：
　　首先，最突出的特征是，维持封建专制思想，限制言论自由。
　　这是晚清新闻法制的本质特征。晚清的报律显然不是为了维护新闻出版自由，而是更好地限制和管理新闻报刊业。例如《大清印刷物专律》中专门规定了讪谤条款，凡有“令人阅之有怨恨或诲谩，或加暴于皇帝或政府，或煽动愚民违背典章图制”者，即构成“讪谤”罪，须罚以十年以下的监禁或五千元以下的罚款等。同时，还给以各级地方官吏随意指控、逮捕、封闭印刷机构的权利。《报馆暂行条规》的创制是民政部根据君主的命令制定法律草案然后经皇帝批准颁布执行的，不仅完全符合君主专制国家的立法程序，可见其明显的专制或独裁的特点。报律中比较详细全面的《大清报律》于1908年3月13日正式颁布。其内容涉及报刊创办的手续、编辑、稿件审查、出版、发行、禁载、处罚、职业道德等方面，是中国第一部内容比较完备的报刊法。它同时也是封建时代最为严苛的新闻法规，对言论出版自由进行了限制。如出版方面制定了预防制和保押金制度；言论方面则采用了稿件审查制度，禁载内容也超出刑法、民法的范围，增加了不准政务信息报道等额外的限制内容，等等。总的来说，这些报律的立法体制仍然是以君主为核心，君主具有最后的裁度权。
　　其次，在具体实施中，权大于法，以权代法，表现出权力中心主义的特点。
　　虽然1908年9月清政府颁布的《钦定宪法大纲》里宣称“臣民于法律范围以内，所有言论、著作、出版，及集会、结社等事，均准其自由”，但在具体实施过程中，却往往都以官僚们的意志来决定。长期的专制意识使官僚们并不具有法制意识，随意查封报馆、处罚办报人。例如1906年《中华报》和《京话日报》事件就是以长官意志查封报刊的代表性事件。当时，大部分报刊被查封都是这种因为触怒权臣而被随意加罪的情况。这种情况下，报律就形同虚设了。“官吏对于报纸，不经过法律之裁判，而遽从而封禁之者，其野蛮实与格杀勿论同科。”（《神州日报》，1911年8月5日）从这个角度看，晚清报律的实质，与封建时代一直以来实现的文字狱相类似。一旦报纸被纠，就会株连众多人，包括报刊发行人、主编，以及赞助人、投资人、撰稿人等等。甚至一旦被捕就会不经任何审训手续就被处决。在这种专制的出版法令和以权代法的办报环境下，众多民间报业惨遭践踏。据统计，1898至1911年的13年中，至少有53家报纸遭到不同程度的破坏，占当时报刊总数的三分之一多。其中，被查封30家，被勒令停刊修整的14家，另外还有些报刊遭到被传讯、罚款、禁止邮递等处罚。办报人遭到迫害的有数十人。6总的来说，晚清控制言论自由的法令较之前代，只会有过之而无不及。
　　民初的新闻传播制度
　　1912 年 3月4日，南京临时政府颁布了《民国暂行报律》三章，称：“民国完全统一，前清政府颁布一切法令，非经民国政府声明继续有效者，应失其效力。”“而民国报律，又未遽行编定颁布。兹特定暂行报律三章，即希报界各社一律遵守。”7但是，新闻界却对此表示不满。孙中山3月9日即令内务部取消这一暂行报律。民国初创对新闻出版自由的认识尚未达成统一，报律之争背后隐藏的是更为深刻的政治背景。但这一争论也体现了言论自由思想与新闻法制思想的统一。其实，在孙中山参与制定的《中华民国临时约法》已明确规定了“人民有言论、著作、刊行及集会、结社之自由”。在当时的历史条件下，孙中山以大局为重，断然取消了暂行报律，表明他的思想观念中，坚持和保障新闻言论自由的重要性。
　　当时报律之争的另一个重要争论内容表现在立法本身的合法性与解释的准确性方面。章太炎等人认为，不能以报律来钳制舆论，他说，“报界中人，非不愿遵守绳墨”，只是要求法律本身的合法性和准确性（《大共和社论》1912年3月7日）。辛亥革命后，封建言论禁令被废除，新的言论自由思想的倡导，百废待兴的社会状况，都不同程度促进了我国新闻事业的发展。但是，袁世凯上台后，从根本上违背了孙中山的革命政治思想，使中国的新闻报业再次重陷晚清时期限制新闻、言论自由的黑暗状况之中。
　　袁世凯统治时期对新闻传播的专制管理
　　袁世凯窃取革命果实后，在新闻控制方面所实施的专制管理更甚于晚清时期。其专制性的新闻管理政策体现出全面性和系统性的特点，管理手段更是软硬兼施，主要表现在三个方面：主动办报自我吹嘘、收买报刊强奸民意、颁布法令武力镇压。
　　首先，创办御用报纸或收买地方报刊引导舆论，为恢复帝制造势。
　　袁世凯一向重视报刊舆论宣传的作用。1912年，他出资10万元，指使薛大可创办“民间形式”的御用报纸《亚细亚日报》，由袁世凯直接控制。同时，又指使他的党羽或亲信在北京出版《民视报》、在广州出版《时敏报》、在长沙创办《国民新报》等等。在发行方面，他还利用行政手段强行推广。这些御用报纸在袁世凯的直接操控下，大肆为恢复帝制进行舆论宣传，刊登了如《帝国治安策》、《君宪救国论》等文中，“今上”、“圣躬”、“我大皇帝”、“万岁无疆”等词语遍布报纸，称帝之心昭然若揭。另外，他还以津贴和贿赂等方式收买报刊，如1912年，《大共和日报》被袁世凯收买，在孙中山与袁世凯移交大总统职位的斗争中，《大共和日报》宣传中国“非袁不可”，并否认南京临时政府的合法性，为袁世凯篡夺政权制造舆论。再如，他派农商次长张仲华以十万元贿赂收买北京《国光新闻》，目的是“商请转移论调”。另外，他还通过请客送礼等方式拉拢报人。对于收买的报刊，袁世凯为了统一口径，甚至不顾事实，欺骗民众，粉饰太平，以实现其称帝的目的。

　　其次，制定新闻出版法令，限制新闻自由。
　　袁世凯统治之初，援引《大清报律》等制定了一系列法令规章，如《报纸条例》、《出版法》、《新闻电报章程》等。这些法规律令对报纸的登记、出版、发行、编辑、采访、写作以及版面内容等方面都作了严格的规定和限制，使禁载内容更广泛，对违反者的处罚也更严厉。而在具体执行《报纸条例》时，各地往往任意更改、扩大其权限，如原定每家报馆须缴纳保证金100元或350元，有些地方擅自增加到700元。至于滥加罪名、非法拘捕的，更是不计其数。办报人所受的迫害甚至超过清政府时期。
　　袁世凯政府在一些其他的法律、法规中也有关于新闻出版的规定。如《戒严法》第十四条规定，在戒严区内，军事长官有权“停止新闻杂志图书告白等之认为与时机有妨害者”，“检阅邮信电报”，“停止结社集会”等。8体现出很强的专制性特征。除了正式法规，袁世凯政府还用训令、通告等方式管制新闻界，无论中央政府还是地方政府，或者军队，都有权对报纸发号施令，随意处置。9 月，袁世凯策划登基称帝，报界加以抨击，袁世凯发布禁止报纸刊载议论国体问题的电令：“凡政界军界文电关于议论国体事件，应由内务部通告各报馆一概不准登载。”9
　　北洋军阀时期的新闻传播统制管理
　　1916年袁世凯死后，北京政府更迭频繁，形势复杂，袁世凯时期的一些法令、法规被撤销。如上海的一些报刊，《民国日报》、《中华新报》等得到重新解禁。但这种局面并未维持多久，1917 年开始新闻界再次回到白色恐怖之中。袁世凯时期制定的与新闻事业相关的法律法规大多被沿用，如《出版法》、《戒严法》、《治安警察条例》、《预戒条例》、《陆军刑事条例》等。1918 年北洋军阀政府召开内阁会议，通过了新《报纸条例》。1919年北洋军阀政府颁布了《管理印刷营业规则》，规定印刷业实行许可证制和稿件检查制。1924 年颁布了我国第一个无线电广播业的法规《装用广播无线电接收机暂行规则》等等。另外，各地方军阀也相应制定了地方性新闻管理法规与措施。另外，北洋军阀政府还实施了新闻检查制度。他们也收买报人报纸、以宣传费的名义或发放津贴的方法，各军阀也直接出资办报以掌握发言权。查封报刊是他们最常用的手段，进步革命报刊、共产党、国民党及其它政党的报刊都曾被查封过。
　　三、民初新闻业的发展特点与清末的不同
　　民国初年的新闻业发展迅猛，进入“报界之黄金时代”。与清末相比，民初的新闻业的发展表现出三个不同的特点和变化，主要有三个方面的突出变化：一、民国初年政府的各级机关报取代前清官报并大量出版；二是鼓吹“实业、教育救国”的经济、教育报刊，以及要求女子参政的妇女报刊大量涌现；三是通讯社的兴起。10从20世纪初开始，中国人自办了一些通讯社，如中兴通讯社（1904年广州）、展民通讯社（1911年广州）以及公民通讯社（1912年广州）等10余家。 另外，在报业发展方面，民初和清末最明显的区别是政党报纸的蜂起。由于议会政治的推动，全国曾出现过300多个大大小的政党体系。各党均通过办报来宣传自己的主张。
　　虽然民国初初分裂割据的社会局面曾造成社会思想、文化多元化的时代特点，为新闻传播业的发展提供了社会条件，但由于当时袁世凯政府、军阀当局钳制舆论的专制思想统治，各种控制人们思想言论的新闻管理、制度的严苛，导致民初新闻业发展一度衰落。当局随时可以对新闻工作者的采访、写作、编辑、出版活动横加干涉并任意处置。据统计，在袁世凯等军阀、官僚摧残下，到1913年底，全国报纸由1912年的500多家只剩下139家，北京上百家报纸只剩下20余家。从1913年“癸丑报灾”到1916年6月，全国报纸总数始终徘徊在130—150家的较低水平。随着近代民主革命的失败，民国初年的新闻事业也逐渐走入了低迷。
　　清末民初我国新闻传播事业的发展经历了一个跌宕起伏的过程，但无论如何，这一时期都是中国现代新闻传播事业发展的奠基期。