从农业国内支持视角论我国《农业法》之完善

　　从农业国内支持角度来看，《农业法》不仅是行政法，要基于“依法行政”的原则来调整农业行政主管部门与农业生产者之间的农业和农村经济关系，而且是社会法，要基于保护原则，通过设定农业国内支持的一系列相关措施来调整各种社会利益关系。市场经济是法治经济，在建立和完善我国农村社会主义市场经济这一过程中，无论是对农村经济进行宏观调控而向农业生产经营者提供支持的政府部门，还是接受政府农业国内支持的市场主体，其主体资格和行为都需要由法律来确立、规范和保障。我国《农业法》中关于农业国内支持的规定不仅实体性内容简略、笼统和宽泛，凸显导向性与提倡性立法的特点，不具有实际可操作性，而且程序性规范缺失，有悖于wto“透明度”原则①。这不仅不利于保护农业生产经营者的经济权益，也不利于国家农业相关产业政策的落实。鉴于此，本文研究《农业法》中关于农业国内支持的规定的完善，探讨为我国农业生产、农村社会和农业生态环境的协调发展构建科学合理的法律保障机制。
　　一、农业国内支持的法律界定我国2001年12月已经加入wto，但2002年修订、2003年3月1日起开始施行的现行《农业法》中并没有使用wto《农业协定》中“农业国内支持”的概念。现行《农业法》将“农业投入”与“支持和保护”并列，作为第六章的章名，这不仅在体例设置上欠妥，显有种属不分之嫌，而且在条约适用上与wto《农业协定》中“农业国内支持”的用语不相一致。②从内容上看，《农业法》第本文由论文联盟http://收集整理六章“农业投入与支持保护”是对“农业国内支持”的专章规定，但该章不仅通篇没有使用“农业国内支持”这一用语，也没有对农业“投入”、“支持”、“保护”等的含义予以明确。我国《农业法》中的“农业支持与保护”是指包括农业投入在内的所有农业支持性行为，该行为不仅包括农业投资、而且包括农业补贴，不仅包括政府投资、而且包括社会投资。从wto《农业协定》以及各国关于农业国内支持的法律规定来看，我国《农业法》中“农业支持与保护”的概念在内涵和外延上都比较宽泛。实质上，我国《农业法》中的“农业支持与保护”，其主要目的和内容是对wto《农业协定》中农业国内支持的相关规定予以具体适用。为了履行wto《农业协定》规定的成员国应该向wto农业委员会通知其农业国内支持政策的义务，也为了便于国际合作及加强与其他wto成员国相互间的理解、减少不必要的误解，建议我国《农业法》将第六章章名改为“农业国内支持”，并对“农业国内支持”的含义进行明确界定，使之与
　　收稿日期：2012—07—05
　　*基金项目：国家社会科学基金项目《wto框架下我国农业补贴法律体系的建构》（07bfx080）、教育部哲学社会科学研究后期资助项目《我国农业投资立法研究》（10jhq018）的成果之一。
　　作者简介：吴喜梅，女，郑州大学法学院副教授，郑州大学私法研究中心副研究员（郑州450001），重庆大学法学院博士生（重庆400044）。
　　wto《农业协定》中的用语和内涵相一致。
　　实践证明，我国现行《农业法》中的农业“投入”、“支持”、“保护”等用语过于原则化、政策化，容易导致实践中对《农业法》的理解不一，严重影响法律实施效果。例如，《农业法》第40条第一款规定国家可以通过“税收、价格、信贷”等措施来支持社会主体投入农业，但“支持”这一用语的含义不够明确、具体，难以形成相应的可操作性制度。实践证明，该条款确实没有起到吸引更多社会主体将更多社会资金投向农业的作用。此外，实践中常常将“农业支持”称为“农业补贴”，但在wto框架下“农业支持”并不等于“农业补贴”，“农业国内支持”也不等于“农业国内补贴”。wto框架下“农业国内支持”的外延大于“农业国内补贴”。根据wto《补贴与反补贴协定》第一条的规定，补贴的构成要件除了获得政府财政支持外，还包括受益人因此获得超出市场之利益；而国内支持向受益人提供的利益不仅包括大于市场之利益，还包括小于市场之利益如补偿。因此，wto框架下的“农业国内支持”是指政府向农业生产经营主体提供的包括国内补贴在内的一切财政性支持措施。我国《农业法》中用“国内补贴”代替“支持与保护”并不妥当，如此会人为地将国内补贴概念的外延扩大，使之超过wto框架下国内补贴概念的外延，这不利于维护我国农业利益，也容易使其他成员国产生误解而向我国提起反补贴诉讼。另外，wto框架下的国内支持包括“绿箱”补贴和“黄箱”补贴，国内补贴与“黄箱补贴”的范围相一致而不包括“绿箱”补贴，鉴于此，我国《农业法》应该用农业国内支持来代替传统上、习惯上使用的广义的“国内补贴”，避免遭到其他wto成员国的误解而提起针对我国农产品的诉讼。
　　二、政府在农业国内支持方面的法律职责
　　我国现行《农业法》的体例结构设置欠妥，未能彰显各级政府支持农业发展的政策理念和法律职责。这不仅表现在总则中没有明确规定政府支持农业发展，而且分则中也没有对国家支持农业发展的产业政策予以全面、具体的反映。为了引导、调控、保护、扶持及监管农业发展，《农业法》应对各级政府及其农业行政管理部门支持农业发展的一系列公权力（职权）予以明确，从基本原则、财政划分、主要支持领域、支持方式等方面明确各级政府对农业国内支持的法律职责。

　　（一）将各级政府支持农业发展确立为《农业法》的一项基本原则
　　基于农业在整个国民经济中的基础性地位及其风险性、弱质性、利益共享性等特点，农业在大多数国家是受到保护和支持的产业，许多国家不仅通过立法明确政府支持农业发展的领域、方式、水平、具体项目、程序等，而且基于不断变化的国际贸易格局和国内农业发展情势，根据wto规则适时修改和完善相关法律制度。如欧盟共同农业政策作为欧盟关于农业国内支持的基本法，自制定实施以来已经历了1992年macsharry改革、1999年通过《欧盟2000年议程》、2003年fischler改革和2008年cap审查四次大的改革，这些改革不仅促进了欧盟各成员国农业经济、农村社会和农业生态环境的协调发展，而且使各成员国的农业国内支持措施在wto多边贸易体制下得以继续推行。美国自1933年制定《农业调整法》以来已经形成了对生产、分配、交换、消费等农业环节予以支持的法律体系；日本以《农业基本法》为母法确立了全方位大力支持农业生产经营的农业法律体系，为政府通过财政手段全面调节国内农业经济活动提供了法律依据。
　　政府支持农业发展不仅是世界各国实现农业现代化的一般规律③，也是wto《农业协定》的基本理念。根据wto《埃斯特角城宣言》，农产品贸易谈判的目标是逐步建立一个公平的、以市场为导向的农产品贸易体制。考虑到实现这一目标的渐进性，wto《农业协定》强调通过谈判逐步削减政府对农业的支持，并对需要削减和不需要削减的国内支持予以明确规定。具体而言，wto《农业协定》首先确认了政府支持农业发展的必要性，继而要求通过谈判制定统一的国内农业支持规则，对那些有扭曲贸易公平作用的国内支持予以削减，对那些不影响贸易方向或水平的国内支持可以保留。可见，wto并不反对一切国内支持措施，仅要求各成员国承诺逐步削减那些有悖于建立公平的、以市场为导向的农产品贸易体制的支持措施，而对那些有利于提高全人类生活水平、不影响自由贸易体制建立的国内支持措施则予以了确认。
　　我国现行《农业法》总则共九条规定，其中没有一条从整体上将政府支持农业发展的国际惯例确立为一项立法原则，第八条规定只涉及国家支持农业的一个方面，即国家对发展农业和农村经济有显著成绩的单位和个人给予奖励，且该条强调的是全社会应当高度重视农业、支持农业发展，并没有明确政府支持农业的职责。遵守wto《农业协定》中政府支持农业发展的相关规定，借鉴国外一般立法体例，我国《农业法》应秉持国家支持农业发展的理念，将各级政府支持农业发展明确确立为《农业法》的一项重要原则写入总则中。这也是对我国《宪法》中相关条款的具体落实。
　　（二）建立各级政府对农业国内支持的财政体制机制
　　根据财政法的一般理论和一些国家农业国内支持立法的经验，农业国内支持财政法律制度的形成以国家农业国内支持产业政策的制定为前提，立法通过将产业政策细化为各种农业国内支持项目计划，将各项计划纳入各级财政年度预算并由财政部门具体承担预算支出责任，从而将各级政府农业财政支持的职责（权）法定化。其中，在确定农业国内支持项目计划时一般通过概述立法与列举立法相结合的方法，分别明确中央与地方各级政府农业国内支持项目的范围和内容，最终以法律化的、具体的农业国内支持项目计划来确定各级财政支农的法律职责。在农业转型期，我国有必要依据特定阶段的农业产业政策对农业生产经营项目实行计划管理，并将一些取得一定实践效果的农业国内支持措施予以法律化，这是我国遵循wto透明度原则，以确定的方式落实国家农业产业政策的有效途径。
　　1.一般来说，农业国内支持的财政划分不仅涉及中央和地方各级政府对农业国内支持的具体领域、水平和预算，而且涉及相关财政增长的参考基准、额度、重点领域及其预算和监督。我国现行《农业法》缺乏对农业国内支持财政划分的具体规定，各级政府财政支农的权源和行使领域等重要内容不明确或不具有可操作性，这不利于国家财政支农政策的充分落实。如我国《农业法》第38条第一款对农业国内支持资金的来源作了原则性规定，但未对中央和地方政府应投入的资金比例等问题予以明确，这是造成实践中农业国内支持的资金总量不足、支持力度波动起伏、支持效益不高的主要原因。鉴于此，笔者认为我国应尽快完善《农业法》，明确规定各级财政对农业国内支持的投入不得低于本级财政年度收入的一定百分比，以克服各级财政支农的随意性。
　　2.由于《农业法》对各级政府国内农业支持的范围没有明确界定，实践中，往往是该投入的领域没有得到足够资金，见效快、回报率高的领域财政资金重复投入。鉴于此，建议《农业法》依财政所投入项目的受益范围来具体确定中央与地方政府财政支农的项目范围：中央财政主要投入具有纯公共物品性质，受益范围跨越多个行政区域的农业国内支持项目和与农业生产经营没有直接关系的项目；地方财政主要投入具有准公共物品性质，受益范围较小的农业国内支持项目；省、市、县等各级财政投入范围依以上原则具体确定。
　　3.根据wto规则，农业国内支持主要分为两类，即对农业生产经营者的收入支持和对农业生产经营的支持。尽管根据经济学理论，对农业生产经营者的收入支持有扭曲价值规律的危险，但wto《农业协定》仍允许各国采取对价值规律影响最小的收入支持方式，如与农业生产脱钩的“直接支付”。对农业生产经营的支持，wto主张加大“绿箱”支持而减少“黄箱”支持。与wto规则相一致，我国应修改《农业法》，完善农业国内支持结构。就农业国内支持的范围及其重点领域而言，各级政府应将财政预算内安排的各项专项资金主要用于农业基础设施建设，农业结构调整，国家粮食安全保障，动植物检疫防疫体系、农产品质量标准体系、检验检测监督体系与农产品市场及信息服务体系建设，农业科研教育、技术推广和农民培训，农业生态环境保护，贫困地区发展和农民收入水平提高等。新增长的资金应该重点用于农业科研与技术推广，中西部粮食主产区扶持，农民专业合作经济组织培育，农产品批发市场和集贸市场培育等。
　　4.对于农业国内支持的手段和措施，wto不仅允许成员国进行财政投入，而且允许采取税收优惠、金融支持等措施。我国现行《农业法》中也有相关规定，如该法第43条、45条规定，国家采取税收、信贷等手段鼓励和扶持农业生产资料的生产和贸易，通过贴息等措施鼓励金融机构向农民和农业生产经营组织的农业生产经营活动提供贷款。但是，《农业法》中缺少对农业支持的税收优惠和金融支持的具体规定，对如何协调中央和地方政府在这方面的关系也未作相应规定。从立法技术上讲，《农业法》应该可以明确要求相关机构在法定时间内制定出配套制度和实施细则。

　　三、农业生产经营主体在农业国内
　　支持方面的权利义务我国农业改革的实践证明，农业问题实质上就是农民问题。发展现代农业，维持农业可持续发展，首先要尊重和保护农民的合法权益。我国加入wto后，作为弱质产业的农业和弱势群体的农民在更大范围内和更深程度上参与到经济全球化之中，直面国际国内两个市场竞争。在这样的情势下，我国有必要通过立法完善农业国内支持机制，在wto规则允许的范围内强化政府对农业的投入和扶持，为农业经营活动和农民经济权益提供法律保障。
　　从理论上讲，所有农业生产经营者都有权利获得国家的支持，但权利和义务是对等的，农业生产者获得国家各类农业支持应符合相应的法定条件。如美国农业补贴制度规定，获得环境保护补贴的前提条件是农业生产者在生产中履行了法定的农业生态环境保护义务；④《法国农村发展计划（2007—2013年）》根据权利与义务相一致的原则，规定在法定期间内依据法律及合同承担农业环境保护与管理义务的农民，有权获得该计划下环境补贴的支付。⑤农业国内支持是一种双向权利义务关系，农业行政管理者与作为行政相对人的农业生产经营者良性互动，才能有效实现国家农业国内支持政策。我国目前的农业国内支持只是国家的单方行为，相关法律并未严格要求农业生产经营者承担相关法律义务，这不利于国家粮食安全、食品安全和农业生态环境的保护。
　　不同农业国内支持项目的目的不同，对其获得财政支持的主体资格条件和相关义务的规定也应不同。《农业法》必须明确农业国内支持项目的申请条件及获得农业国内支持所应履行的义务，如规定获得农业国内支持的农业生产经营者在从事农产品生产、加工、运输的过程中应遵守国家相关法律和标准，承担相应的社会责任，否则相关部门可以撤销对其的农业国内支持决定或合同，并要求其返还支持资金。需要指出的是，我国目前多是将农业国内支持资金按耕地面积、采用提前支付的形式发给农业生产经营者，现实中即使土地被撂荒或转包，土地承包者也能获得支持资金，直接种粮者反而得不到支持资金。针对这种现象，我国《农业法》应借鉴欧美国家通过与农业生产经营者签订合同的形式规定双方在农业国内支持方面的权利义务的做法，明确要求与政府签订合同是农业生产经营者获得财政支持的法定形式要件，地方政府代表国家与农业生产经营者签订农业国内支持合同，合同内容中应明确规定国家根据合同为农业生产经营者提供制度和资金支持，农业生产经营者必须按照合同规定进行生产，杜绝土地撂荒和污染农业生产环境的现象。
　　四、农业国内支持项目的运行机制
　　在一般意义上，农业国内支持是指国家为了实现特定的农业产业政策之目的而将财政收入依法定标准和方式转移给特定农业生产经营者的国家行为⑥。近年来国内学者侧重于从国外立法理论和实践经验切入，对我国农业国内支持的实体法方面进行深度分析，而对农业国内支持的程序性规范的研究不够深入和全面。实践中，我国对农业的支持主要是以政策的形式进行调整，往往忽视在预算、执行、监督、考核、信息公开等方面作出程序上的设计与安排。《农业法》对国内支持资金管理作了规定，但该规定较具原则性，致使实践中各级政府对农业国内支持方面的预算安排和执行都表现出一定的随意性。从法理上讲，各级政府的农业国内支持行为是一种行政行为，行政机关代表国家利益与农业生产经营者之间形成一种行政法律关系，其中行政机关处于强势地位，农业生产者处于相对弱势地位。为使农业国内支持资金及时、安全、有效地运转，应从建立健全农业国内支持项目的运行机制入手，在《农业法》中明确我国农业国内支持的行政程序、预算管理机制、资金运行机制、监督检查机制和权利救济机制，同时完善相关法律法规。
　　应该坚持科学与民主相结合的农业国内支持项目决策机制，项目决策前要通过专家咨询和听证会、讨论会、实地调研等形式进行论证和评估。在资金运行方面，为了减少中间环节的损耗，可以建立个人账户制度。要建立对政府引导、支持、保护农业发展的各项宏观、抽象性职权的权力行使监督机制。虽然从法理上讲，政府职责具有不可抛弃、必须履行的性质，但有效的监督机制也是必需的，因为任何权力在实践中都有怠于行使和不当行使的可能性，不受任何监督的政府职权会成为事实上的“自由裁量权”而无法充分保障农业生产经营者的权益。《农业法》应该明确规定立法机关、上级行政机关对相关行政主体在农业国内支持方面的责任追究制度，并在人大及其常委会监督、群众监督、舆论监督的一般规定之外，进一步加强和完善针对农业国内支持的行政系统内部的层级监督和政纪、审计、财政等专项监督。
　　从我国现行《农业法》中的法律责任条款来看，其中缺乏对政府违反农业国内支持职责所生法律责任予以追究的实体性、程序性规范，这会导致实践中地方财政不依法对农业投入却无法追究法律责任的尴尬现象。我国《农业法》第12章规定了违犯《农业法》的一般法律责任：国家工作人员利用职务便利或者以其他名义侵害农民和农业生产经营组织的合法权益的，应当赔偿损失，并由其所在单位或上级主管机关给予行政处分。该规定适用于与农业国内支持相关的行为，但对政府部门不履行或不适当履行相关职责而产生的法律责任尚需作出进一步规定。《农业法》应在“法律责任”一章增加以下规定：第一，农业国内支持项目的编制主体具有依法编制具体的农业国内支持项目计划并提交法定机关审批的职责，违反该编制职责的，依行政机关内部的上下级监督机制来追究其行政责任。第二，农业国内支持项目的执行机关具有公布农业国内支持项目的内容、接受农业国内支持申请、审查相关资料并决定是否给予农业国内支持的职责，其与农业生产经营者依法订立农业国内支持合同并监督其履行，违反该职责的，可通过行政复议等行政机关内部监督机制或由农业生产经营者提起行政诉讼来追究其法律责任。第三，农业国内支持是行政主体基于公益目的而向农业生产经营者提供的支付，行政主体须依农业生产经营者之申请且经审查后，确定对符合要件者予以支持。如果相对人对相关行政决定不服，其可以主张行政救济。第四，农业支持资金因其财产性而具有可转移性，因而《农业法》应明确规定任何政府机构不得对农业国内支持资金迟延拨付、截留、挪用或从中扣缴任何费用，否则，相对人可以依法主张行政救济。
　　五、结语
　　近年来每年都有全国人大代表向全国人大提交加大农业投入的议案，每一份议案都承载着公民对完善农业法制的要求和期待。依宪政和法治理念，作为公共财政支出的一个领域，农业国内支持的权源及程序应有法律依据。全国人大应对《农业法》进行立法评估和执法检查，在关注相关议案的基础上，加快建立和完善适应现代农业发展需要的农业法律制度，其中应包括已为wto《农业协定》所确认、我国立法中尚未作出明确规定的农业国内支持法律制度。《农业法》应专列“农业国内支持”一章，遵守wto农业规则，借鉴其他成员国的立法经验，将一些具有前瞻性、经过实践证明行之有效的国内支持措施予以法律化，并应注意法律规范的可操作性。就农业国内支持而言，《农业法》既要注重实体性规范的完善，又要注重程序性规范的完善；既要注重农业环境资源保护和农业生产安全方面的制度构建，又要注重政府对农业的支持与保护方面的体制机制完善；既要履行wto规则，又要利用好wto规则尤其是其中的例外条款，把农业发展与农民增收、实现农村稳定结合起来考虑。