我国地方立法程序存在的主要问题及解决对策

　一、地方立法概念界定
　　本文所探讨的地方立法不论文联盟http://仅局限于制定地方性法规和地方政府规章的立法活动,还应包括地方政府所发布的具有规范性质的行政措施的立法活动。即认为地方立法应包括省、自治区、直辖市、较大的市的人大及其常委会,制定地方性法规的立法活动;这些地方的人民政府制定地方政府规章的立法活动以及地方人民政府所发布的一些对公民人身、财产权利产生实质性影响的行政措施等立法活动。
　　二、当前我国地方立法程序存在的主要问题及解决对策
　　(一)部门立法现象严重,起草主体往往由相关利益部门牵头担任
　　在我国当前的地方立法中,大量出现地方人大或政府将本应属于人大或政府法制部门的立法职权,委托给相关行业或主管部门,由其来直接担任地方立法的起草主体或以其为核心组成立法起草主体。这样就不可避免地出现起草者将会成为最终的法规实施者,甚至出现了一些地方利益集团影响地方立法现象。我国改革开放30年的立法实践证明,部门立法往往会造成立法主体在立法时受狭隘的部门利益驱动,使得立法时造成条块分割不清,部门权力利益化,部门利益合法化的现象严重,部门利益割裂了整体利益。出现了很多起草部门“不顾权力的设置和利益的合理分配,只顾扩大自己部门的权力或只考虑本部门的利益”的现象,如一些行政部门为本部门的利益,在起草立法草案时不合理设定行政许可,造成行政效率低下,但这种行政许可一旦以地方性法规的形式合法确定下来以后,对人民群众生活和基层部门的影响很大。同时部门立法还容易出现在地方立法体系中协调性差,造成法律冲突;部门立法的约束性不够,科学性和规范性差等问题。
　　因此为解决此问题,在立法起草过程中,笔者认为首先要以规范性法律文件的形式固定地方立法的起草主体,地方性法规应由人大以专家立法的方式取代由主管部门立法,即应当尽量由法学专家、行政管理相对人为主要起草者;以部门代表为辅的方式组成立法起草小组,以更好地约束行政部门的权力,努力消除部门立法的痕迹,避免负面效应。地方政府规章应严格由政府法制部门牵头,同样组成以专家、学者为主要立法起草人的立法小组。其次地方政府的行政措施的出台要采用委托起草与合作起草的方式,委托社会力量参与立法起草,特别是一些涉及广大群众的切身利益,主体多、专业性和技术性较强的法规,委托专家立法的更容易把握各方利益关系,做到公平、公正立法。委托立法实行了起草者与立法利益相关者的分离,不仅能够打破部门立法的利益格局;而且可以突破部门立法的思想狭隘,公正地配置立法涉及的各种利益,确保地方立法的公正性。
　　(二)地方立法听证存在的问题及对策
　　立法听证制度是立法主体在立法活动中,进行有关涉及到公民、法人或其他组织的权益的立法时,给予利害关系人发表意见的机会,由立法主体听取意见的程序的法律制度。原本听证制度在我国的建立最初只是一种行政活动,如作出行政处罚决定之前的听证会,物价部门制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价时的听证会。从2000年立法法颁布实施后,立法法第三十四条规定列入常务委员会会议议程的法律案,法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式,将立法听证制度这一在地方立法实验田率先出现的产物正式引入我国的立法制度中。到2002年,全国已有19个省市人大常委会举行了立法听证会,17个省市人大常委会制定了立法听证规则,形成了比较完善的立法听证制度。但通过对几年来各地人大立法听证制度的分析评价和立法听证实践活动的观察,我们发现我国的地方立法听证制度刚刚建立,在制度设计和实际操作上存在诸多问题有待完善。主要有以下两个方面:
　　1.有关立法听证主持人和立法听证陈述人的法律规定不完善。立法听证主持人是指负责听证活动组织工作的调节和控制,使听证活动按照法定程序合法完成的工作人员,听证陈述人是指参加立法听证会并对与听证事项有关事实进行发言的个人。从各地方的立法听证规则来看,多数地方的立法听证规则未对立法听证主持人的资格及听证主持人的回避、听证陈述人的遴选问题规定较不明确。
　　首先,对于听证主持人,各地方立法听证规则大多都规定由哪一机关举行听证会,便由其负责人或负责人委托的人员担任听证主持人。但均未就听证主持人的资格问题作出具体规定,笔者认为,听证主持人应当相应具有独立地位,由制定法规机关的负责人来担任立法听证主持人,会使立法听证程序的民主化、公开化受到一定的质疑,因此,应在听证规则中规定由具有中立地位的人员担任立法听证主持人。同时立法听证主持人还应具有相应能力和条件,才能调节和控制好整个立法听证过程。因此,在立法听证规则中应规定,立法听证人首先应是具备法律专业专门知识的人才,其次还应有从事立法实践工作达到一定年限的要求,再次应具备良好的管理能力和协调控制能力,最后还应具有良好的品德修养。只有符合上述条件的人员才有资格担任立法听证主持人。
　　其次,为进一步保证立法听证的公正性原则的贯彻,我们还应在地方立法听证规则规定仿效行政处罚听证主持人的回避,建立立法听证主持人的回避制度,包括回避申请可由陈述人提出也可由主持人自行提出,回避申请应由立法听证组织机关作出,回避决定应在何时出台。这样可以最大限度地保证主持人能公正、公平地对待代表不同利益、不同观点的陈述人,也能够保证听证过程中客观地处理各种情况。还可避免听证主持人因控制时间而与听证陈述人形成紧张、对立关系。
　　最后听证陈述人的遴选在我国现行地方立法听证规定中大多只规定听证陈述人的人数。但在已经进行的立法听证实践中往往出现由于听证陈述人的遴选不当造成某一方利益声音的缺失或弱势。同时存在利益集团利用听证陈述人操纵立法情况的隐患。笔者认为,本着公平公正的原则,参加听证会的陈述人应该首先具有广泛代表性。所以,听证组织者应该在进一步拓宽公民获知立法听证信息的渠道的基础上,注意弱势群体的要求,适当增大他们在陈述人中所占代表比例,同时应当建立听证代理制度,安排一定资金为其聘请律师、专家学者使其意见能在听证会上得到充分的体现和被吸纳。这样可以使立法听证组织者能够获取更公正、客观的资料和信息。
　　2.立法听证结果未能得到应有的重视。在当前很多地方的立法听证实践中存在着“听而不证”的现象,对听证结果置若罔闻,使得立法听证制度流于形式。长此以往,会大大挫伤广大群众参与立法听证的积极性,损害了立法的质量和权威,也影响了听证制度在地方立法中的地位。我们发现各地方的立法听证规则中大多未对听证结果或听证陈述人所发表意见的处理方式和程序加以明确和严格的规定。在现实操作中,甚至出现立法组织者按本部门或个人偏好对听证结果进行任意取舍或变动,以致立法听证的实际效能难以得到有力的保证。立法听证的主要功能和最终目的在于通过举行公开听证,实现立法、重大事务决策等的民主化、科学化。因此,笔者认为,为了避免听证制度的形式化,保证听证结果的效力,应当在立法听证规则中加入对立法听证组织者应对听证陈述人所发表的意见或所提交的书面意见进行认真归纳,采纳其中的合理意见,并对听证结果处理的程序和方式以及相应的法律责任作出规定,并付诸实施,以配套实现立法听证的民主性功能和执行性功能,从而发挥其应有效能。