国际法视野中的非政府组织若干理论问题刍议

　　一、非政府组织的概念界定
　　20世纪80年代后开始,非政府组织一词开始出现在各大媒体、学术报刊上,非政府组织逐渐在国际社会开始参与活动、发挥作用,直到21世纪的今天,这个组织的队伍越来越蓬勃发展,不断壮大,如今形形色色的非政府组织机构可谓玲琅满目、五花八门,如果对此作一个统一的定义几乎是不可能的。
　　目前,对非政府组织的定义主要有两类:一类是官方政府组织文件中的解释。1994年联合国文件(u.n.doc.e/ac.70/1994/5)的定义是:一种非营利性实体,其成员为一个或多个国家的公民或公民协会,他们的行为由成员的集体意志所决定,以满足一个或多个和该非政府组织合作的团体成员之需。世界银行的定义:在其最广泛意义上,非政府组织指一切官方和营利部门以外的个人团体,无论其是依合法章程建立的还是非正式的,也无论其是稳定的还是临时的。1991年《关于承认国际非政府组织法律人格的欧洲公约》则认为一本文由论文联盟http://收集整理个非政府组织必须符合以下条件:(1)拥有一个非营利的国际公益目标;(2)根据一个适用缔约方国内法的文件设立;(3)从事至少在两个国家具有影响力的活动;(4)在一缔约方领土上设有法定办公机构并在该缔约方或另一缔约方领土拥有管理和控制中心。第二类是学者在各自研究中所作的阐释。比较有代表性的是:各国的民间团体、联盟或个人,为了促进在政治、经济、科学技术、文化、宗教、人道主义及其他人类活动领域的国际合作而建立的一种非官方的国际联合体 [1];非由一国政府或政府间协议建立、能够以其活动在国际事务中产生作用、其成员享有独立投票权的民间组织[2];主要由个人、民间团体依法建立和参加并有自己独立的章程、宗旨、组织机构和活动资金参与国际经济及相关领域活动的非营利组织 [3]。
　　通常,要给一个事物下一个准确的定义或界定,首先需要弄清楚其本质特征。而对于非政府组织的特征,学界同样也存在很多种观点。其中最具有代表性的是非政府组织研究领域的著名学者莱斯特·萨拉蒙教授提出七个基本特征:组织性、私有性或民间性、非营利性、自治性、自愿性、非宗教性、非政治性[4]。还有学者强调非政府组织的公益性以及非暴力性等等。笔者认为,非政府组织的最本质、内在的特征是民间自发性、依法成立、非营利性、有明确的宗旨和目的以及在一定范围内的影响力五大特征(具体阐述见下文)。另外,也有学者认为,应该界定国内非政府组织与国际非政府组织的区别,笔者认为,此种观点已经不再适应全球化的今天,经济、政治全球化导致国际和国内的界限逐渐模糊,国内非政府组织的活动和影响范围已经逐步延伸到国际层面,做出这样的区分现实意义不大,对于研究非政府组织的作用也提供不了帮助。
　　综上,我们倾向于将非政府组织界定为:主要由个人或者民间团体等非政府性质的单位,按照自愿和依法建立、参与的原则所成立的,具有自己独立的章程、宗旨、组织机构、资本,并在组织目的和章程范围内独立承担责任的具有跨国性的非营利组织[5]。
　　二、非政府组织兴起的动因分析
　　(一)社会基础——市民社会的崛起
　　市民社会这个概念最早渊源于古希腊时代,是相对于政治国家的一个概念,实质就是权利与权力的对立。在权力本位向权利本位的过渡进程中,市民社会的力量也在不断发展壮大。20世纪80年代起,非政府组织开始勃兴,这从一个侧面反映了西方社会国家权力的相对衰弱和民间权利的急剧增强以及市民社会理念的复兴[6]。市民社会是一股分散、自发的以私人权利为主体的势力,它缺乏有力的组织形式这一利器来与权力作斗争。因此,当市民利益的需求和权利的使用发展成熟到一定程度,单个弱小的个体基于某种共同的目标就会自发地组织起来,试图取得与公权力平行的资本,与公权力平等对话、参与决策的支点。
　　(二)思想渊源——西方社会民主思想、公民意识
　　非政府组织在20世纪90年代之前基本上是被排除在国际经济及社会决策议程之外的,参与国际经济事务的谈判与决策的权力为国家垄断[7]。随着个人权利的重视,民主的呼声汹涌如潮,同时,主权国家在参与国际经济事务的时候更多的偏向于自身经济、政治利益,而对于一些全球性问题,如环境、扶贫、公共卫生等熟视无睹。因此,国家和政府组织的行为很难说代表了人类社会普遍的要求和诉求。“民主赤字”在国际经济领域出现,西方民主的传统需要回归。此时,非政府组织应运而生,站出来要求平等地参与国际经济事务并表达自己的利益和关注,表达和广泛传播其民主思潮、民主意识,正吻合了时代和人民的要求,也为非政府组织的勃兴打下了思想基础。
　　自公民概念产生以来,其内涵也经历了诸多的变化,而现代的公民意识所呈现的是“以平等、自由为轴心的正义价值追求和理性的自律精神”[8]。公民作为市民社会中主体的另一种身份,除了在私法领域维护自己的权利、主张自己的利益,还积极参与政治生活、主张其政治权利,塑造公共精神和社会责任感。因此,这种对公共领域的关怀,虽然本质上仍是从个体私利出发,却增加了公益的性质,闪现了非政府组织内在的精神依托。非政府组织需要支持公益,并且愿意为公益事业做奉献的有着理性头脑、感怀人生的公民的支持。
　　(三)现实需求——全球性问题的凸现、国家和政府间组织的缺位、市场的失灵
　　近年来,随着经济全球化的发展和信息技术的进步,世界经济、政治现存的体制已经不能很好的发挥作用,如信息的跨国流动、贸易和金融、最不发达国家的生态环境保护、贫富分化……这些问题需要全球合作才能妥善解决。各国都在致力于解决全球性问题方面,组成大大小小的政府组织,达成许多框架协议,但是在环境保护、人权、扶贫等问题上还是进展缓慢。“以各国政府为基本大单位的联合国体系,在解决跨国性和全球性问题以及在解决小范围或区域性的各种问题时都暴露出其局限性。”[9] 而非政府组织恰好可以弥补这种局限性和滞后性,为全球性问题的妥善解决提供另一种路径,开辟另一种框架。
　　国家和政府间组织的缺位体现在:政府性的服务具有公共产品性质,但各国各民族在经济发展水平、宗教信仰、种族背景、地域差异、资源禀赋等方面的差异性,导致对政府性服务产生异质需求,因此就无法满足每一个社会群体的需求。因而“第三者政府”应运而生,它强调由非政府组织来提供公共服务,以排除政府作为独立经济人谋取自身利益的倾向[10]。非政府组织可以更好地协调利益关系,以民间的视角来审视和关怀社会弱势群体,弥补国家和政府间组织的缺位。在国际舞台上发表的声音,一般都是经过了“政府过滤”,在代表公众意见方面是不全面的,而非政府组织的参与可以使这些被过滤掉的声音得以反映,将公民的真实意愿和声音反映出来。

　　市场失灵是市场机制出现自身无法克服的弊病,而政府在发挥资源配置作用时,对市场带来的失控也无能为力。在国际市场上,充斥着信息不对称、行业垄断、不公平竞争等诸多问题,因此需要一种能够协调各方利益的组织,而非政府组织恰恰迎合了这种需求。它可以给市场主体充当信息提供者、对不合理行业垄断提出最严厉谴责、为弱势竞争主体提供支持。因此,非政府组织在市场失灵时也是可以有所作为的[11]。
　　(四)科技支持——网络平台成就了全球范围内畅通无阻地交流
　　现代科技革命开创了全球化、信息化、数字化的新局面,特别是计算机网络,为非政府组织提供了一个联络沟通的桥梁。甚至不少非政府组织其本身就是一个网络组织,它通过网络发布信息、揭露内幕、联络分布全球的成员、获得其他团体的同情和支持等等。一方面,网络平台是一些非政府组织的办公工具,通过网络收集并公布相关信息,表达自己的宗旨目的,号召并引起公众的注意,获取社会的捐赠及志愿者支持。另一方面,非政府组织利用网络,将自己代表的意愿,与国家或政府间组织进行交流,并通过对话等努力形成合作。网络平台的便利,消除了世界地域的局限,加强了工作的效率,增强了对话,扩展了非政府组织在世界范围内的影响力。
　　三、非政府组织在国际法上的地位
　　所谓非政府组织在国际法上的地位即是指非政府组织作为国际法上的行为主体参与国际事务、承担国际义务的资格或人格,即非政府组织作为一个国际法主体的合法性地位。
　　在当今世界舞台上,非政府组织和传统的国际法主体一样,活跃在各个角落,积极广泛地参与国际事务中的各个领域,并发挥着重要的影响和作用,但是迄今为止,没有一个明确的法律规定承认它在国际法上的地位。当今的国际法,在实践层面,普遍地遵循“威斯特伐利亚”传统,只承认主权国家为完全的国际法主体,并不承认民间的团体;随着世界经济、文化的变化,现代国际法的发展,现在开始有限地承认政府间国际组织和正在争取独立的民族的主体地位,而对非政府组织的主体地位一直没有作任何认可。一般说来,国际法主体资格必须具备三个条件:一是独立参加国际关系;二是能直接承担国际地位上的权利和义务;三是有独立进行国际求偿的能力[1]。一般认为,在当代国际社会里同时具备这三个条件的是国家,而在一定范围内和一定条件下还包括国际组织(指政府间国际组织)和正在争取独立的民族自治组织,显然非政府组织不具备上述条件。而在民间社会和学术界,要求承认非政府组织的国际法律地位的呼声也越来越多。在学界,学者们极力探索和赋予非政府组织足够的合法性,但是尚未达成共识。国际法的发展是一个渐进、不断发展的过程,对于国际法主体的发展演变也将是一个渐进的过程,正如接受承认政府间国际组织、民族自治组织在一定范围内成为国际法的主体一样。通常认为,在国际法法律体系中,法律主体在其性质上或在其权利的范围上并不一定都相同,一个国际人格者不必具有各国通常具有的一切国际权利、义务和权力,非政府组织的崛起有力地冲击和挑战了这一传统。因此,可以预见的是,确立非政府组织的国际法律地位是一个缓慢渐进、不断发展的过程。
　　非政府组织的国际法律地位目前虽然没有统一定论,还在探讨和论证中,但笔者认为,至少应该在一定限度和一定条件下承认其国际法地位,就像承认政府间组织一样,使其成为相对的、有限的国际法主体,并随着国际政治、经济、文化意识等形势的进一步发展,最终成为具有完全的国际法主体资格。
　　(一)非政府组织在国际社会中的现有地位——有限承认
　　非政府组织的法律地位尽管没有在任何一个国际性法律文件中得以明确统一的规定,但是近几年来的实践证明,非政府组织的努力和活动逐渐在国际社会上得到了回应,它的地位也逐渐明朗起来。1945年联合国宪章第71条规定,“经社理事会应与非政府组织就其职权范围内的事项与之进行咨商”。1996年经社理事会第31号决议《联合国与非政府组织咨商关系决议》将非政府组织分为三类。自1972年斯德哥尔摩人类环境大会后,非政府组织的平行会议就成为惯例延续下来,它们在联合国举行国际会议的同一时间和地点,召开同一议题的国际会议,通过其自身的积极努力,积极参与国际事务,扩大影响力,加强了它们在国际舞台的实际地位。
　　在国际贸易领域,1995年《马拉喀什协议》第5条第2款规定,“总理事会可以就与涉及wto事务的非政府组织的磋商和合作做出适当的安排”。1996年7月,wto总理事会又通过了《与非政府组织关系安排的指导原则》,确定了wto与非政府组织合作的基本原则[12]。《关于争端解决的规则与程序的谅解》第13条第1款规定,“每个专家组都有向它认为合适的人或团体寻找资料和技术咨询的权利”。从而成就了1998年“虾/龟”案开创非政府组织以“法庭之友”的身份参与争端解决机制的先河[13]。由此可见,虽然在国际法法律主体上,非政府组织还没有正式的合法地位,但它们已经有了在积极参与国际事务的途径和渠道,它们的行为在一定限度范围内已经向国际法主体法律地位的基本要素靠拢了。
　　通过大量的对非政府组织实践发展的关注和研究,国内外很多学者都要求扩大国际法主体法律地位的内涵和外延,使得非政府组织可以成为其一分子,使它们能够在更多领域、更深层面更好地影响和推动全球化进程,重塑和修缮公正合理的国际新秩序。“市民社会(非政府组织是其中有组织的中坚力量)在全球竞争中扩大的角色和与之而来的寻求全球机构商业活动更大的透明度,已良好建立并成为全球秩序中不可逆转的趋势。今天这一问题,已不是是否应该如此,而是如何参与和有效合作的问题。”[14] 这种大势所趋吸引着更多的学者对非政府组织在国际法主体法律地位的内涵以及与非政府组织协作模式的研究和探索。正如有学者所言:“承认非政府组织的国际法主体地位,从实体法来看是对国际法规则的一种解释,从社会法来看是对国际法事实的一种承认,从自然法来看是对国际法理想的一种追求。”[7] 因此,随着国际社会的日益变化,国际经济交往增多,国际政治、文化的复杂,人类居住环境的缩小,地球村意识的增强,我们不能满足于现有的有限承认非政府组织的国际法律地位,需要继续努力,缩小与国际法主体资格的距离,通过法律地位的增强,更好地发挥非政府组织的潜能,提升其在国际社会的空间和影响的深度,促进世界潮流的进一步发展。
　　(二)确立非政府组织的国际经济法律地位
　　1.非政府组织在国际公法、国际政治领域中的法律地位
　　在国际公法中,通常将非政府组织纳入国际组织法中来研究和探讨,从法律特征、组织形式、社会功能等方面进行论述。由于国际公法带有很强的公权力色彩,它对国际法主体资格的限定相当严格,因此现代国际法仍旧保留着三大主体的传统模式。但是,在国际政治多极化、国际经济全球化和国际社会组织分工化的大环境下,仍然对非政府组织的国际法主体地位一味地排斥、拒之千里,是违背潮流发展和不公正的。
　　在学界,论证非政府组织的法律地位主要有两种途径:一是相似类比法,通过寻找和论证政府间组织与非政府组织之间的相似特征,来推断出非政府组织具有准政府间组织的法律地位;二是演绎推理法,根据国际公法所公认的主体资格标准,从实践中寻求证据,证明非政府组织的特征和行为符合该资格标准,从而得出非政府组织的主体资格。从国际公法的思路出发,学者得出的一般结论是:尽管非政府组织只算得上一个“限制国际法行为能力人”,但它仍不失为一个国际法主体 [15]。

　　而国际政治则是从全球治理这个高度来考量的。国际政治的核心词汇就是权力角逐。但是随着近年来“民主”、“平等”、“法治”等理念在国际社会的深入人心,国际政治领域也开始对其以往的做法和产生的弊端进行了反思和纠正。市民社会的呼声越来越高,人权和环境等的要求越来越高,非政府组织正好迎合了填补民主空白和丰富全球治理内涵的需求,作为反应市民社会需求的一种力量开始发挥作用,并且对国际政治产生了不可抹杀的影响。“非政府组织作为全球市民社会的代表,由于没有国家主权的约束,一般也不受自我利益的驱动,能够以所谓‘全球的良心’去致力于全球性问题的解决,争取与国家主权相平等的权利和权利诉求,要求逐步从旁观者成为政策的制定者之一,以填补其中的民主鸿沟。”[16] 因此,就国际政治而言,它虽然也研究非政府组织的法律地位,但更倚重的是非政府组织作为公共利益的代表弥补国家和政府组织在全球治理中的缺位功能,它是“全球治理结构的制度创新和组织创新,为国际社会提供‘第三种机制’的选择。”[17]
　　2.在国际经济法中非政府组织的法律地位
　　基于以上分析,可以借鉴国际公法的演绎推理法来论证非政府组织的国际经济法律地位。依照一般的国际经济法原理,以自己的名义与能力独立在国际经济法律关系中行使权利、承担义务的主体才能成为国际经济法主体,才具有国际经济法律地位 [18]。首先,从以自己的名义方面来看,非政府组织在成立时,就具有了自己的名称和组织机构,同时,为了扩大其影响力和赢得国际支持,其具有鲜明的立场观点、组织行动和宗旨,并且具有相对独立经济来源。它们不对任何政府负责,因其并非政府组织或为政府做事,却对它们的支持者和意志者负有自然的义务,这种义务是自愿的、没有任何权力压制下的,更倾向于一种道义和责任义务。其次,从“权利能力”方面来看,非政府组织虽然作为市民社会的私人、自发的群体,但它的成立是依据某个国内法而成立的。因此,在这个国内法法律限度内,非政府组织毋庸置疑具有和其他组织一样的相应的权利能力。但是对于国际性的非政府组织,是通过遵守国际私法规则或者国际惯例(如国际红十字协会)成立,从而得到其他国家的承认,使其行为合法化。这也正是国际性非政府组织很难确立其国际经济法地位的主要原因。最后,从“行为能力”来看,非政府组织的资金来源主要是支持者的捐赠 [19]。这就决定了它的经济独立性,其资金来源于公众,并非政府财政支持,使其能够以自己的行为实现权利并为自己的行为承担责任。同时也决定了它的意志独立性,是为了公益目的,非迎合政府的行为。当然,不可否认,由于非政府组织源于民间团体,它们成立又依各自的国内法,因此,不能形成一个统一的规范组织形式或者标准。在实际操作中,各个非政府组织在权利能力和行为能力范围上并不相同,也不可能获得与国家或者政府组织这些国际法主体同等的权利、义务。
　　在国际经济法律关系中存在着两类关系:一类是横向的平等主体之间经济交往关系;另一类则是纵向的主体之间的管理与协作关系。非政府组织的非营利性决定了它主要是参与第二类关系。借用国际政治中的“治理”一词,非政府组织是对以国家或者国际组织为主导的国际经济治理结构的一种补充性资源。特别是在一些国家或者国际组织无法适当协调的特别领域,非政府组织因其特有的特性和“吸引力”而能起到意想不到的良好效果,起到了良好的补充和辅助作用,在国际社会中的治理作用越来越凸显。如果把全球经济治理比作一个浩大繁复的工程,非政府组织就是这个工程的必要组成部分,起到润滑、催化的作用,因为一个工程,即使是其中一个细枝末节问题没有处理好,都可能导致整个框架的崩溃,非政府组织的作用虽非支柱和中坚力量,但可以发挥其作用来优化全球经济治理结构并推动全球经济治理得以顺利开展。
　　四、结语
　　非政府组织的兴起有坚实的理论根基和现实基础,是国际社会和国际政治发展的历史必然。我们认为,无论是从国际公法、国际经济法的理论层面还是从国际社会的实践层面,非政府组织都具备了国际法律主体地位的一般构成要素。确立非政府组织的国际法律地位只是一个时间的问题,需要一个缓慢的发展过程,需要社会其他因素的共同配合。