摘要：本文指出提高检察机关执法办案的整体质量是保障公正执法，从而实现“强化法律监督、维护公平正义”的检察工作这一永恒主题的基础性工作。提高案件质量是检察机关自侦办案工作的主要目标，也是做好反渎职侵权工作的前提和基础。建立对案件质量的规范化管理机制不仅是提高反渎职侵权办案质量的基本手段，也是检察机关正确履行检察职能，维护社会公平正义的时代要求。

关键词：渎职侵权 公正执法 法律监督
 
　　一、渎职侵权案件质量评价的涵义与必要性
　　随着检察改革的逐步深入,检察业务水平要向更高层次提升,原有的工作机制在运行中存在着一些弊端,还不能完全对渎职侵权办案工作起到全面考核、严格监督的作用,因而,完善渎职侵权案件质量评价体系,搭建一个科学、严谨的质量评价平台成为当务之急。
　　渎职侵权案件质量评价体系，是指通过系统的管理方法对渎职侵权案件办理质量进行科学评估，并借以制约、规范检察官的办案行为，激励其提高执法水平，保证案件质量的一种管理机制。检察业务工作内容的展开是以办案为基础的，因此案件质量的高低直接关系到法律权威和社会稳定的实现，可以说是检察业务的核心，是司法公正的生命线。也正是从这个意义上，围绕渎职侵权案件质量建立一定的评价体系，对于保障检察业务工作的开展将会起到积极的促进作用。
　　（一）渎职侵权案件质量评价是现代司法理性批判性特征的必然要求
　　现代司法理性既是人类司法文明的结晶，又是推动司法文明进步的思想动力。“借助这种机制，法律规范才能获得它的可塑性和再生力，成为随社会变化而变化的活体。”�豍现代司法理性的批判性特征不仅要求法官对案件审理的客观事实和适用法律作出独立的判断，而且意味着对司法活动自身也要进行经常性的批判性反思。这种批判应当是自我的批判，其目的不是为了否定，而是通过自我的评判和反思使得司法活动维持一种勃勃向上的动力，实现自我超越和不断发展。渎职侵权案件质量评查正是这一批判精神的制度体现。因此，渎职侵权案件质量评查体现法律理性，符合现代司法理念要求。
　　(二)建立渎职侵权案件质量评价体系是完善检察官监督制约机制的需要
　　检察官根据职权和检察长的授权，对于渎职侵权案件的实体及程序事项拥有一定决定权，并对决定事项独立承担责任，相对于案件审批制下的承办人有了很大的不同，旧的层层把关的质量考核体系也已不适应形势发展的要求，需要进行改革。
　　相对于以往的承办人而言，检察官拥有了更多的自主决定权，权力如果不加监督就必然导致滥用，因此就需要建立与检察官办案责任制相适应的监督制约机制，体现责任制的本来涵义。随着检察官办案责任制的实施，诉讼部门的负责人也由原来的案件行政审批者逐步转变为真正的案件管理者。在放权的基础上，如何全面把握案件的审理进度和办理质量，保障检察官办案质量不因其独立行使职权而失控，促进主诉制的良性发展，成为一个必须研究的课题。
　　建立渎职侵权案件质量评价体系，采取检察官自评与部门负责人考核相结合的方式，对检察官的办案质量进行客观评估，负责人可以在不干涉检察官自主决定权的同时来影响、监督其案件办理工作，从而达到促进检察官规范办案、自觉提高办案质量和效率的目的。
　　（三）建立渎职侵权案件质量评价体系是促进办案流程建设的需要
　　《人民检察院基层建设纲要》提出，为不断提高检察机关的办案质量和办案效率，取得最佳的法律效果和社会效果，对各项检察业务工作实行流程管理，以形成结构合理、配置科学、程序严格、制约有效的业务工作运行机制。北京市人民检察院这几年来也循着流程建设的思路，从受理案件直至出庭诉讼，制定了十余个规范化文件，下发各基层院公诉部门执行。这些文件对于促进诉讼工作的规范化建设、提高渎职侵权办案质量和办案效率均起到了十分有效的作用。但文件本身并不能直接发挥规范的作用，还需要有一个机制来贯彻落实。渎职侵权案件质量评价体系可以将上述规范化文件作为自己的评价标准，使之成为承办人的自觉行动。部门负责人可通过系统分析的方法，发现、研究并解决各项规范化文件在实施中的具体问题，使静态的文件要求转化为动态的实施过程，以达到制定这些文件的初衷。
　　（四）建立案件质量评价体系是对渎职侵权案件进行科学管理的需要
　　随着检察官办案责任制的实施，诉讼部门负责人从以前的行政审批者转变为业务管理者。诉讼部门负责人应如何适应这种角色变化，增强自己管理的科学性，却是一个缺乏系统、深入研究的课题，实践中更多地是靠个人经验来进行摸索。
　　笔者认为，在渎职侵权案件的管理中容易出现三种问题：一是单一、不全面。对案件的管理只关注起诉与否。实际上，诉讼工作有着全面的要求，包括案件审查、办案效率

、诉讼监督、文书制作、出庭质量、综合治理、社会效果等诸多方面。二是抽象，不精细。部门负责人可能认为，既然是检察官负责制，就放手让主诉检察官去做，自己只要提一些原则性要求就可以了。案件质量的保证也不能完全依赖检察官的责任心，仍需要有管理机制上的保障。三是零散，不系统。部门负责人可能较容易发现某一个案件、某一个承办人、某一个具体方面存在什么问题，但如果没有科学的管理机制保障，就很难系统地发现部门承办人存在的共性问题。所以，“过去我们不科学地、片面地将案件发回重审率和改判率作为评价案件质量好坏的标准，却忽略了对案件从立案到审判直至执行全过程的质量。”�豎
　　建立案件质量评价体系，可以将案件办理的要求全面地予以落实，并提出具体的评价指标让检察官参照，同时体系本身就符合系统性的要求，其分类标准、考核时间和反馈研究机制的设置都有助于部门负责人去发现规律，而不是忙于解决具体问题。显然，建立这样一个体系能够适应科学管理的需要。
　　二、设定客观、科学的标准是评价工作的前提
　　案件质量评价制度作为审判质量管理的手段，必须有相应的评查标准与之相适应。虽然为保障法官审判独立，应赋予其一定的自由裁量权，但各国对法官裁量权的行使，都有监控手段，很多国家虽然没有建立严格的审判质量控制体系，但将其作为一种不确定的指标交给社会、律师、公众来评价，最终会产生政治上的后果。�豏
　　（一）渎职侵权案件质量标准设定
　　渎职侵权评价标准的设定是一项庞大的工程，由于地理位置、经济发展程度等因素的不用，各检察院需结合自身实际，形成切实有效的考核标准。
　　1．可制作各类渎职侵权案件《质量检查表》、《办结线索检查表》、《法律文书检查表》及《自侦部门办案录像检查表》等，从认定事实、分析证据、适用法律、处理决定、司法程序、案件归档及赃证物管理等不同角度进行细化，并设置每一项标准所占的权重分值。评价工作人员按照考核表所列标准进行并说明理由，提出综合评价意见。如：对自侦部门的检查是通过《自侦案件质量检查表》、《办结线索检查表》、《法律文书检查表》及《自侦部门办案录像检查表》分别进行评分，最后加权得出最终平均分。
　2．对撤销立案、不予批捕、捕后不诉、撤回起诉及法院判决无罪的案件，应当进一步明确渎职侵权评价标准，区别不同情况，不能片面地认为能诉、能判的就是铁案。如高检院最近颁发的质量标准认定标准中对经法院判决无罪的公诉案件，就要求还必须“经审查确认起诉确有错误的”才认为是错案。在质量评价中，这一规定的精神完全应当体现于对前述撤案、不捕、不诉、撤诉等案件的评价标准。
　     3．渎职侵权评价标准的设定还应突出全面原则，加大在案件办理的监督、预防效果和规范化程度方面的评价力度。在监督和预防效果方面，对于办案后还依法履行检察监督职能，如有立案监督、追捕、追诉、纠正违法通知书、法制宣传或预防措施的，应当设置一定权重的褒奖分值；在规范化办案方面，评价的触角还应伸展到是否符合案件流程管理的要求，是否符合督查督办要求。
　　（二）渎职侵权评价标准面向的不同对象
　　渎职侵权评价对象分为业务部门（集体）和案件承办人（个人），对集体的评价包括办案数量、整体办案质量，通过案件动态分析等方式进行横向、纵向的对比。对个人的评价主要是着眼于每个办案人员的办案工作，以办案组为单位，评价办案组整体的办案情况。
　　（三）渎职侵权评价标准的产生
　　渎职侵权评价标准必须具备权威性才能得以有效操作，这种权威性除了取决于其本身的科学性和可操作性外，还取决于其产生的程序。因此评价办经过讨论草拟出评价标准草案后，应当经过公示、意见收集、审查修改三个步骤，再报检察委员会审议通过形成初稿。在初稿公示期间，由评价办全面收集、统一审查各部门对评价标准初稿所提的意见后进行修改，通过公示及检委会审批确立评价标准的权威性。
　　三、渎职侵权质量评价体系的构建
　　构建一个渎职侵权的基本框架,应具有较强的可操作性,同时还应符合自身的特点、检察工作的实际,以及法律规定。
　　（一）目前主要的渎职侵权评价组织形式
　　从各地检察机关案渎职侵权件质量评价实践看，评价组织目前主要有以下几种形式：
　　1．检察长和检委会的监督是检察机关内部是最高层次的监督形式，具有最高权威，通常由检察委员会委员负责评价。�豐即由检察委员会委员检查。评价渎职侵权案件质量。
　　2．由渎职侵权案件管理部门负责评价。首先，设置于研究室。目前研究室承担着检察机关较多的案件综合管理职能。�豑其次，设置于检察委员会办事机构，或者直接将这一职能归于检委会办事机构。�豒检委会办事机构目前的

职能能够及时了解案件办理以及检察工作中的重大问题。
　　3．渎职侵权案件督导模式。由资深检察人员组成案件督导组织，对业务部门的案件进行抽查、评价。
　　（二）关于设立渎职侵权评价组织的设想
　　笔者认为，应将案件质量评查机构独立出来并归入审判管理办公室。因为审判管理工作办公室具备行使案件质量评查职能的审判管理权威，其行使评查职能符合案件质量评查的工作性质，有利于案件质量评查监督功效的实现，有利于审判管理工作更加系统化、规范化。�豓
　　（三）渎职侵权评价结论的形成
　　1．渎职侵权评价意见审定。渎职侵权评价小组根据各种途径对案件进行评分，说明扣分理由，评价办公室进行审核、汇总，形成对业务部门和办案人员案件质量的初评意见，案件质量考核领导小组审核决定。
　　2．渎职侵权评价意见的复议、复核。对渎职侵权评价意见还应设置一定复议、复核程序。办案人员对个案检查、抽查质量评定结果或错案认定不服的，可以向案件质量评价办公室申请复议，对复议决定不服的，可以向案件质量评价领导小组申请复核，案件质量评价领导小组的复核决定为终局决定。
　　（四）渎职侵权评价工作成果应得到充分利用
　　渎职侵权案件质量评价是对渎职侵权办案质量的权威评价，同时也是全方位地对办案情况进行了解调研。在评价的过程中掌握了大量的办案信息，因此，评价工作的价值不仅仅在于对案件质量的评价，评价工作的价值具有复合性。笔者认为，建立案件质量考核评价机制，必须从整体和系统的高度出发，重视它与其它有关制度的协调配合，注意贯彻检察管理目标一致原则，确保它与检察机关的其它管理制度良好衔接配套，充分实现制度间的互补和支持，推动形成完整系统的管理体系，从而有效促进解决纯目标量化评价易产生的干警工作观念僵化、机械化等目标量化评价机制自身无法解决的问题，从而使评价工作的成果多方面地为检察中心工作所运用。
　　
　　注释：
　　�豍蒋秋明．司法理性论略．学海．2002（5）．第29页．
　　�豎花玉军．关于案件质量评查制度的理性思考．审判研究．2005（4）．第185页．
　　�豏蒋惠岭．论法院的管理职能．法律适用．2004．
　　�豐余捷．对检察机关建立案件质量规范化管理机制的构想．中国检察论坛．2004（2）．
　　�豑季秀林，刘晓东，王丽杰．检察机关案件质量监控和管理机制研究．检察之声．2004（6）．
　　�豒河南省息县人民检察院办公室．谈办案质量督导工作的改革和发展．中国检察论坛．2004（2）．
　　�豓江苏省连云港市中级人民法院．案件质量评查体制的反思与重构．人民司法．2004（10）．第32-34页．

论文网在线