关键词: 社区矫正 制度建设 社区矫正官 操作规程
内容提要: 社区矫正的进行及其效果需要有制度保障。在我国的社区矫正试点中，制度建设极为重要。社区矫正的制度建设包括组织制度建设和工作制度建设两个方面。我国现行的社区矫正试点工作在这两个方面都存在着一些问题。必须建立以社区矫正官为中心的社区矫正官制度和严格规范的社区矫正操作规程制度。
社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关、社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。⑴我国自2003年7月起，开始在北京、天津、上海、江苏、浙江和山东等6个省市开展社区矫正的试点工作，现已扩大到25个省市自治区，积累了许多宝贵的经验，但也存在着许多问题，其中最为棘手急需解决的是社区矫正的制度建设问题，包括社区矫正的组织制度和工作制度。所谓社区矫正的组织制度，即社区矫正机构的设置和管理制度；所谓社区矫正的工作制度，即社区矫正的操作规范和规程制度。我国目前缺乏一套自上而下统一协调的规范社区矫正组织系统和工作规程的专门制度，这一问题的存在已经影响到了社区矫正执行体系的建立和完善，从而妨碍了我国社区矫正的顺利进行。本文将以上海市的社区矫正试点为范例，对我国社区矫正的制度建设，提出自己的构想和评价。
一、我国社区矫正组织制度的建设——建立社区矫正官制度
（一）我国现行社区矫正在组织制度上的不足
我国社区矫正工作主要是针对被判处管制、缓刑、剥夺政治权利和被决定执行监外执行、假释罪犯这五类对象，将其中符合社区矫正条件的置于社区，由专门的社区矫正组织在相关社会团体和社会志愿者的协助下进行社区矫正试点工作。从目前社区矫正试点的实际情况看，这里的专门的社区矫正组织主要是司法行政机关，具体执行社区矫正工作的是社会工作者。这就出现了法律和制度上绕不过去的问题，主要表现为以下几个方面。
1；司法行政机关参与领导和管理社区矫正无法律依据
我国法律规定对管制、缓刑、剥夺政治权利、假释、监外执行等社区服刑人员的刑罚由公安机关进行监督考察；而从社区矫正工作的实际来看，社区矫正却是由专门的社区矫正组织在相关社会团体和社会志愿者的协助下进行。虽然并没有排除公安机关在社区矫正中的作用，但无论是从《关于开展社区矫正试点工作的通知》的规定精神还是从社区矫正试点的实际情况看，公安机关在社区矫正中已不是起主要作用的机关。司法行政机关在社区矫正中已经取得主导地位。近年来，随着社区矫正试点工作在几个省市的开展，我国逐渐又形成了一种由地方政法委牵头，公、检、法、司各个部门联合办公的管理社区矫正的模式。但这一管理模式仅仅只是社区矫正试点工作中的一种探索，司法行政机关参与到社区矫正中来并没有具体的法律依据。
2、社区矫正工作人员无执法主体资格
在我国社区矫正的试点工作中，具体从事社区矫正工作的人员有相当一部分并不具有执法者身份（社区矫正本质上是一种刑罚，是执法活动），社区矫正机关及其人员的权利义务并没有非常明确，这就把社区矫正的工作主体推入了一个无所适从的境地，对我国的社区矫正的推行带来了不利影响。
从目前上海市正在实施的社区矫正的试点工作来看，主要是通过两条组织体系、以政府向社会购买服务的形式开展社区矫正工作。⑵具体到直接实施社区矫正工作的街道、社区，主要实施矫正工作的主要是三类人员，分别是街道司法所的工作人员、社工服务人员以及具有执法主体身份的派出所的民警。具有执法主体身份的派出所基本上已经脱离了社区矫正的日常管理工作，只是根据国家现有的法律的规定，参与一些与执法相关的法律程序上的事务。而没有执法主体身份的司法所工作人员和社会工作人员却在管理社区矫正的日常工作，这种状态常常会导致实施社区矫正工作的人员无法全方位的投入到社区矫正工作中，形成矫正工作效率的低下，影响矫正工作的效果。
在社区矫正试点实践中，对这个问题的解决主要是通过对社区矫正规程中不同性质工作的分工负责来保证既能使工作主体开展工作，又能维护现有法律中执法主体的执法地位⑶。但这样一来，对社区矫正工作主体的工作形成了诸多不必要的限制，对其性质定位非常尴尬，也在某种程度上限制了社区矫正组织职能的发挥，给社区矫正对象的接收及审批机关与社区矫正组织在其它环节的衔接上造成不便。
3、社区矫正机构多头管理
目前上海试点的社区矫正管理机关是一种在党委、政府的领导下，由司法行政部门组织实施、政法各部门紧密配合的社区矫正组织和工作体系。由于各个机构对于社区矫正试点工作的重视，所以基层社区矫正工作人员的工作就要接受地区政法委、司法局、街道办事处、社工组织等机构的监督、管理，要向上述领导机构进行定期和不定期的工作汇报。不同的管理机构往往又会从自己的角度对社区矫正的基层机构提出不同的工作建议和要求。对于社区矫正的基层工作机构和人员来说，本来应该将工作的重心放在对罪犯的矫治工作上，但是因为这种多头管理的存在，常常造成他们工作量的增加和工作重心的偏离，不仅不利于矫正质量的提高，同时也不利于社区矫正工作人员的工作积极性的提高。同时，这一综合治理的管理模式也出现了一些诸如落实不到位、“综合管理，谁也不理”、配合大于摩擦、互相推诿的现象。
（二）社区矫正官制度的特点
笔者认为，解决上述问题的唯一途径就是建立我国的社区矫正官制度。
所谓社区矫正官制度，是指以有执法主体资格的国家工作人员为主、并由其领导其他社会工作者进行具体的社区矫正工作的矫正制度。
目前世界上许多国家和地区都建立了较完善的社区矫正制度，其中社区矫正官制度是其重要的方面。虽然名称各异，具体做法亦各有特色，但有其共同的特点，表现为：社区矫正的执行大多由专门的机关负责；社区矫正的主要执行机关大多隶属于行政机关；社区矫正机构中的主要执行人员都属于政府公务人员；社区矫正有相应的配套制度与措施。这些做法都足资我们借鉴。
从我国现行的社区矫正试点来说，笔者认为，在法律层面上建立社区矫正官制度，把司法行政机关纳入到社区矫正的工作主体中，使参与社区矫正的司法行政机关人员在“社区矫正官”的旗号下名正言顺地开展工作，所有的社区矫正工作汇集到社区矫正官那里，由其承上启下地开展工作，并使所有参与社区矫正工作的社会工作者在社区矫正官的统一领导下，协助社区矫正官开展工作，既能够解决司法行政机关和社会工作者的社区矫正主体资格问题，通过社区矫正官这一载体把各种力量和资源统一起来：又能够解决社区矫正多头管理等问题，最大限度地提高社区矫正工作的效率和社区矫正工作的质量，有助于推进社区矫正制度在我国的完善和发展。同时，社区矫正官制度的建立，也有利于与国际刑罚执行制度的发展趋势接轨，有利于我国与其他国家在刑罚体制上的交流和合作，并树立我国政治稳定与文明的良好形象。
（三）建立中国的社区矫正官制度
如何建立中国的社区矫正官制度，笔者认为，可从以下几个方面进行构建。
1、社区矫正官的组织体系
笔者的基本思路是：建立一套与监狱管理部门并行的、从中央到地方的、且层次分明结构合理科学的社区矫正执行工作的管理和操作系统。
在中央一级，可以进一步整合司法部有关司局的职能划分，将基层工作指导司改造为社区矫正司（局），主要负责全国范围内的社区矫正工作，特别是法律制度的完善、重大理论问题和实践问题的研究、有关工作的协调等。
在省（直辖市、自治区）一级，可以在司法厅（局）内设立社区矫正局，分管本地区的社区矫正工作。
在县（区）一级，可以在县（区）司法局内设立主管社区矫正工作的科室。考虑到社区矫正是重要的执法工作，不仅需要处理大量的法律事务，还需要进行专职队伍和非专业队伍的建设与管理，需要组织社区矫正对象开展多种活动，进行具体的矫正工作，而这些工作中的很大一部分又需要由县（区）级管理机构来承担，因此，应当大力加强县（区）级管理机构的建设，充实合格的管理人员，配备必要的工作设施。
在乡（镇、街道）一级，要充分发挥基层司法派出机构司法所的作用，尤其重要的是，在每一个街道、乡（镇）的司法所里，设置社区矫正官一职，专司社区矫正的管理和执行工作，并赋予其执法主体的资格。让其成为社区矫正工作的实际执行者，专门负责社区矫正对象的日常管理、教育、考察和监督工作。⑷
需要特别指出的是，应该通过对现行法律作出相应的修改，明确规定社区矫正的执行主体为司法行政机关，公安机关完全退出社区矫正的执行队伍。公安机关集维护社会治安、发现和制止犯罪等多种职责于一身，在治安任务极为繁重、警力相对不足的现实情况下还要负责被判处管制、缓刑、剥夺政治权利和被决定执行监外执行、假释罪犯的监督管理，常常显得力不从心，导致公安机关对于社区矫正监督工作的忽视、监管不力、托管失控等现象，影响社区矫正制度实施的初衷。在现行的社区矫正试点工作中，公安机关的作用事实上仅仅体现为执法主体的象征，这不仅增加了程序上的烦琐，而且势必形成一种不合理的现象：矫正主体无权决定，决定主体不参与矫正，严重影响了社区矫正工作的效率和质量。因此，笔者认为，赋予司法行政机关的社区矫正官以执法主体资格，让公安机关完全退出社区矫正，既能保证社区矫正工作的专门化，同时又能体现社区矫正的执法性质并落实公安机关退出社区矫正工作后的执法主体。
2、社区矫正官的职责
社区矫正官在性质上相当于监狱的狱警，地位等同于各区县的司法局社区矫正科的工作人员，以国家公务员的身份具体管理所在社区的社区矫正工作。
社区矫正官对于社区矫正机构内部而言，是最主要的负责人。负责基层专业矫正机构内部的所有工作，包括社区矫正计划的制定，社区矫正机关内部专业人员或者非专业人员的招募、工作分配、人员考核，社区矫正工作的档案管理等等所有事务，并且对上级社区矫正管理机关负责并报告工作。
社区矫正官对外而言，则作为社区矫正机构的代表和具有合法执行主体身份的国家执法人员，参与同社区矫正工作有关的对外程序性或者实体性的工作。例如参与社区矫正对象的交接工作、宣布社区矫正的开始和结束、作为执行主体向其他司法机关提出与社区矫正对象有关的司法建议等等。
3、社区矫正官的管理和监督
（1）社区矫正官的人员配备
从人员来源上来看，我国目前基层司法所的建设已经比较完备，而且基层司法所实际上也承担着社区矫正的工作。社区矫正官可以先从司法所的管理社区矫正的人员中确定部分人员，或者从有有经验的在职警察、狱警中调配部分人员，专门管理社区矫正的执行工作，其身份、性质、地位、工作内容都没有实质性的变化，既不会过多增加国家财政负担，也不会出现人员选择的困难。等到社区矫正官制度完全建立之后，再以全国招考选拔的方式，选择符合任职条件的人员充实社区矫正官队伍。
从社区矫正官人员的规模上来看，由于我国司法人员的缺乏，一般一个社区矫正机构只可能有为数不多的社区矫正官。我们设想，社区矫正官的数量基本上可以是每个社区（街道）设置一个，较大的社区可以考虑分成数个区域，每个区域设置一个社区矫正官。这样既符合社区矫正执法性和执行性的特点，又能发挥司法行政机关责任制的优势。当然为了解决社区矫正人员的缺乏，我国的社区矫正机构可以向社会招募一定数量的社会工作者，由国家支付相应的报酬，配合社区矫正官实施社区矫正工作。作为社区矫正工作的核心和主导者的社区矫正官，必须对这些招募的非专业的社会工作人员的社区矫正工作进行管理。其内容可以包括：选择和决定合格的社会工作者参与社区矫正工作；管理社会工作者的社区矫正工作；对参与社区矫正的社会工作者的工作进行合理的评估等等。
（2）社区矫正官的管理
对社区矫正官的管理包括社区矫正官的选拔、任职、评估、考核、辞职、退休等内容。笔者认为，可参考我国《法官法》、《检察官法》和《公务员法》中有关任职资格、奖惩条例、培训制度等等的规定，形成一套以社区矫正官制度为核心的配套措施体系，以确保社区矫正官具备一定的素质和工作能力并履行相应的权利和义务。
（3）社区矫正官的监督
对社区矫正官履行职权的监督十分必要，笔者认为可以通过建立社区矫正报告制度来进行，即社区矫正官在对社区矫正对象的矫正执行情况作出评估基础上，定期向主管机关报告工作。以此作为确定社区矫正官工作质量的重要因素之一。
4、社区矫正官制度的资金保障
国家可以通过政府对司法系统的一般性拨款保证社区矫正官工作的正常开展，同时还可以借鉴西方国家的一些经验，鼓励和号召社会资源和纯民间力量支持和帮助社区矫正工作，并通过法律的形式和建立健全财务制度、审计制度和社会监督制度等，规范有关民间社团组织和慈善机构对社区矫正的投入。我们可以借鉴德国的做法，除了政府基本经费的保障之外，其社区矫正机构还有来自民间的资金支持——“再社会化基金会”，这是一个由社会慈善人士共同捐资成立的财团法人，由该国的司法部、法官或律师协会作为资金的管理人。这一基金不仅可以帮助社区矫正机关减轻经费上的问题，还可以向经济条件较差的服刑者提供经济支持。
二、社区矫正的工作制度建设——建立规范的社区矫正工作规程
（一）我国现行社区矫正的基本工作规程
1、法院将宣判为缓刑、管制、剥夺政治权利的矫正对象交付公安机关进行社区矫正；监狱机关将批准假释、监外执行的矫正对象交付公安机关进行社区矫正。
2、公安派出所到社区对社区矫正对象进行矫正宣告，发放《矫正指南》。
3、街道司法所根据《关于规范社区矫正工作台帐和矫正档案的规定》，收集、整理社区矫正对象的法律文书，建立矫正档案。
4、社区矫正小组落实对社区矫正对象的日常管理（包括每月收取社区矫正对象的情况汇报、落实社区矫正对象的人户分离管理、执行请、销假制度等）：组织教育学习（包括集中学习、分类教育、个别教育、技能培训、辅助教育、心理辅导）；组织参加公益劳动、就业技能培训；帮困解（包括政策咨询、解决就业困难、调和家庭矛盾，解决社会保险等）。
5、社会工作者对矫正对象进行定期考核，根据考核情况决定日常管理奖惩，并向公安机关提请司法奖惩。日常管理中的奖励分为表扬、记功、评为矫正积极分子。处分分为警告、记过。对社区矫正对象提请日常管理奖惩，需由司法所工作人员、矫正工作者集体讨论，并听取志愿者意见，后由区、市矫正办批准。提请司法奖惩指对符合条件的缓刑和假释人员，可以提请减刑：对监外执行期间符合假释条件的人员，可以提请假释。
6、社区矫正对象期满鉴定民警、司法所、居委、社会工作者和志愿者对社区矫正对象做出期满评议和鉴定。
7、公安派出所宣告矫正期满，解除矫正。
（二）我国现行社区矫正工作规程的经验
上海市经过几年社区矫正工作实践，已构建起社区矫正试点工作的基本制度框架，以规范指导全市社区矫正工作的顺利开展。
1、规范工作流程，明确工作职责
上海市相关部门会签下发了《社区矫正工作规程（试行）》与《关于社区矫正对象法律文书转递工作的规定（试行）》，对社区矫正具体工作规程及各项要求做出详细规定；市矫正办又出台了《街镇司法所（科）社区矫正工作职责》，进一步细化了基层司法行政机关的社区矫正工作职责，划清了政府与社团的工作界面，理顺了工作关系。
2、完善社区矫正对象的奖惩依据
上海市司法局在现行法律框架内制定了《关于社区矫正对象日常行为奖惩的规定》，并与上海市高级人民法院会签下发了《关于办理减刑假释案件的意见》，社区矫正对象日常行为奖惩和司法奖惩有了可操作性的具体办法，强化了社区矫正的刑罚执行性质，提高了矫正力度和矫正效果。
3、加强人户分离对象的管理
上海市公安局在《关于公安派出所配合做好社区矫正工作的规定（试行）》中明确规定了人户分离对象的定义、管辖原则、管理办法等，切实增强了对人户分离矫正对象的管理，提高了社区矫正作为刑罚执行措施的严肃性。具体做法为：由户籍地派出所开出转区单，如果住所地接受，矫正工作就由对方接受，负责落实：如果不接受或还没有开展社区矫正，那么就仍然由户籍地社区负责落实社区矫正的具体工作。同时，对于户籍不在本地，但仍然在本地生活、工作的社区矫正对象，经过户籍地有关部门委托，也可以对其进行社区矫正，解决了流动人口中社区矫正对象的矫正问题。
4、统一并规范社区矫正工作台帐、档案及信息数据管理
2003年12月，上海市司法局通过梳理文件，制定下发了《关于加强社区矫正基础工作的通知》，从工作台帐、矫正档案、信息管理系统三个方面进一步作了明确规定。目前各区县试点街镇司法所（科）均做到矫正对象档案齐全，矫正台帐记录完整，为社区矫正对象表现考核以及风险评估提供了较为全面的基础材料。通过开发运用信息管理软件，做到社区矫正对象数据“基本信息准确，动态信息完整”，极大地提高了管理效率与准确度。
5、重视对科学矫正方法的探索与研究并取得成果
上海市在试点中运用心理科学进行心理矫正，研究分类矫正与个性化矫正。上海市矫正办通过研究与探索，出台了《社区矫正对象分类矫正管理办法》，对五种矫正对象根据其类型、实际表现等实行分类管理；同时在实践中，矫正工作者积极探索个性化矫正方案，准确把握矫正对象个体差异，研究不同对象心理个性特征，通过犯罪成因找准切入点，并根据前科情况、危害程度、悔罪表现、家庭与社会关系等各种综合因素，再根据服刑人员的动态，随时调整矫正方案，出现了不少成功的案例。尝试教育矫正与帮困解难相结合，建立了多种形式的教育基地与公益劳动基地，使矫正通过劳动净化心灵，改善恶习，树立自尊，起到良好的矫正效果。在教育矫正的同时，辅之以必要的帮助与扶持，注重解决社区矫正对象的实际困难，如帮助其办理劳动手册、对有需要的矫正对象进行技能培训、帮助经济特别困难的矫正对象申请低保、建立过渡性就业基地为矫正对象暂时性提供工作机会及推荐就业等，改善了社区矫正对象的生存环境，消除了某些犯罪形成的客观因素。
6、提供社区矫正工作的经费保障
上海市政府将社区矫正工作办公室开展社区矫正工作的经费列入政府财政预算中。而新航总站的运作经费完全来自于政府购买服务的费用。每个区政府根据本区所需要的社工人数，以每个社工每年四万元的标准付给新航总站，新航总站将这笔费用用于支付社工的工资和对社工进行管理。基层的社工工作点的办公等费用则由各地基层自己负责解决。而来自于监狱（公安）的社区矫正工作者的薪资则仍由其编制所属的监狱（公安）拨付。
（三）我国现行社区矫正工作规程的不足及其解决
虽然上海的社区矫正工作取得了一定的成就和经验，但从笔者调研的实际情况看，社区矫正在具体的操作规程中依然还有许多问题有待研究和解决。
1、社区矫正的风险评估问题
社区矫正对象的情况十分复杂，他们的矫正难度和重新犯罪的可能性也大小不一，这就要求在社区矫正过程中，对社区矫正对象应当给予不同程度的关注。而目前我国社区矫正的试点工作中，对于风险评估工作的尝试才刚刚开始，有的地方还是空白。
风险评估工作是通过运用统计学知识，将社区矫正对象重新违法犯罪的可能性转化为直观的数字，确定危险等级，如“稳定”、“一般”、“重点关注”、“高危”，从而为每一名社区矫正对象“度身定做”阶段性的社区矫正方案提供参考。风险评估既检验前一段社区矫正工作的效果，又为后续阶段的工作提供依据。建立科学的、统一的社区矫正对象风险评估体系已成当务之急。
2、各部门间协调不顺畅及行政奖惩与司法奖惩脱节问题
受目前法律框架的局限，在社区矫正的操作规程中，仍然由公安派出机关执掌社区矫正对象的“生杀大权”，决定涉及法律性质的事项，尤其是掌握了对社区矫正对象进行司法奖惩的决定权。但与社区矫正对象直接接触，对社区矫正对象进行矫正的一切具体性工作都是由司法所组织社区矫正工作人员来进行。公安派出所虽然是根据社区矫正工作者对社区矫正对象的评价和建议来决定司法奖惩的，但这种“矫正人员没有决定权，有决定权的不直接矫正”的规程设置造成几个方面的负面效果：一是增加程序的烦琐和期间，导致对矫正对象表现做出反应的迟滞；二是公安机关根据社区矫正工作人员的评价和建议所作出的司法奖惩决定是间接性的，这无疑会增加决定过程的主观性；三是造成行政奖惩与司法奖惩间的脱节。奖惩制度是社区矫正过程中社区矫正对象最为关心、也是最能对其产生影响的因素。对社区矫正期间有违法行为或触犯法律的，《刑法》明文规定了可以撤销缓刑、假释，予以收监；但对具有突出良好表现的社区矫正对象是否可以减刑，尚无定论。在试点实践中，上海市制定了对矫正对象进行行政奖惩的实施细则，作为进行奖惩评价的依据；市社区矫正办公室也制定了一些行政奖励措施，以激发社区矫正对象的改造积极性。但由于基本没有与司法奖惩挂钩，行政奖励仍然只是对社区矫正对象在矫正过程中表现的一种肯定和认可，并无社区矫正对象非常关注的实质性措施。行政奖惩与司法奖惩的脱钩已经成为社区矫正过程中令社区矫正人员最感棘手的问题。两者的脱钩使行政奖惩措施在社区矫正过程中显得软弱无力。
笔者认为，应该将决定司法奖惩的权利赋予社区矫正官来行使。由社区矫正官根据矫正工作人员的评价和建议作出司法奖惩的决定有以下几个优点：一是社区矫正官更了解矫正对象，作出的决定更加公平、客观；二是社区矫正官与矫正工作人员之间是同一部门的上下级关系，避免了不同部门间的衔接和协调，减少了不必要的程序，提高了工作效率。由于奖惩的决定更加及时，使得奖惩的效果更好，有利于社区矫正形成良性循环；三是社区矫正官通过行使司法奖惩的决定权，既可以更加详细地了解矫正对象的情况，从而使自己对社区矫正工作人员的工作指导更加准确和科学，也是对社区矫正工作人员工作表现进行监督的一个途径；四是对外而言，社区矫正官和矫正工作人员是一体的，社区矫正官享有司法奖惩的决定权，在社会公众和矫正对象看来，也赋予了矫正人员执法者的身份和权威，从而使得矫正人员的工作更加容易开展；五是使行政奖惩与司法奖惩的衔接转化问题得到解决。行政奖惩和司法奖惩都是由同一个主体——社区矫正官做出，两者之间就可以形成一个阶梯型的递进式奖惩体系。
3、社会资源匮乏问题
社区矫正是一项利用社会资源改造罪犯的活动，丰富的社会资源和成熟的社会环境是社区矫正得以正常发展的外部条件和基础，脱离了社会资源的滋养，社区矫正就成了无源之水，无本之木。对于社区矫正工作人员来说，有没有充足的社会资源为其开展矫正工作提供帮助和支援，是其工作能否成功的重要因素。但显然，无论是上海还是其他地方，为社区矫正提供的社会资源还非常匮乏，光靠社区矫正工作人员个人的社会关系是远远不够的。例如，帮助解决社区矫正对象的工作问题，往往需要社工去挖掘社会资源，依靠矫正工作人员个人的人际关系去解决问题，这实在是强人所难，使矫正工作人员产生疲于奔命、有心无力的无奈感，从而影响矫正效果和社工队伍的建设以及社工职业的发展。在解决这一问题的过程中，固然需要社工及社工组织发挥创造性和积极性，动脑筋，想点子，挖掘可利用社会资源；更要求政府为此积极创造条件，提供有力的后盾和倾向性的支持。
4、地区差异对矫正操作规程的差别要求问题
试点各地存在地区差异，可供利用的社会资源各不相同，也存在着优劣之分，条件差的社区由于无社会资源可利用，一些矫正工作根本无法开展。目前这种差别还只是小范围试点地域内的，将来在全国推广适用社区矫正，这种由于地区差异造成的对矫正操作规程的差别要求会更加突出。因此制定矫正操作规程时，有必要考虑到这种因素，不能对矫正操作规程做划一要求，应当在保证矫正效果的目标指导下，鼓励和允许各地区“八仙过海，各显神通”，同时政府也有必要加强对条件薄弱地区的倾向性扶持，在社区矫正工作的评价机制中也应考虑到这一因素。
5、流动人口的社区矫正问题
目前我国各个社区矫正试点地区的社区矫正适用对象都局限于具有本地户籍的人员，对于外来流动人口不适用社区矫正，尽管做出这一选择是从可行性的角度提出的权宜之计，但这与我国要构筑一个开放、有序、充满活力的城市社会，实现社会全面进步和社会公正的目标是相悖的。因此，对于流动人口如何实施社区矫正，是我国社区矫正制度建设中无法回避的问题。在这一点上，日本的做法为我们提供了值得借鉴的参考。《日本缓期执行保护观察法》第3条和《日本犯罪人预防更生法》第37条规定：“保护观察，由管辖被保护观察对象的居住地（没有住所或者不明确的时候，以现在地或者最后居住地为所在地）的保护观察所实施。”《日本刑事诉讼法》第349条规定：“在应当撤消缓刑宣告时，检察官应当向受刑罚宣告的人的现在地或者最后住所地的管辖地方法院、家庭法院或者简易法院提出撤消缓刑宣告的请求。”⑸日本的法律规定给我们的启示是：对于犯罪人实施社区矫正，在没有住所地或者住所地不明确时，可以由犯罪人的最后居住地以及现在地的机关对其实施矫正措施和施以及时的帮助。
6、分类教育、区别管理和心理矫治问题
目前我国适用社区矫正的对象有缓刑、假释、管制、剥夺政治权利和监外执行五类，在这五类对象中，犯罪性质、犯罪类型、主观恶性程度等都有所不同。要达到理想的社区矫正效果，就必须对他们进行针对性的矫正。但是，从目前社区矫正的实际情况来看，矫正的相关配套措施没有跟上，具体操作缺乏有效手段，矫正方法传统、单一，新的科学手段还有待探索。因此，如何对现有五种社区矫正对象进行分类教育、区别管理已经成为社区矫正无法回避的难题。笔者认为在接受罪犯之初，首先应做好分类工作。对矫正对象进行分类不是任意的、盲目的，必须确立一个可行的科学标准。风险评估系统的建立将是实现有效、科学的分类教育和区别管理的前提条件。其次在分类的基础上，进行针对性的教育和区别管理。
社区矫正对象是心理危机高发人群之一，在社区矫正工作中探索心理矫正，具有十分重要的意义。上海市部分社区矫正试点街道在心理、精神专家的指导下，已经开始对社区矫正对象进行心理测试、评估。根据测试结果，制定相应的心理矫正计划。在专家的讲解和辅导下，一些社区矫正对象还掌握了自我测评、自我分析的方法，了解到不少心理卫生和健康、心理疾病自我预防和治疗等方面的知识。但就总体情况而言，试点工作中真正能胜任的心理矫治的专业人士还是匮乏。如何建立起能够进行有效的心理矫正的实践平台是今后社区矫正工作中的一个方向和重点。
注释与参考文献
⑴参见最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部于2003年7月10日联合发布的《关于开展社区矫正试点工作的通知》。
⑵一条为行政体系，由市社区矫正工作办公室、区社区矫正办公室和街道司法所组成：在全市层面上，成立由市政法委牵头，公、检、法、司和民政部门参加的社区矫正领导小组，办公室设在市司法局。另一条为社工服务体系，以政府购买社会服务的形式，全市社工由民办的非企业性质的社会团体——上海新航社区服务总站统一管理，将社工派驻各个街道社区的形式开展工作，从上至下分为新航总站——区社工站——街道片——社区点四个层级。因此在基层直接从事社区矫正工作的机构是街道司法所和社区矫正工作站；直接接触矫正对象，并对其进行矫正的是从监狱抽调的监狱警察、社会工作者和社区矫正志愿者。
⑶根据笔者在上海的调研得知，在试点中，为了符合现有的法律规定，尽管社区矫正工作主体是司法所领导下的社区矫正工作小组，从事具体矫正工作的是各类社会工作人员，但有关司法事项都必须通过公安机关派出所来进行，这不仅增加了程序上的烦琐，而且势必形成一种不合理的现象：矫正主体无权决定，决定主体不参与矫正。
⑷参见吴宗宪：《关于社区矫正若干问题思考》，载《中国司法》2004第7期。
⑸参见刘强主编：《各国（地区）社区矫正法规选编》，中国人民公安大学出版社2004年版，第101页。
