摘要我国的检察权既不是单纯的法律监督权,也不是司法权,更不是行政权,而是一种涵括了法律监督权、公诉权、职务犯罪侦查权等权能的综合性权力。本文指出,在刑事诉讼中,检察权的配置应当立足于扩大刑事公诉权、巩固职务犯罪侦查权两个方面。
关键词检察权配置 法律监督权 公诉权 职务犯罪侦查权
近年来,司法改革逐渐成为中国法学界和实务界关注的中心话题。我国现行司法体制在权力配置中的突出矛盾集中体现在检察机关诉讼职能的界定上。我国的检察制度脱胎于前苏联的社会主义法制理论及其制度设计。笔者认为,在我国检察制度改革处于十字路口的关键时期,有必要站在客观公正的学术立场上,以司法活动的内部规律为视角,认真研究和分析我国现行的检察制度,以便为检察权的配置和检察制度的完善提供思考进路。应当看到,检察机关已经取得了独立的宪法地位,检察权有其独立的宪法品质。因此,检察权的配置应当立足我国的宪政体制来进行研究和部署,而非脱离国情和社会发展程度,生搬硬套西方国家所谓的成功经验,或者作繁琐哲学式的体系构建。
一、在“一元分立”政权结构下准确界定检察权性质
纵观学界对我国检察权性质的界定,主要有以下四种观点:(1)行政权说。认为检察权就是行政权;(2)司法权说。认为检察官与法官同质但不同职,具有等同性,检察官如同法官般执行司法领域内的重要功能;(3)行政、司法双重属性说。认为检察权兼具行政与司法的双重属性;(4)法律监督权说。认为法律监督才是检察权的本质特点,司法属性和行政属性都只是检察权的局部特征。笔者认为,以上四种观点均未能准确、完整地概括检察权的属性。
首先,检察权不是司法权。在中国,司法权并不是一个法定概念,是约定俗称的,与“三权分立”下的司法权不是同一概念。将检察权视为司法权的学者明显犯了形而上学“对号入座”式的错误。“如果说是司法权,那么司法者就不应该去承担任何侦查的职能,否则我们就退回到了纠问式诉讼的时代,而这显然与我国的民主水平和民主化进程格格不入;同样,如果说是司法权,那么司法者也不应该承担控诉职能,其理由正如拉德布鲁赫尖锐地指出的那样:‘控告人如果成为法官,就需要上帝作为律师。’”
其次,检察权不是行政权。检察权与行政权是有明显区别的,行政权大多是一种实体性的处分权力,而检察权大多是一种程序性的权利,实体问题有待司法裁判来解决。
再次,检察权不是法律监督权。将检察权界定为法律监督权,从表面上看合乎现行《宪法》和《人民检察院组织法》的规定。但正如有学者所指出的那样,这只是反映了一种实然状态,仅能说明检察机关在人民民主专政国家机器中的定位。“无论从哪个层面来看,法律监督权都不能涵盖检察权的全部内容。而这种没有能够完整反映检察权主要内容的概括显然不能被称之为对‘检察权属性’的科学界定。”
检察权自萌芽、确立到发展,始终处于一个发展变化的过程。各国对检察权性质的定位,因政治与法律体制的不同而表现出不同。不存在一个典范的、普适的检察权模式。定位中国检察权的性质,必须从中国的政治体制、法律文化传统和现实环境出发。
我国的政权组织形式是民主集中制的人民代表大会制度,国家一切权力属于人民,人民通过人民代表大会这一代议机关行使其权力。在人民代表大会制度下,立法权由人民代表大会行使,在人民代表大会之下设立行政机关、审判机关、检察机关和军事机关,分别行使行政权、审判权、检察权和军事权。这些机关彼此分立,但都由人民代表大会产生,并各自向人民代表大会负责。此即“一元分立”的政权结构。有人以西方“三权分立”的政治制度为基点,研究我国的检察权,并质疑其合理性。但是在“三权分立”的架构中,并没有检察权的一席之地。这种情况的出现,是由“三权分立”学说本身造成的。“三权”的划分,并没有穷尽国家权力的所有权能。因此,我们必须走出国家权力只是由立法权、行政权、司法权三权组成的桎梏,这样才能正确认识我国检察权的属性。
近年来,有的学者提出检察权就是检察权的主张。这种观点认为,中国的检察权是一个独立存在的国家权力,兼有行政、司法、监督等多重性质,但不能简单的将其归属于行政权或者审判权,也不能将其归属于法律监督权,检察权就是检察权。这样直截了当,简单明了,能够准确反映我国的检察特色。笔者赞同这种观点。
二、检察权在刑事诉讼中的配置:扩大与巩固
在刑事诉讼中,检察权主要表现为刑事公诉权、职务犯罪侦查权、批准(决定)逮捕权、对刑事诉讼的法律监督权等。下面笔者不惴笔力,着重就刑事公诉权、职务犯罪侦查权的配置谈一些看法。
(一)刑事公诉权的扩大
刑事公诉权是各国检察机关普遍拥有的一项权力,是检察机关的立身之本。为其设置合理的权力范围,创设配套的制约机制,构建正确的理论框架,是实现检察权合理配置的重要途径。
当前刑事公诉权设置中存在的主要问题表现为:(1)刑事公诉裁量权受限1996年我国刑事诉讼法的修改,废除了检察机关在确认有罪情况下的免于起诉权,从而契合了“未经法院审判不得认定有罪”的刑事诉讼法原理。同时保留了起诉便宜主义合理因素,设置了酌定不起诉制度。目前,酌定不起诉只针对“犯罪情节轻微,依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”的案件,因此属于“微罪不检举”类型。与其他国家相比,范围过于狭小。(2)撤回起诉制度亟待规范。根据《人民检察院刑事诉讼规则》第351条的规定,撤回起诉只限于三种情形。在司法实践中,检察机关以“发现不存在犯罪事实、犯罪事实并非被告人所为或者不应当追究被告人刑事责任的”为由而撤回起诉的并不多见,因事实不清、证据不足,胜诉无望而撤回起诉的却比比皆是。而且,撤回起诉之后对案件的处理更是五花八门,极不规范。
笔者认为,当前刑事公诉权的配置可以从以下两个方面考量:
1.扩大酌定不起诉的适用范围。扩大酌定不起诉的适用范围有利于实现司法资源经济效益的最大化和犯罪嫌疑人的社会回归。扩大后的酌定不起诉,其考察范围应包含犯罪嫌疑人的年龄、犯罪程度以及悔罪表现等,效力范围不限于轻罪,甚至可以涉及重罪。
2.健全撤回起诉制度。如前所述,我国的撤回起诉呈现出混乱乃至于被滥用的趋势。笔者认为,对该制度的完善可以从以下两个方面进行:一是将撤回起诉的时间限制在检察机关提起公诉之后,法庭审理之前。这样做的好处是避免程序倒流。在起诉之后庭审之前的阶段,法庭尚未对案件进行实体审理,只是程序审查。此时,检察机关若发现不应对被告人起诉或者有其他情况(如遗漏罪行和被告人),可以将案件撤回再行处理。这时的撤回起诉既没有侵犯法院的审判权,又使得公诉权得以正常行使。二是进一步明确撤回起诉的条件。《人民检察院刑事诉讼规则》规定了撤诉的三个条件,其中“发现没有犯罪事实”和“犯罪事实不是被告人所为”较容易判断,但“不应追究被告人刑事责任”需要进一步的明确和细化。
(二)职务犯罪侦查权的巩固
近年来,社会各界围绕职务犯罪侦查权的配置展开了较为激烈的争论,不少学者对职务犯罪侦查权由检察机关行使提出质疑,认为我国检察机关作为法律监督机关,不该拥有此项权力。
从比较研究的角度看,世界各国职务犯罪侦查权的配置模式主要有以下六种类型:一是检察机关或者检察官侦查模式,如我国和韩国;二是检主警辅侦查模式,如德国;三是警察和专门机构侦查模式,如英国对职务犯罪进行侦查的机构主要有警察、反重大欺诈局和投诉警察独立监察委员会;四是警察、检察官、大陪审团侦查模式,如美国;五是警察、检察官、预审法官侦查模式,如法国;六是独立于警察、检察机关的专门机关侦查模式,如新加坡的腐败活动调查局和印度的中央调查局。通过分析,我们发现世界各国的职务犯罪侦查权配置模式各有特色,侦查机构的地位、领导体制也各不相同,没有普适的统一做法。但大多数国家和地区的检察机关都在职务犯罪侦查中发挥着重要的作用,或独立侦查,或领导侦查,或与其他机关共同侦查。试想在我国设置专门的职务犯罪侦查机构,将怎样去厘清所谓的专门的机构与一府两院的关系?这样的专门机构恐怕也避免不了淮橘为枳的命运。而将职务犯罪侦查权交由公安机关或者其他机关行使,效果就一定会比由检察机关行使更好?
职务犯罪侦查是检察机关履行法律监督职能的最主要、最有效、最刚性的手段。我国检察机关经过多年的发展,在各个方面都取得了长足的进步,人民检察官是一支人民信得过的队伍。把职务犯罪侦查权交给这支队伍,是可靠的。要加大反腐力度,建立廉洁的国家,不应想方设法去将检察机关的手脚捆上,或是脱离我国国情标新立异地把职务犯罪侦查权从检察机关中分离出去,反而是应赋予检察机关更加独立的地位和更强有力的侦查手段。不可否认,检察机关在查办职务犯罪过程中也暴露出一些问题,如对自侦案件的监督不力、侦查措施和手段落后等。对此,笔者认为只有解决了倍受诟病的“监督”问题,检察机关才能更好的行使职务犯罪侦查权。
对职务犯罪侦查权的监督,可以分为外部监督和内部监督两个方面,二者互为补充,缺一不可。
外部监督首先应完善人大的个案监督。其范围应是检察机关在重大职务犯罪案件侦查中的重大违法行为。其次应进一步规范人民监督员的监督。要确保人民监督员的产生、选任、罢免规范透明,使监督主体和监督对象相分离,强化人民监督员监督决定的权威性。再次应强化法院对检察机关自侦部门侦查活动的监督。如可从以下几方面着手:一是加大对职务犯罪侦查中违法搜查、扣押、冻结、超期羁押的审查力度。二是确立更为严格的非法证据排除规则。
内部监督首先应建立案件线索由上一级检察机关统一管理制度。实现上级检察机关对下级检察机关职务犯罪案件线索查办情况的监督制约。其次将逮捕权上提一级,即省级以下检察院办理职务犯罪案件的决定逮捕权交由上一级检察院行使。这一方案既不涉及宪政体制和法律监督职能的调整,也有助于充分发挥逮捕决定权的监督制约功能,进一步保障人权。
参考文献:
[1]谢佑平,石伟.配置与运行:论刑事诉讼中的权力关系.社会法学.2007(1).
[2]韩起祥,丁校波.论检察权的配置重点和方向.当代法学.2008(6).
