“执政方式”的宪法学分析

　　政党与宪法的关系十分密切，尽管有许多国家并没有通过立宪的形式明确规定政党的宪法地位，但这不能掩饰政党与宪法的紧密联系。一般说来，政党与宪法的关系表现在三个方面：“一是因政党行动所形成的宪法惯例成为国家宪政体制的组成要素，对宪法起补充和完善作用；二是宪法确认的宪政体制是政党斗争的中心和焦点；三是政党是宪法确认的统治关系运作的中心。”[1]政党的执政方式问题也与宪法紧密相关，因为政党执政地位的取得、执政权力的运用等，一般都是在现行宪法确立的宪政体制内进行的，且执政方式的不同会对一国的宪政体制产生不同的影响。因而，用宪法学原理对执政方式进行解读，就显得十分必要。
　　一、执政方式的基本内涵
　　什么是执政方式？目前，无论是学术界还是官方都无定论。近年来，学术界基于不同的理论和视角，围绕这一问题提出了各种不同的见解。例如，有的学者认为，“执政党的执政方式是指执政党掌握国家政权的体制、机制、途径、手段和方法。它所涉及的内容，包括执政党介入国家权力系统的方法、途径，执政党与国家权力系本文由论文联盟http://收集整理统的关系，执政党在国家权力系统中的运作模式，等等。”[2]有的学者认为，“所谓政党执政方式，指的就是政党控制公共权力的途径、手段和方法。广义地说，执政方式还包括政党控制公共权力的体制和机制，因为说到底，体制和机制是这些途径、手段和方法的系统化、稳定化。”[3]有的学者认为，“所谓政党的执政方式，主要涉及政党与政府之间的关系，是指政党从政治共同体中获取和运用最高行政权力的过程、方法和形式。它大致包括权力的取得、运作及制约三个环节。”[4]笔者认为，上述定义尽管从不同层面揭示了执政方式的基本内涵，但还不够全面准确，而要准确界定执政方式的基本内涵，首先必须要明确执政方式的基本要素，这是基础和前提性环节。尽管上述见解的侧重点不同，但它们包含的基本要素是一致的，具体说来：其一，执政方式的主体是政党，具体说来是执政党；其二，执政方式的客体是宪法所设置的国家政权；其三，执政方式的基本内容是执政党如何依照宪法的规定掌握和运用国家政权，或者说执政党通过什么样的方式、方法、途径行使宪法所授予的国家权力；其四，执政方式的本质是执政的阶级、阶层和集团利益的实现形式；[5]其五，执政方式的目的追求是完成执政党执政任务，实现执政党执政目标；其六，执政方式的评价标准是，是否符合政党政治的普遍原理。尽管不同国家执政党的执政方式具有不同的特点，但它们必须符合政党政治的普遍原理，否则，这种执政方式就是不科学的。应该说，上述六个方面，完整地涵盖了执政方式的基本内涵。
　　其次，必须正确界定领导方式与执政方式的关系，这是关键性环节。在社会主义国家中，由于无产阶级政党既是领导党，又是执政党，这种双重身份，使得无产阶级政党面临着“领导”与“执政”的双重任务，相应地也面临着“领导方式”与“执政方式”的双重问题。正如林尚立教授所指出的：“在无产阶级政权条件下，无产阶级政党，既是领导力量，也是执政力量。”[6]在这种情况下，我们必须正确界定领导方式和执政方式的关系。一些社会主义国家执政党之所以在执政过程中出现了重大失误，一个重要原因就是混淆了党的领导与执政，将党的领导方式与执政方式混为一谈。而要正确界定领导方式与执政方式的关系，前提是必须正确界定领导与执政的关系。一方面，领导与执政不同。领导即“带领并引导朝一定方向前进”，主要是针对国家和社会而言的，反映的是党与国家和社会的关系。执政即“掌管国家政事”，主要是针对国家政权而言的，反映的是党与国家政权的关系。另一方面，领导与执政紧密相连。领导是执政的前提和基础，执政是领导的主要体现和保障。在党执政的情况下，党的领导地位和作用主要是通过党在国家政权中执政来体现和保障的。与此相适应，党的领导方式与执政方式也是既有区别又有联系的，就区别而言，党的领导方式是在党的领导活动过程中发生的关系，党的领导方式主要是政治领导、思想领导和组织领导，而党的执政方式是在党的执政活动过程中发生的关系，党的执政方式主要是依法执政或依宪执政，因而，党的领导方式不能等同于执政方式；就联系而言，党的领导方式主要是通过执政方式来体现和实现的。在党执政的情况下，党的领导方式应适时地转化为执政方式，不能以领导方式代替执政方式。否则，就会导致以党代政、党政不分的局面。
　　综上所述，笔者认为，所谓执政方式，就是执政党依宪掌握和运用国家政权，完成执政任务、实现执政目标的方式、方法、途径的总称。
　　二、执政方式的基本内容
　　由于执政方式是在执政党依宪掌握和运用国家政权的过程中发生的，因而，执政方式的基本内容主要包括掌握国家政权的方式、运用国家政权的方式、权力制约和监督的方式等。
　　（一）掌握国家政权的方式
　　掌握国家政权是政党执政的前提。执政党与一般政党的主要区别就在于是否掌握国家政权。因而，任何政党要想成为执政党，前提就是必须通过一定的方式掌握国家政权。一般说来，政党掌握国家政权的方式主要有三类：一是在现有宪政体制内，通过民主选举的方式掌握国家政权。这是两党制和多党制的民主国家的政党所普遍采取的方式。在两党制和多党制的民主国家，由于没有法定的、固定的执政党，一个政党能否上台执政完全取决于其能否赢得每隔几年一次的“大选”，由人民依宪授权该政党执政。所不同的是，总统制国家的政党需要赢得总统“大选”，议会制国家的政党需要赢得议会“大选”。二是在现有宪政体制之外，通过暴力革命的方式掌握国家政权。这是殖民地、半殖民地国家和专制国家的革命党所普遍采取的方式。在这类国家中，由于“在内部没有民主制度，而受封建制度压迫；在外部没有民族独立，而受帝国主义压迫”，[7]因而，革命党的任务就是武装斗争，以暴力革命的方式推翻旧国家政权的统治，夺取国家权力，创立新的国家政权，再领导人民制定宪法，通过宪法确立本党的执政地位。三是在殖民地、半殖民地国家，民族政党以暴力或非暴力的手段，在实现民族独立后，通过建国方式掌握国家政权，再通过制宪的方式确立该民族政党的执政地位。诚如萨托利所指出的：“直观的，或更加直观的推测是，在非洲类型的环境下，政党对夺取政权和权力建设的最初阶段是‘功能性的’，并且的确是必需的。但是它们的重要性是对应于、并且产生于从殖民统治的终结向自我统治过渡的真空。”[8]总之，这三种掌握国家政权的方式尽管存有很大不同，但都与宪法息息相关，其执政地位都是人民通过宪法的方式确立的。第一种方式自不待言，第二种、第三种方式表面上看似乎与宪法无关，因为它们都是在政党先掌握国家政权后，才制定宪法的，但是政党掌握国家政权的事实，只有在领导或组织人民制定宪法后，才能具有合法性。这一点从斯大林给中共中央的制宪建议中即可看出。斯大林解释为什么要制定宪法时说，敌人可用两种说法向工农群众进行宣传，反对你们。一是说你们没有进行选举，政府不是选举产生的；二是说你们没有宪法，人家可以说你们是用武力控制了位子，是自封的。因为政协不是选举的，《共同纲领》不是全民代表通过的，而是由一党提出，其他党派予以同意的东西。你们应从敌人手中拿掉这个武器。[9]

　　（二）运用国家政权的方式
　　运用国家政权是执政党执政的核心。执政党掌握国家政权的目的，正是为了运用国家政权，行使宪法授予的国家权力，凭借国家权力的强制力量，来完成本党的执政任务，实现本党的执政目标。正如王长江教授所指出的：“把党的精英送进国家权力机关本身不是目的，通过行使国家权力达到某种特定的目标（包括实现某种理想和价值，获得某种利益等）才是目的。”[10]一般说来，执政党运用国家政权的根本方式是，通过国家权力将执政党的执政纲领和政策转化为宪法法律上的规定，并通过国家权力的强制力保证其实施，从而完成执政任务，实现执政目标。具体包括以下方面：一是提出执政纲领和政策。执政纲领和政策是执政党治国理政的基本方针，是执政党执政任务和执政目标的具体化。执政党治国理政的前提和基础就是提出正确的执政纲领和政策。正如列宁所指出的：“一个政党如果没有纲领，就不可能成为政治上比较完整的、能够在事态发生任何转折时始终坚持自己路线的有机体。”[11]二是控制或影响国家立法权，将执政党的执政纲领和政策通过法定程序上升为国家意志，使其成为全体人民都要遵循的行为规范，具有国家强制执行力，以保证本党执政纲领和政策在国家政治生活中的贯彻落实。三是控制或影响国家行政权，通过国家行政权的行使，保证体现本党意志的宪法法律在国家行政管理活动中的执行。四是控制或影响国家司法权，通过国家司法权的行使，保证体现本党意志的宪法法律在国家司法活动中的实施。
　　这里的核心问题是要明确为什么要通过法定程序将执政党纲领政策中的部分内容转化为宪法法律上的规定。一方面，两者存在根本不同。从文本意义上讲，执政党纲领政策属于党内规范体系，是全体党员的行为规范，对全体党员具有普遍约束力，但执政党纲领政策从性质上说只是党内法规，只能调整党内关系，对外不具有约束力。而宪法法律属于法律规范体系，具有国家意志性，以国家强制力为保障，调整国家与公民的社会关系，全体人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须遵循。因而，两者决不能相互代替。另一方面，两者又存在着紧密的联系。从政治意义上讲，执政党纲领政策对宪法法律具有重要的指引作用，执政党纲领政策是党内的法规，集中体现了执政党关于经济、政治、文化、社会建设的构想和布局，而宪法法律是在执政党的领导或参与下制定或修改的，宪法法律的内容必然要反映执政党的纲领政策。同时宪法法律对执政党纲领政策具有重要的保障作用，执政党纲领政策中的部分内容要想成为全体人民普遍遵循的行为规范，具有法律效力，就必须通过法定程序将其转化为宪法法律上的规定。
　　（三）权力制约和监督的方式
　　执政党掌握和运用国家政权，行使国家权力，并不意味着执政党可以任意行使国家权力，相反，为了避免执政党滥用权力，必须依宪对执政党权力进行监督和制约。一般说来，对执政党权力进行监督和制约的方式主要有：一是通过宪法和法律监督和制约执政党权力，使执政党必须在宪法和法律范围内活动，通过法定的制度、法定的程序、法定的方式执政，否则，执政党必须承担违宪或违法责任；二是通过宪法确立的选举制度和政党制度监督和制约执政党权力，每隔几年一次的“大选”，及其反对党的监督，使得执政党头上始终高悬“达摩克利斯之剑”，不敢滥用宪法授予的权力；三是通过宪法确立的权力制约机制监督和制约执政党权力，权力制约机制的存在，使得执政党难以独揽一切大权，在执政的过程中要受到其他权力的监督和制约；四是通过新闻媒体监督和制约执政党权力，独立的新闻媒体的存在，使得执政党的执政活动时刻处于人民的监督之下，“使公众始终有途径和机会对权力的不当使用发出警告信息”。[12]在这里，宪法之所以能够对执政党权力进行监督和制约，原因就在于宪法的核心精神就是“限权之法”。这一精神主要包括两层含义：一是国家权力是人民通过宪法授予的，执政党行使国家权力就必须在宪法规定的范围内，按照宪法规定的程序和方式行使，否则，就要承担违宪责任，人民据此可以收回授权；二是国家权力的行使要服务于保障公民权利的目的，国家权力不得侵犯宪法所规定的公民权利，并要采取措施保障公民权利的实现。正如龚祥瑞先生所指出的：“宪法既起着授权作用，也就包括限制权力的作用在内了。授权就意味着限制。”“宪法的限制作用，具体地表现在防止政府对这些权利（公民权利）的侵犯。这是立宪主义最主要的要求。”[13]
　　三、执政方式的核心问题：执政党与国家政权的关系
　　掌握和运用国家政权是执政党执政的具体体现和实现形式。执政党要想完成执政任务，实现执政目标，就必须进入国家政权，借助国家权力的强制力量，并以该政党的代表为主体、以国家政权的名义从事治国理政活动，执政方式正是在这一过程中发生的。因而，执政方式的核心问题就在于，执政党与国家政权的关系。一个政党能不能执好政，关键就在于能不能正确处理好与国家政权的关系。对此，王长江教授指出：“政党要控制国家权力，通过行使国家权力达到自己的目标，这是政党政治时代天经地义的事情。但是，用什么样的手段、通过什么样的途径、采用什么样的方法才能有效地控制国家权力，使国家权力更便于朝着政党希望的方向前进，而且这个方向又与社会发展的方向相吻合，却是很值得研究的问题。”[14]而要解决这个问题，首先必须从执政党与国体、政体的关系谈起。
　　（一）执政党与国体的关系
　　国体即国家性质，指的是社会各阶级在国家中的地位，即谁是统治阶级，谁是被统治阶级。正如毛泽东同志所指出的：“这个国体问题，从前清末年起，闹了几十年还没有闹清楚。其实，它只是指的一个问题，就是社会各阶级在国家中的地位。”[7]（676）国体实质上反映的是一国主权①的归属问题，即谁才是一个国家的主权者。这里有必要首先对“主权”与“主权者”做出说明。主权是“构成最高仲裁者（无论是个人或组织）属性的权力或权威；这类仲裁者对作出决策以及解决体制内的争端具有某种程度的最终权力。能够进行这种决策意味着对外部力量的独立性和对于内部团体享有最高权威或支配权。”[15] “主权者就是拥有主权的个人或人的组织（包括代表会议）。”[15]国体不同，国家主权的归属也就不同，主权者也就不同。而主权者的不同则决定了国家权力和国家政权的归属不同。从古至今，主权者经历了由君主主权到议会主权再到人民主权的转变。在现代社会，人民主权原则为宪法所确认，宪法规定了人民的主权者地位，国家的一切权力属于人民。那么，政党要想掌握国家政权，获取国家权力，成为执政党，就必须得到主权者人民的授权（主要途径是选举），而一旦成为执政党，执政党要运用国家政权，行使国家权力，就必须按照主权者人民的意愿（集中体现为宪法和法律）行事，否则，主权者人民有权收回授权。因而，执政党与国体的关系就是，执政党必须在国体之中执政，而不能在国体之上执政。

　　在我国，宪法规定的国体是人民民主专政，国家的主权属于人民，人民享有和行使一切国家权力。因而，中国共产党要想执政，掌握国家政权，获取国家权力，就必须得到人民的授权，具体表现为党的代表应依宪通过民主选举的途径进入国家政权。中国共产党在执政的过程中，就必须依照人民的意愿（集中体现为宪法和法律）行使国家权力，其执政的目的也只能是支持和保证人民当家作主，实现和维护最广大人民群众的根本利益。也就是说，中国共产党应在国体之中执政，而不能在国体之上执政。正如李林教授所指出的：“共产党作为执政党，必须存在于人民民主专政的国体之中，凭借国家的一切设施和资源，从政治上领导和支持人民当家作主，为人民谋福祉。”[16]但特殊的一点是，我国是先有执政党，后有国体的，即人民民主专政的国体是在中国共产党的领导下通过宪法确立起来的。这样就容易混淆国家权力的来源问题，容易导致中国共产党在国体之上执政，而不是在国体之中执政。这是我们要坚决避免的。
　　（二）执政党与政体的关系
　　政体是指一国政权构成的宏观体制，是一国的主权者实现其国家主权的组织形式。正如毛泽东同志所指出的：“至于还有所谓‘政体’问题，那是指的政权构成的形式问题，指的一定的社会阶级取何种形式去组织那反对敌人保护自己的政权机关。”[7]（677）政体与国体紧密相连。政体是由国体决定的，有什么样的国体，一般就有什么样的政体与其相适应。但另一方面，政体对国体也具有反作用，凡是能反映和表现国体、适应国体需要的政体，就可以促进统治阶级统治地位的巩固，国家的发展；凡是不能反映和表现国体，不适应国体需要的政体，就可能造成政权的更迭，统治阶级地位的丧失乃至国家的衰败和灭亡。历史上各种不同国体的国家之所以能够延续一个时期，一个重要原因就在于它们的政体适应了当时国体的需要。相反，那些不能采取适当的政体以适应当时国体的统治者，其统治地位就不巩固，国家也不能得到发展。[17]因而，政体与国体问题一样重要，如果说国体实质上反映是一国主权的归属问题的话，那么，政体实质上反映的是一国的主权者通过什么样的组织形式实现其主权的问题。正如周叶中教授所指出的：“由于政体是与国体相对而言的，而国体作为社会各阶级在国家中的地位，实际上是指国家主权的阶级归属，亦即国家主权的阶级属性，因此，政体是指拥有国家主权的统治阶级实现其国家主权的宏观体制。”[18]那么，既然政体是一国的主权者实现其国家主权的宏观体制，依据主权者授权和意愿行事的执政党，在国体之中执政的执政党，就必然要通过一定的政体来执政。因而，执政党与政体的关系就是，执政党必须在政体之中执政，而不能在政体之外执政。
　　在我国，宪法规定的政体是人民代表大会制度，这是与我国人民民主专政的国体相适应的，是我国人民实现当家作主的根本途径。既然中国共产党的执政地位是由人民选择和授予的，中国共产党应依照人民的意愿（集中体现为宪法和法律）来执政，中国共产党就应通过人民代表大会制度来执政，就应将人民代表大会制度作为党治国理政的根本途径，支持和保证人民当家作主。正如李良栋教授所指出的：“中国共产党是我们国家的执政党。根据我国宪法和法律规定，作为国家领导力量的共产党就是通过人民代表大会制度来执政的。人民代表大会制度是我们党执政的根本组织形式。”[19]然而，特殊的一点是，我国是先有执政党，后有政体的，即人民代表大会制度是在中国共产党的领导下通过宪法建立起来的，这一事实使得中国共产党容易混淆党与政体的关系，容易在政体之外执政，而不是在政体之中执政，也就是不通过人民代表大会制度执政，这也是我们要坚决避免的。
　　（三）执政党与国家政权的关系
　　执政党与国体、政体的关系，即执政党必须在国体和政体之中执政，决定了执政党必须通过国家政权来执政，而不能以党代政，以党的组织代替国家政权，以党的职能代替国家职权。
　　首先，执政党与国家政权的性质、职能不同，执政党不能以党的组织代替国家政权，直接走向前台治国理政，这样就会废弃国家政权，并使党的执政地位缺乏合法性基础。因为国家的一切权力属于人民是人民主权原则的核心内容，统治者的权力只有来自人民的依宪授予，才能具有合法性，但人民只能直接授权给国家政权，而不能直接授权给政党。这就是说，执政党直接行使国家权力是不具备合法性的，长此以往，就会动摇和危害执政党执政的合法性基础；另一方面，执政党也不能用简单命令的方式，直接指挥国家政权。这样就会导致国家权力旁落，损害国家政权的权威，使执政党的权力高度集中，出现官僚主义现象，最终会“犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等”。[20]
　　其次，必须看到，执政党与国家政权紧密相连，执政党若不能掌握和运用国家政权，就谈不上是执政党。李林教授指出：“依照社会主义宪政原则，在国家政权体制之外行使政治权力的行为，不是执掌国家政权的行为，不具有执政的性质。在国家政体之外活动的政党，通常只能是在野党，而不能称为执政党。”[21]正是因为执政党依宪掌握和控制了国家政权，需要运用国家政权治国理政，来完成本党的执政任务，实现本党的执政目标，才出现了执政方式问题。因而，执政党必须正确地处理与国家政权的关系，既要做到掌握、控制国家政权，又要做到善于通过和运用国家政权来治国理政。对于中国共产党来说，正确处理好与国家政权的关系，就是坚持将人民代表大会制度作为党治国理政的根本途径，并在人民代表大会制度下依宪正确处理好与人大、政府和司法机关的关系。