原文作者：李晓明，苏冉冉

　　【内容摘要】　腐败是当今社会的一大肿瘤，对社会的危害极其严重。权力污染、信用污染和环境污染被称为中国社会的三大污染，而其中腐败又是与权力有关的最大污染。控制腐败已经成为我国乃至全球多年来关注的一个重点问题，从国外廉洁制度和国家控制腐败的措施入手来探讨全球腐败控制的基本要素，可得到许多启示，并更好地借鉴他国经验，促进和完善我国控制腐败的制度建设。
 　　【关键词】　腐败控制腐败域外借鉴制度建设
　　2009年11月17日，全球知名的反腐败机构“透明国际”公布了2009年度清廉指数排行榜，中国大陆在参加排名的180个国家和地区中排第79名，比2007年下降了7个名次。纵观2003年迄今的排行榜，中国2003年排第59名，2004年第71名，2005年就已经退到了第78名。通过这几年的排名可以看到我国的腐败现状比较严重，应继续高度重视腐败问题。从这几年的排行榜上还可以看到，欧洲、北美、澳洲以及亚洲的新加坡和我国香港属于比较廉洁的国家(或地区)，这些廉洁国家(或地区)在控制腐败措施上对我国反腐败制度建设具有重要借鉴意义。
 　　一、世界上清廉国家的反腐败策略
　　(一)主要欧洲国家的反腐败策略
　　在2009年的清廉指数排行榜上，欧洲的新西兰排名第一，丹麦第二，瑞典第三，他们值得借鉴的经验包括：
　　1.透明政治、透明行政。瑞典是世界上第一个执行政务公开的国家，早在1776年瑞典就开放了政府记录供民众查询，确定了政务公开的原则。根据这项原则，任何一位公民都可以到任何一个政府部门要求查阅该部门文件，包括财务文件。公民还有权查阅任何公务人员乃至国家元首的财产与纳税情况。如果有人想知晓某一位官员的收入和纳税信息，可以到国家税务署申请查询；如果他怀疑某位官员公款私用或挥霍公共资金，就可以向有关部门或媒体举报。随后，就会有人来调查这位官员。在这样的制度面前，瑞典政府的政务运作和经济运作都非常透明，被国际社会称为“透明政府”和“透明经济”。
 　　2.反腐机制高效合理。在丹麦，政府各部委做出的任何一笔预算都要得到财政部认可，而且要送议会财务委员会批准。财政部事后还要仔细检查预算的具体使用情况。丹麦政府的人事编制也归财政部管，财政部受到议会、媒体的严密监督。稍有不慎，连财政大臣都要丢饭碗。丹麦对公务员的差旅费有严格规定。丹麦对官方代表团出访经过第三国有严格限制，总的原则是不能在没有公务活动的国家过夜，除非当天没有返程的交通工具。丹麦议会设有审计署，负责审计各部委的资金使用情况。议会还设有一个大检察官，其职责是代表议会监督丹麦的文职和军职机构或官员，这个职位是北欧国家独有的。这个大检察官为防止官员腐败、保证社会公正发挥着独特作用。在法律方面，虽然没有专门的反腐败法典，但丹麦政府在其刑法有关章节明确规定了有关贪污受贿罪的量刑标准。行贿要被处以罚款或不超过3年的监禁，行贿则将被处以不超过6年的监禁或者在减轻处罚的情况下处以罚款。
 　　(二)主要美洲国家的反腐败策略
　　美国和加拿大是北美洲的两个主要国家，在2009年的清廉指数排行榜上分别处于19名和第8名，他们在控制腐败上也都形成了自己独特的体系。 [论文网]
　　1.完善的立法体系。众所周知，我国在刑法上采用的是相对法定刑，而加拿大则不同，实行的是绝对法定刑，即只要罪名成立，在刑罚上没有回旋余地，似乎这样更有利于惩治腐败。《联合国反腐败公约》(以下简称《公约》)规定，缔约国有义务将系列腐败及与腐败有关的行为犯罪化。早在《公约》创建之前，加拿大刑法就将该公约规定的所有行为犯罪化。在某些方面，加拿大法的适用范围比《公约》更广。与加拿大有所不同的是，二战后至今，美国联邦政府建立起一套反腐败机制，它由关于政府道德的规章和法律以及执行这些规章和法律的机构所组成。主要包括三部分：一是“道德标准”，由总统以总统令的形式颁布，它提出对政府官员和雇员的道德指南，表明政府对公众的道德承诺。二是“政府道德法”，是由国会通过的立法，如国会制定的1978年《政府道德法》和1989年《政府道德改革法》。两者的区别是：前者还不是法律，如果违反可能受到有关部门的通告谴责，并可能被迫辞职；而后者属于法律范畴，如果违反就要受到法律的制裁。三是“联邦竞选法”，它对不同的竞选经费捐赠者可捐赠的金额和经费的使用做出了限制，目的是防止与竞选有关的腐败行为。通过长期的努力，美国目前已经形成了比较健全的预防职务犯罪法律体系：关于财产申报的规定，美国于1965年颁布了《政府官员及雇员道德操行准则》，对各类高级官员及其配偶、子女的财产申报作了规定；关于公职人员行为准则的规定美国于1883年颁布了《文官制度法》，1978年修订为《文官制度改革法》；关于有效打击腐败犯罪的规定《有组织的勒索、贿赂和贪污法》是美国打击腐败犯罪的重要法律。纵观美国和加拿大的廉政立法，可以发现大多是预防性规定，而不是惩罚性规定，是一个以事前防范为主的廉政立法体系。这反映出美国和加拿大社会对治理腐败的基本态度是避免腐败事件的发生，防患于未然。
 　　2.有效的反腐败机构体系。对于官员腐败行为，加拿大有多重的专门国家机构随时监控，包括审计长公署、议会行政监察专员、检察机关等。加拿大的审计长公署是对政府账目和支出进行审计监督的专门机构，独立于政府之外，隶属于议会，直接对议会负责并报告工作，因而能够独立行使审计职能，不受行政机关的干扰，具有较强的监督作用。联邦和省议会系统中设置的议会行政监察专员是监督行政机构及其工作人员是否依法公正履行职责的专门机构，其职责是受理由于行政管理不善造成控告人、申诉人不公平待遇的案件，如果行政机构及其工作人员存在工作失误，有权提出建议、纠正的意见或批评，必要时，可以向法院起诉或提请主管机关做出惩戒处分。加拿大的检察机关与法院对应设置，在联邦法院和省法院中都设有检察官。总检察长和副总检察长都是内阁成员，因而检察机关性质上属于行政机关，一般总检察长兼任政府的司法部长。对于贪污贿赂案件，检察官负有侦查和起诉的职责。虽然加拿大不实行起诉垄断主义，有些属于自诉刑事案件可由公民依法提起，公诉案件不仅可以由检察官负责进行，且也可以由检察官委托的律师进行，但贪污贿赂等官员犯罪的案件则由检察官提起公诉。美国政府也建立了专门、高效、公正、廉洁的反腐败机构，来加强腐败立法的实施。1974年国会设立了联邦选举委员会，目的是监督《联邦选举法案》的实施。为调查高级官员的犯罪违法行为，根据1978年国会通过的《从政道德法》设立了独立检察官一职，独立检察官的职责主要有组织人事权、调查权、传讯权、特别诉讼权等，这一职位的设立对防止官员滥用职权及其它腐败行为都起到了重要的惩治作用。另外，还设立了监察长制度，对规范政府权力行为，提高行政效率，减少腐败现象起到了积极作用。
 　　(三)主要亚洲国家或地区的反

腐败策略
　　通过近几年的清廉指数排行榜可以看出，亚洲整体来说腐败现象还挺严重，但是新加坡和中国香港清廉指数一直名列前茅，2009年分别排在了第3名和第12名，在控制腐败上他们各有特色。

　　新加坡在多年的实践中成功摸索出一套切实可行的反腐倡廉之道，总结起来就是坚定不移的反贪意志、完善的监督与预防机制、严厉的法制与惩罚措施以及充满人情味的高薪养廉和公积金政策等，可谓软硬兼施，全面治理腐败。其中最有特色的当属高薪养廉和公积金制度。政府认为，用高薪养廉的方式使全国的公务员队伍人心稳定，从而产生不必贪，也不想贪的效果。1998年后，在世界公务员队伍中，新加坡公务员的工资已经跨入最高行列。新加坡政府还制定了一套较为完善的中央公积金制度(cpf)，特别是为公务员提供丰厚的退休金。若任内一切顺利，没有出现贪污受贿或其他渎职违法行为，凭借这些公积金与退休金，就可以保证自己及家人过上衣食无忧的生活。公务员的门槛很难迈进，选拔公务员必须经过严格审查，内容包括有无犯罪前科、家庭情况、品德修养、社会关系及日常交往人员情况等。因此，新加坡公务员一般都很珍惜自己的工作，勤政清廉，绝少愿冒贪污受贿而被开除或取消养老保证金的风险。新加坡反贪成功的经验，归结到一点便是：消除腐败的动因。
 　　香港最大的特色就是有一个独立的肃贪倡廉机构。香港有句口号：“香港胜在有icac(廉政公署简称)”，言简意赅地道出了廉政公署在维护香港社会廉洁公平方面做出的贡献。廉政公署在港英时代的全称是“总督特派廉政专员公署”，昭示着其超然于港府部门而直接隶属港府最高首长的独立地位，廉署成员与公务员体系剥离而自成独立系统。廉署大多数职员享受与公务员薪俸不同的“廉署职系酬金”，一切廉署职员皆受惠于廉政公署福利基金、廉政公署职员福利基金、廉政公署职员紧急救济基金的优遇，故能无后顾之忧效力本职。“机构独立、成员独立、经济独立，将廉署与官场断结……使廉署有效避免来自官场的权力、人事、经济干涉困扰，且在社会中亦形成不受官场掣肘的独立权威”③，这是保证廉政公署强力肃贪的一项根本举措。
 　　二、对我们的借鉴与启示
　　腐败已经成为中国最大的社会污染，严重阻碍社会经济的发展，导致社会的不稳定，而且损害我国的国际形象。近几年来，党和政府也高度重视腐败问题，仅在2006年里就查处了安徽原省委副书记王昭耀腐败案、国家药监局原司长郝和平受贿案、山西原省委副书记侯伍杰受贿案等大案要案，取得了重大成果。但应看到，我国在反腐败上还有很多问题，反腐倡廉任务艰巨。总结经验教训，我们应把腐败问题放在一个社会、历史大背景下来考察研究，采取政治的、经济的、法律的、文化的、道德的等多方面的策略手段，综合治理，借鉴域外反腐败经验，力求建立一个广泛的、有效的预防和惩治腐败的社会机制。通过对前面欧洲、美洲和亚洲清廉国家反腐败经验的借鉴，我认为我国现在需要做以下几个方面的工作：
 　　(一)重构法律机制
　　当前我国在控制腐败的法律体系上还需要以下几个方面的完善：
　　1.立法方面应修改现有法律并完成相关立法。像欧洲国家那样，对待腐败应用严刑重典，法律上应加大惩处力度，而我国现有的法律在惩处腐败上力度显然不够。具体讲，应修改现行的刑法、刑事诉讼法、宪法、选举法、赔偿法等，使之更好的适应反腐败工作的需要；另一方面，应尽快制定一部《反腐败法》。我国的刑法和其他单行法虽有关于惩治贪污贿赂的条款，但至今尚无专门的立法，而且还有相当一部分严重危害社会的腐败行为并没有规定为犯罪，查处腐败犯罪的诉讼手段明显缺乏，因此制定专门的反腐败法规是当务之急。《反腐败法》的内容包括：一是将现行党纪条规、行政规章上升为国家法律；二是设立专门监督机构，在强化现有监督机构作用的同时，建立由中央和各省、自治区、直辖市直接领导，相对独立的半垂直领导的监督机构；三是强化各级人大监督的力度；四是建立公务员财产登记制度；五是建立个人终身只用一个银行帐号的制度；六是对新闻媒体的监督进行规范，给新闻工作者更多的舆论监督权。另外，起草《信用机制建立法》、《商业交易安全法》等法律。
 　　2.司法和执法方面要尽快建立和完善反腐败犯罪的专门机构，并相应扩大其独立性和权能性，像香港有独立的反贪污委员会，美国建立了独立检察官机制等。而目前，我国各级检察机关虽然设有贪污、贿赂检察机构，但该机构同时还承担着对偷税、抗税、假冒商标等其他犯罪的立案侦查等工作，应该加以划分，以实现反腐败犯罪的举报、侦查、预防、信息情况一体化。同时，应改善党对司法工作的领导方法，主要体现在方针政策上的领导，而不是具体审批或决定案件。司法队伍建设是一个十分重要的问题，除了严格选拔，注意业务培训，提高司法人员的业务素质和工作能力外，还要抓紧廉政和法制思想的教育，全面提高司法人员的政治思想水平和法制观念。
 　　(二)完善政策机制
　　1.在待遇方面，要提高公职人员的薪俸待遇，严禁公职人员经商和兼职。提高公职人员的薪俸待遇，以俸养廉，是预防和减少腐败犯罪的必要措施。我国古代和国外反腐败的对策中均有此法此例，我们应借鉴其有用的成份，使公职人员在薪俸福利方面无后顾之忧，提高反腐倡廉的自觉性。我们一方面要增俸养廉，另一方面要严格禁止某些公职人员经商和兼职，在权力和金钱的交换之间筑起一座隔离墙。国家公职人员经商或兼职谋取利益，是导致权力与金钱交换，滋生腐败现象的原因之一。
 　　2.在教育方面，要加强公职人员的思想政治工作和廉洁自律、奉公守法的职业道德教育。要坚持“以教养廉”，进行不懈的反腐倡廉教育，着重抓好人生观、苦乐观、荣辱观和价值观教育，解决公职人员的思想问题。要把思想教育同法制教育、职业道德教育结合起来。道德是一种内心自律感、责任感和道义感，不同的职业既有特殊的职业道德内容，也有共同的职业道德要求。对于国家公职人员来讲，遵纪守法，不以权谋私、忠于国家、尽职尽责、公正廉洁是基本的职业道德。同时，应该在每个党政机关建立公职人员行为规范，并形成良好的职业道德氛围，使党政机关和广大公职人员拒腐蚀、永不沾，提高自身的免疫能力。
 　　3.在监督方面，要建立和完善反腐败犯罪的监察和监督机制，预防和控制腐败犯罪的产生。不受制约、没有监督的权力必然导致权力的滥用和腐败，这是历史和现实反复证明的公理。防治腐败犯罪现象，个人的“自律”固然重要，但不能把希望只寄托在个人的道德品质上，而必须通过更深层次的体制改革，在权力机制限制人治，并保证这一机制的依法有序运作。健全的舆论监督体系是反腐败的重要警戒系统。舆论是贪官污吏的天敌，是腐败犯罪分子的克星，也是现代文明的重要标志。英国著名哲学家罗素说：“法律如果没有舆论的支持几乎毫无力量。作为有效力量的法律，它依赖舆论甚至要比依赖警察的权力为多。”
 　　(三)理顺工作机制
　　好的工作机制能防止腐败有可乘之机。当前理顺工作机制势在必行。我们应做好以下几方面的工作：
　　1.在选拔和任用干部时全面实行差额选举，引入竞争机制。列宁说：“在自由的政治条件下，选举原则可能

而且必须居于完全的支配地位。”邓小平指出：“不管党也好，政也好，根本的问题是选举。”可见选举的重要性。在我国的党章和选举法中对差额选举都有相关规定。可是在实际操作中，我们并没有把差额选举真正按法律要求予以落实，违法选举的现象也时有发生，比如搞“暗箱操作”，公开或半公开地安排差选，或故意增加一个名额作为其他候选人的陪衬，形式上是名正言顺的“差额选举”，实际上却是披着“差额选举”外衣的“等额选举”。如此做法既降低了选举过程的透明度，也在一定程度上影响了选民的积极性，选举出来的干部也不可能做到全面位为人民服务。
 　　2.变对上负责为对下负责，解决好领导干部的工作方法。在我国选拔任用干部的工作制度中，群众的意见起不了作用，甚至根本不起作用，使得某些官员对上级的意见“趋之若鹜”，对下级和群众却“冷若冰霜”。针对这种情况，除上面所说的在选举时全面实行差额选举，使群众在选举中真正起到作用外，要重点解决好领导干部的思想感情、工作方法以及制度机制等，使他们牢记党的宗旨，坚持立党为公、执政为民，忠实履行领导干部的神圣职责，真正把“权为民所用”落到实处，这样即可把对下负责机制建设起来，使其真正有效。
 　　(四)加强制度建设
　　制度反腐就是要通过一定的制度设计和制度安排来遏制腐败的发生，在反腐败的各项措施中，制度是保证。正如邓小平所说：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”加强反腐倡廉的制度建设，是中央部署2006年反腐倡廉工作的重点。我国的反腐倡廉制度从干部的推荐选拔到使用，从日常工作到八小时之外，从吃、住、行、用到礼仪公关等，都有详尽的规定，数量可谓不少。但是，腐败现象的滋生却并未得到有效遏制，其原因主要是整体制度设计缺乏总体规划，协调配套不够，单体制度设计的随意性较大，制度的执行权威和监督力度不够。据此，我们有必要建立一种系统的反腐制度，使执政党党内的内部监督和社会整体的反腐制度网络相联系，这样内部人的监督和外部舆论监督制度和群众监督制度就可以形成互补，是当前制度反腐的必然选择。
 　　(五)建立系统工程
　　实际上，反腐败或控制腐败是一项巨大的系统工程，包括如上所述的法律机制、政策机制、工作机制和制度建设等。反腐败的机制或对策主要取决于以下几个要素：一是公共权力的正确行使及其法律制度的完善；二是公职人员的素质；三是监督制约机制；四是公正适宜的外部环境。以上四个要素，法律是主线，通过法律来引导、确立和保障。反腐败是一项系统工程，不是单方面的力量就可以完成的，它需要多方配合，相互协作。有人称法律机制是最好的控制腐败的方式，制度建设是根本途径，但是它们都离不开政策机制和其他社会机制配合的。因此，建立一个控制腐败的社会系统工程，真正达到使人不能犯、不敢犯、不想犯。
 　　中国的腐败问题被人喻为“政治之癌”，我们要充分认识腐败问题的严重性。在看到今天反腐败的成果的同时，发现其中的不足，以更好的完善我国现行的控制腐败的机制来更有效的控制我国的腐败。