原文作者：王肃

2011年12月6日，环保部针对五项国内大型建设项目环境评价报告的或缓或退，给出具体原因，其中至少3项工程涉及未批先建、擅改建设方案等问题。频发的此类现象让业内专业人士广为担忧：中国环境评价制度严肃性在哪里?
 　　在此次通报中，两项工程属未批先建。湛江港至铁山港原油管道工程，该管道已于2011年1月15日“试开工”。10月23日正式投产，但在11月上旬，该工程环评被环保部退回，被要求立即停止施工。另一未批先建项目为华　能汕头海门电厂一期工程3号、4号机组，其环评报告书被暂缓审批。环保部指出该工程在未经同意的情况下擅自开工，其中3号机组已经投产，且未按照规定封堵脱硫系统烟气旁路，可能导致二氧化硫排放量超标。但截至环保部通知下发，公司3号机组仍在生产。
 　　涉嫌擅改建设方案的是总投资达653.6亿元的贵广铁路。新建贵阳至广州铁路调整工程，环保部认为其穿越黎平侗乡风景区时线路位移增加了路基和桥梁工程，同时工程变更前后敏感点及噪声防治措施也相应变化调整，因而需要进行进一步论证并征求公众意见。
 　　同在11月，浙江宁波大榭中油二期油品码头工程以及舟山外钓岛光汇万吨级油品码头工程的环评也被环保部暂缓。这两项工程建设布局及规模与宁波－舟山港总体规划和环评的相符性尚需论证。环保部认为这两项工程还不具备立即开工建设的条件。
 　　近年，中国环境法学界一再发出环评制度已被现实情况架空的呼声，要求尽快修改环评规定，加大对违法行为的惩罚力度。现在看来，这些声音并未受到足够重视。
　　环境评价，几乎是所有发达国家保护环境的最有效手段之一。在中国，2003年1月1日，单行的《环境影响评价法》正式实施。自此，环评制度被以法律的形式固定下来。
　　2011年前11个月，环保部对各地39个项目的环评报告，作出退回、暂缓或不予审批的决定，涉及总投资2000多亿元。这样的“环保风暴”可以追溯到2005年。当年1月18日，解振华主政的国家环保总局宣布，立即停建13个省市的30个违法开工大型项目，涉及总投资达1179.4亿元。由此算来，2011年已是中国的第七个“环保风暴”年。
 　　然而，一年一次的“环保风暴”，正反映出中国环评制度的软弱。大批被叫停的大型项目，属于未批先建以及变更环评报告等情形。短暂停工后，多数被“卡住”的工程会通过补办环评，毫发无损地重新动工。
 　　为何被架空
　　连续六年“环保风暴”之后的2011年，是中国“十二五”开局之年。各地政府和各大央企均在力推一些重大项目上马。不少国家重点项目、地方政绩工程视环评制度如无物。环保部的曝光，再次将这种现象公之于众。
 　　2011年1月12日，环保部开出本年度第一张环评罚单。地方国企新疆五鑫铜业的10万吨铜冶炼项目被曝未批先建，存在大量环境隐患。对总投资近18亿元的该项目，环保部环评报告书作出不予批准的决定。
 　　2011年4月、5月、6月，环保部接连对类似大型项目密集开出环评罚单。京秦铁路客运专线、无锡市城市快速轨道2号线、江苏国华陈家港电厂一期工程等被相继点名。
 　　据记者粗略统计，2011年全年，至少有40多个大型项目被环保部点名。遂些项目不仅包括铁路、城轨、电厂、矿产，还有油品炼化、光伏、汽车、码头、机场等大型项目，这些项目。总投资动辄数十亿元、上百亿元。被点名原因主要是环评未批先建、改建未批等。
 　　上述被点名项目多数属地方国企。之所以敢“未批先建”，是得到了当地政府的允许。北京轨道交通燕房线工程、无锡轨道2号线也是政府工程。还有不少项目属于大型央企，如中石化的湛江港一铁山港原油管道工程等。
 　　与历年一样，这些大型工程中，相当数量在被要求停止建设时，已接近建成或者已建成。
　　中国环境科学学会环境法学分会副主任、北京大学环境法学教授汪劲，曾对此现象发表评论说，在中国，尽管已为法律所规定，环评制度无论是立法还是实际施行，一直受到以国有企业为首的各类大中企业抵制；在政府及其有关经济行政主管部门消极不作为、不予理睬的情况下，这个制度一直处于名存实亡状态。
 　　上海交通大学环境资源法研究所所长王曦认为，近年中国多项环保法律执法情况堪忧。主要存在两种违法现象，一种是企业违法，一种是地方政府违法。而不少企业违法，根源是政府违法。他以潮汕机场为例指出，此事表面上是企业违法。实质是地方政府不遵守环评法。“这是一个很严重的问题，应该引起高度的重视。”[论文网]
 　　剖析地方政府和国有大企业违法的原因，苏州大学法学院环境法研究中心主任、教授朱谦的看法是，违法成本低，守法成本高。这与接受采访的多位学者的答案一致。另—位学者称，现行环评制度被外界形容为，“没有牙齿的老虎”；再难听一点是“女人的粉拳”。
 　　现行《环境影响评价法》的第三十一条被学者炮轰最多。该条规定，对未批先建情形，由环保部门“责令停止建设，限期朴办手续”，“逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款”。
 　　一直研究环境法的中国政法大学教授曹明德说：“对于一个数十亿、上百亿元的大型项目来说，先批后建要耽误工期。反正罚款上限只有20万元，还不如先上马。”
　　王曦则认为，与西方国家违反环评要付出巨大代价根本不同，“中国环评可以补办，是对环评法极大的讽刺。怎么能犯了法不受追究，还能以补办形式逃脱法律责任?”
　　多位环保学者指出，从1979年环保法试行起，中国环境法律的目的被规定为“促进经济、社会和环境的协调发展”；美国的环境法律目的则是“增进人类的健康和福利”。在过去30多年里，中国从上到下都是gdp导向，所以环境法律严不起来。
 　　事实上，现有环评法就是环保部、国家立法机关与地方政府多方妥协后形成的“怪胎”。
　　1999年初，中国执行环评制度满20年。由于实行中被架空，环评效果不彰。全国人大常委会决心效仿西方国家。制定单项环境影响评价法。
　　当年3月，国家环保总局受委托起草环评法草案建议稿。一位知悉内情的学者说，对于环保总局来说，推动环评法立法机会难得。因为当时《环境保护法》修订处于久拖不修状态，其原因正是中央其他部委和地方政府存在异见。为了尽量不触动相关部委和地方政府，环保总局在环评法草案建议稿的“法律责任”部分作出重大让步，对未批先建等行为仅要求“补办”，同时罚款很少。这样环评法就有了先天缺陷。
 　　在修法过程中，环保部曾将政策环评、规划环评、公众参与等内容写入建议稿。客观而论，建议稿是一个与西方环评法律接轨的法律文本。
　　汪劲在相关专著中详细记述了环评法出台的博弈过程：在各地方人大

和国务院各部委发表多轮意见后

，环评法历时3年半、经全国人大常委会三读三审后，才在最后关头通过。激烈争辩之下，该法案一度险成废案。最终环评法作出重大妥协，主要是政策环评被删除，公众实质参与和环评报告需有替代方案等也被删除。而这三者与前述严苛的法律责任是西方环评制度的几大核心内容。
 　　即使这样一个妥协后的方案，中国各地方政府仍然不欢迎。主曦说，这样的环评法，只要有一个地方政府带头违法，就会有第二个、第三个，形成连锁反应。
　　出路难寻
　　有学者指出，国家环保部门、环境法学者和国家立法机关的不少当事人，深知中国环境评价制度的无奈现状，也一直试图寻找出路。
　　他们的第一种努力是推动修法。环保法、环评法是中国十多部环境法律里，完全由国家环保部门主导的两部法律。在推动环评法本身的修订之外，环保部门近年来主要致力于推动修订环保法。
 　　经过20多年推动，2011年初环保法终于被全国人大常委会列入当年立法计划。在该法里，环保部门和学者主要推动政策环评、公众参与人法，其修法方向之一是将该法修成一部“管政府的法律”，引入“国家要考核地方政府的环保政绩”等条款。
 　　但据记者了解，尚在修订过程中的环保法草案稿目前已经多次修改。政策环评内容再次被删除，公众参与方面也未破题。管政府的众多条款中。不少紧要内容也被删除。学者对该法的“有限修订”已偏于悲观。
 　　环保界探寻出路的第二种努力主要在政治层面。地方政府之所以无视环评制度，在于中央政府对地方政府的政绩考核主要在gdp方面，没有环保考核。经过多年呼吁，中国政府层面的环保考核呼之欲出。
 　　2011年12月20日，在第七次全国环保大会召开当日，国务院公布《国家环境保护“十二五”规划》，首次明确将环境保护纳人地方政府政绩考核，并实行环保“一票否决”制。在此之前，中国只有计划生育等少数政策有“一票否决”的考核地位。
 　　但学界在对环保考核与“一票否决”欣喜的同时，也担心这只是一句口号，是否能执行还需打个问号。毕竟。环保法、环评法是法律，效力远高于环保规划，也没被地方政府遵守。
 　　“国家对政府官员、国有企业负责人不守法律，必须要有问责制。官员如果可以带头践踏法律，任何法律都很难实施。”学者曹明德说。