从“忠诚”价值观到宪法“忠诚”规范和行为

　　政法部门是国家机关的重要组成部分，政法干警是这些国家机关的具体执法者。其价值观不仅关系到政法部门的定性定位，而且直接关系到国家权力是否真正掌握在人民手中，是否真正成为人民要求的国家机关。将“忠诚、为民、公正和廉洁”确定为政法干警的核心价值观符合宪法的精神。但关键是要明确对谁“忠诚”。以什么标准衡量是否做到了“忠诚”？政法干警在实践中如何贯彻“忠诚”？只有把这些问题搞清楚了，才不会导致“忠诚”变为“愚忠”，才不致于使政法干警变成维护少数领导干部私利的“忠诚”的工具。
　　一、“忠诚”价值观的宪法依据
　　我国将“忠诚”作为政法机关和政法干警的核心价值观，符合宪法的精神。因为，“忠诚”作为一种价值观和一种行为规范，它是对政法机关及其政法干警提出的要求，它要解决的问题是：政法机关从哪里来？其权力产生于何处？政法干警要遵守哪些规定等问题。
　　我国宪法第2条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。此即人民主权原则。这一原则告诉我们，政法机关及其政法干警的权力来源于人民的授予。人民设立这些机关也是为了人民的根本利益，它要求政法机关及其政法干警必须坚持为人民服务的原则。我国宪法第27条规定，一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。可见，人民主权原则和为人民服务原则是我国政法机关及其政法干警“忠诚”价值观的宪法依据。需要指出的是，宪法是一种最高法律规范，写入宪法和宪法体现出来的精神不只是一种简单的价值观，还是重要的规范。政法机关及其政法干警不能违反其要求，否则不仅不符合对其提出的价值观上的要求，还可能产生法律后果。
　　“忠诚”价值观的宪法依据还解决了政法机关及其政法干警应该对谁“忠诚”的问题。由于我国所有国家机关及其权力都来源于人民，所以一切国家机关及其工作人员都应该“忠诚”于人民。即使武装力量也不例外，我国宪法第29条规定：“中华人民共和国的武装力量属于人民。它的任务是巩固国防，抵抗侵略，保卫祖国，保卫人民的和平劳动，参加国家建设事业，努力为人民服务。”可见，国家机关及其工作人员只能为人民的利益而“忠诚”，只能对人民忠诚。政法机关及其政法干警也不例外。由于“人民”是个抽象的概念，在实践中往往难以把握。这就要求忠诚于人民必须有更为明确的具体的标准。由于宪法是人民利益和意志的最高规范的载体，所以，“忠诚”于人民就要求政法机关及其政法干警对宪法忠诚，不仅不能违反宪法，还要努力维护其尊严。
　　强调政法机关及其政法干警对人民“忠诚”，这是一个非常重要的大是大非问题。在我国目前情况下，强调这一点尤其重要。因为在我国一些地方和部门，一些领导干部随意动用政法干警来维护自己的私利，惩治、打压对自己进行批评、控告的人，维护自己所谓的权利。一些领导干部已经忘记了其权力来源于何方，颠倒了自己与人民之间的关系。
　　如2006年重庆市发生的彭水诗案。2006年重庆市彭水县教委借调干部秦中飞，2005年9月因一则针砭时弊的短信诗词失去了自由，涉嫌诽谤被刑拘，继而被逮捕。关押29天后被“取保候审”，最终该案被认定为错案，秦中飞无罪，并获得了国家赔偿。当地县委书记蓝庆华已被免职。这起案件被舆论称为“彭水诗案”。“彭水诗案”错在哪？据悉，有关方面组成调查组调查后认定，这是一起政法部门不依法办案、党政领导非法干预司法的案件，当地组织政法机关学习反思，县委书记蓝庆华被免职。〔1　〕再如辽宁“短信诽谤”案。2008年1月1日出版的《法人》杂志（法制日报社主办）刊发了记者朱文娜采写的《辽宁西丰：一场官商较量》，报道了西丰县商人赵俊萍遭遇的“短信诽谤”案。因为这篇报道涉及辽宁省铁岭市西丰县县委书记张志国，西丰县公安局以“涉嫌诽谤罪”为由对采写报道的《法制日报》记者朱文娜进行立案调查。1月4日，西丰县公安局多名干警赶到法制日报社对该记者进行拘传，未果。该报道的主要内容是，辽宁西丰女商人赵俊萍因不满西丰县政府对其所拥有的一加油站拆迁补偿处理，激愤之下编了一条短信，发给西丰的部分领导干部：“辽宁西丰有大案，案主姓张是正县，独霸西丰整六年，贪赃枉法罪无限。大市场案中案，官商勾结真黑暗，乌云笼罩西丰县……”短信发出的当天，西丰县公安局“根据县领导指示”以涉嫌诽谤罪将参与发短信的赵俊萍二姐等人抓捕。尽管《刑法》明确规定诽谤罪为自诉罪，但西丰县检察院仍将赵俊萍和赵俊华诽谤张志国一案提起公诉。2007年12月29日，西丰县法院作出判决：赵俊萍犯诽谤罪。〔2　〕因多次在网上发帖举报大学同学在公务员招考中作弊，在甘肃省图书馆工作的图书馆助理馆员王鹏于11月23日被宁夏吴忠市利通区公安局以涉嫌诽谤罪刑事拘留。由于举报对象的父亲系宁夏自治区扶贫办副主任，母亲系宁夏吴忠市委常委、政协主席，王鹏因涉嫌诽谤罪被抓也是一石激起千层浪。〔3　〕
　　类似上述事例和案例在我国已经多次发生，而且似乎还有越演越烈之趋势。这些事例都有一个共同特点：某些地方的党政领导人为了维护自己的名誉或者利益，动辄动用政法机关及其政法干警，违法滥用权力。可以设想，如果不及时遏制这种情况，如果政法机关及其政法干警不知道应该对谁“忠诚”。国家权力就会堕落为对人民施暴的工具。因此，在当前开展核心价值观教育活动中，必须首先强化政法机关及其政法干警要对人民和宪法“忠诚”，而不是对某个领导忠诚。政法机关和政法干警不能成为维护领导干部私利的工具。

　　二、以宪法规范充实“忠诚”价值观的内容
　　将“忠诚”作为政法干警核心价值观中的首要价值观，是由该价值观所处的重要地位和政法干警行使的重要权力决定的。但是，“忠诚”价值观不能仅停留在价值观层面，还需要有宪法规范来确定其内容和衡量标准。如何确定政法机关及其政法干警是否符合“忠诚”呢？是以党的文件、领导人的讲话还是以宪法作为衡量的标准？笔者认为，只能以宪法作为界定“忠诚”与否的根本标准和最高规范依据。换言之，宪法为政法机关及其政法干警的“忠诚”价值观提供了宪法依据，指明了其方向、确定了其内容。可以说，没有宪法就无所谓“忠诚”价值观。在中国，要求政法机关及其政法干警坚持“忠诚”价值观只能是宪法内含的“忠诚”价值观，没有脱离宪法精神的“忠诚”价值观。
　　1.这是由我国宪法确立的依法治国原则决定的。宪法第5条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”既然宪法要求“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”。作为国家机关重要组成部分的政法部门及其政法干警也不例外，政法干警要遵守符合宪法的“忠诚”。只有这样，才可能防范政法部门被少数领导干部变成维护自己私利的工具，才能维护政法干警的人民本质。因为宪法是人民利益和意志的最高规范载体。
　　2.贯彻法律精神的要求。国家机本文由论文联盟http://收集整理关及其公务员尊重宪法、对宪法“忠诚”不仅是我国宪法精神的要求，也是法律的要求。我国《公务员法》第12条规定：“公务员应当履行下列义务：（一）模范遵守宪法和法律；（二）按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率；（三）全心全意为人民服务，接受人民监督；（四）维护国家的安全、荣誉和利益；……”这几项要求都来源于宪法。如第1项源于宪法第53条，第2、3项源于宪法第27条，第4项源于宪法54条。可见，这些要求都在宪法之中，这些明显地反映出公务员要效忠宪法和法律。政法干警是公务员的重要组成部分，也不例外。
　　3.政法干警职业的特别要求。政法干警是实践宪法和法律的专门机关，其对宪法是否“忠诚”，或者是否将宪法作为衡量其“忠诚”与否的根本标准，直接关系到我们的法治建设和宪政建设是否能坚持正确的方向。只有将“忠诚”价值观建立在符合宪法的基础上，才会摆脱领导人滥用权力的干扰，才能确保政法权力为民造福，才会使政法机关及其政法干警不会简单地以领导人的意志为转移。可以说，以宪法作为确定“忠诚”与否的根本标准，政法干警核心价值观才不会迷失方向，才能获得人民的支持。
　　4.以宪法作为衡量“忠诚”与否的根本价值观。是否要单独把马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论和科学发展观作为衡量“忠诚”与否的标准。笔者认为，没有必要。第一，这些内容已经写入我国宪法序言之中。贯彻执行了宪法，这些指导思想就得到了落实。第二，这些指导思想作为政治方面的标准是可行的，但是政治方面的标准主观性较大，容易被人错误地解释，不像宪法那样具有规范性。以党的理论和政策为标准，容易简单地从政治上判断一个人，法治将受到严重破坏，政法机关可能演变为领导人的私人御用工具。
　　5.强调国家机关及其公务员要效忠国家及其宪法，也是其他国家和地区的基本做法。
　　在德国，《基本法》第33条第4、5款规定：“作为一项永久职能，国家权力的行使应按常规被委托于公民服务；其地位、服务和忠诚受公法调控”，“公民服务的法律应根据公务传统原则而加以调控。”这项“公务传统原则”即包括了公务人员效忠国家的要求。〔4　〕在1975年的“公务员忠诚案”中，联邦《忠诚法令》的合宪性受到挑战。基尔大学一名法律毕业生，在大学参加了一个叫“红色细胞”的极端学生组织，并出席其会议，因此被州政府禁止参与在州司法与行政机关的实习。他在州行政法院提出申诉，企图维护自己继续深造的权利。行政法院怀疑州法律可能违反《基本法》第3条平等原则、第5条言论自由、第12条选择职业自由、第21条政党特殊保障、第33条公务员权利与责任，因此把案件移交给联邦宪法法院。法院指出：“公务员和法官必须保卫他们所宣誓支持的宪法；这是职业公务和司法系统的传统且备受尊重的原则；这项原则规定于《基本法》第33（5）条。（公务员的传统忠诚，在《基本法》的文字里具有明确根基；它起源于现代行政国家的要求：职业公共服务必须忠于国家机器宪政秩序。”　〔5　〕可见，德国宪法法院强调，公务员要支持和效忠宪法，要以宪法作为行为的根本规范，而不是简单地效忠于某个政党的方针政策。
　　综上，将“忠诚”作为政法干警首要价值观之后，还要进一步明确把“宪法”作为衡量其是否“忠诚”的根本标准，不能简单地以其他文件、领导人的讲话等作为衡量标准。将宪法作为确定“忠诚”的标准和内容，就促使价值观走向宪法规范，也就变得更容易把握。否则，仅仅处于价值观层面的“忠诚”，由于其过强的政治性和意识形态性，很容易被少数领导人滥用。因此，将“忠诚”由主观价值观转化为宪法规范，也是“忠诚”价值观自身发展的要求。
　　三、实践“忠诚”价值观和规范的行为
　　“忠诚”价值观不能仅仅停留在意识形态，也不能仅仅停留在宪法规范规定上，还要外化为实践行为。从意识形态走向宪法规范进而转变为行为实践，是“忠诚”价值观发展的必然要求。这一价值观拘束的是所有国家机关及其工作人员，对执政党组织及其成员也具有拘束力。它要求所有的党组织及其党员干部、国家机关及其工作人员都要效忠宪法、“忠诚”于宪法。政法干警实践“忠诚”价值观需要做很多工作。目前可以做好以下几个方面工作。
　　1.政法干警要在内心牢固树立宪法至上、效忠宪法的理念

　　宪法是人民意志和利益的载体，只有尊重宪法、效忠宪法，才是真正地坚持人民主权原则、坚持为人民服务原则。人民主权原则要求政法干警忠诚于人民。人民的利益和意志主要通过宪法和法律反映出来，所以，忠诚于人民就要表现在忠诚于宪法和法律。以人民的意志和利益作为政法干警的最高意志，就是要严格按照宪法和法律办事。
　　在政法机关及其政法干警队伍的建设中，我们过去有很大的失误就是：没有牢牢抓住一以贯之的“忠诚”宪法观的教育。要深入开展社会主义法治理念教育，必须不断提升政法干警“忠诚宪法观”的教育，切实做到严格、公正、文明、廉洁执法，为增强全社会宪法意识和宪法观念作出表率；要加强人民利益至上的宪法意识的宣传，强化除了人民利益之外，执政党、国家机关及其工作人员没有自己特殊的私利的宪法观念；要把宪法至上、忠诚于宪法的意识贯穿于各个公权环节和全社会所有的个人和组织，国家最高立法机关及其他国家机关必须用宪法“忠诚”价值观指导其制定法律法规规章和方针政策，只有这样才能从源头上为政法干警提供合宪的行为依据；执法机关要以宪法“忠诚”价值观指导其执法行为，要保证严格按照宪法法律的规定运行权力；司法机关要以宪法“忠诚”价值观指导其司法行为，将与司法有关的事项纳入管辖范围，将司法忠诚于宪法作为人权保障的最后一道关。这是因为宪法法律是人民利益和意志的载体。
　　2.政法干警要以对宪法和国家负责的态度行使批评权
　　在前述德国公务员忠诚案中，法院强调了公务员有忠诚于国家和宪政的义务。同时也指出，只要国家及其宪政基础不受到质疑，并不排除公务员有权去批评国家的某些现象，或利用合宪手段，在宪法范围内为改变现状而仗义执言。不论是国家还是社会，都不欢迎“不分是非”的公共服务。然而，不论国家具有何种缺陷，公务员都有不可推卸之责任，对国家及现存的宪法秩序采取积极态度。他必须认为它们值得保护，并主动拥护之。这时，公务员就履行了他的忠诚责任，并从这个至高点出发，他可以批评政府并支持改变现状之企图，但仅限于宪政秩序的范围之内，并采用合宪手段——在危难之际，公务员有义务保卫国家，并以符合宪法精神及其价值系统与指示之形式，去忠心耿耿地完成委派给他们的任务。为了国家的生存利益，公务员被要求具备这种忠诚。”　〔6　〕
　　德国宪法法院阐述的公务员对国家的忠诚并不意味着，公务员不能批评政府，而是要以对政府负责任的态度开展批评并支持其改变。德国对公务员忠诚的要求给我国政法干警坚持“忠诚”价值观以下启示：第一，不能因为是公务员，就完全站在国家一方，掩盖国家机关的不足，对其不足也不进行批评。这种做法表面上看是“忠诚”，实际上是违反“忠诚”的。第二，要以符合宪法意义的“忠诚”精神去执行法律。如我国《公务员法》第53条规定，公务员必须遵守纪律，不得有下列行为：“散布有损国家声誉的言论，组织或者参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动；……”。不能把政法干警批评国家机关的行为都视为违反这一条规定，并予以处分。此种做法不符合“忠诚”宪法的要求。
　　其他国家和地区也保护公务员匿名发表政治言论的自由。〔7　〕在我国台湾地区，2006年红衫军倒扁活动高潮时，有几个军训教官以蒙面、平民身分，前往“倒扁”红衫军的现场，事后被台“国防部”查出真实身分，而给予这些教官调职处分。当时，台“国防部”还将这些军训教官移送“军事检察署”，但后来“军事检察署”认为，下班后以平民、匿名身分参与的“倒扁”活动，属于人民集会结社自由，而不予起诉。另外，某士兵在网路上发表更加严重的“血洗总统府”文章，后来也同样获不起诉处分，军事检察官一样认为这属于军人下班后的言论自由。2007年底我国台湾地区领导人大选，出现了“庄国荣旋风”。担任政治大学助理教授的庄国荣，因借调到台“教育部”担任主任秘书，数次发言语出惊人批评国民党政治人物。事后庄国荣请辞，回任政治大学任教，政治大学却想以庄国荣批评台湾地区领导人的言论，认为其“言行不检、有损师道”不续聘他。后来，澄社发起学界声援庄国荣连署活动，有近四千人连署，呼吁台“教育部”保护教师人权与校园言论自由。最后，台湾“教育部”以政大法条适用有明显瑕疵为由，退回政大不续聘庄国荣案。庄老师继续安然在国立大学任教。可见，我国台湾地区注意维护公务员的言论自由，不能仅仅因为是公务员，就对行政机关的不法或者不好行为不予批评。这也要求，行政机关对公务员的批评行为予以宽容对待。
　　美国对于公务员的言论自由和参政行为，有某些限制。其主要制定了hatch　act，限制公务员不得参与政治竞选活动，但原则上不限制其言论上、文字上的自由。而且公务员下班时间参与政治活动，如果不影响其适任性，也不得限制之。所以，在代表性的pickering　v.　board　of　education案（1968）中，一个公立高中的老师pickering，针对学校的政策投书媒体发表言论，批评学校浪费过多时间在体育活动上，而遭到解雇。后来最高法院认为，只要不影响其工作表现，政府不可以将之解雇。该案中，最高法院建立两步骤的判断标准，一是先判断公务员的发言是否涉及公众关心的事项；如果第一个要求成立，其次则要判断政府管理以提高公共服务的利益，是否大于公务员身为公民关心公众事务的利益。当然，最后这位老师以真名发表的言论，被认为属于言论自由范畴。不难发现，在美国，除非你表现出你是公务员的身分，甚至透露你所服务的单位，而发表言论，才有可能影响到公务单位的名誉或利益。倘若是以笔名、匿名方式，在下班期间发表其政治立场，这绝对符合言论自由的概念，根本不可能因这样的言论而被免职。
　　可见，政法干警作为国家公务员，其效忠于宪法和国家，并不否定其可以批评政府。这也是宪法“忠诚”价值观的要求。明确这一点，国家机关应该作出明确规定，公务员可以依法对国家机关及其领导人进行批评。
　　3.按照“宪法机关忠诚”原则的要求，处理好与其他国家机关之间的关系，确保权力为民服务

　　政法机关及其政法干警在行使权力过程中，可能经常遇到与其他国家机关权力冲突的情况。如何处理这个问题，不仅关系到国家机关之间的关系，更关系到国家权力能否有效地形成合力，共谋为人民服务之利益。我国宪法第135条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”《刑事诉讼法》具体规定了相关政法机关的分工负责、互相配合和互相制约。但是在实际执行中，如果国家机关之间产生了权力冲突，如何依据宪法这一规定来协调好几个国家机关之间的关系呢？是相互争权夺利，瘫痪国家权力的行使，还是积极依据宪法精神，积极化解矛盾，努力在化解矛盾的基础上使国家权力形成为民服务的合力？这是对国家机关是否履行宪法“忠诚”价值观的根本标志。德国的经验告诉我们，国家机关及其工作人员应该以宪法机关忠诚的态度来处理国家机关之间的关系。这是因为，国家机关的权力来源于人民的授予，这一点决定了国家机关权力只能为人民而生。当国家机关行使权力过程中产生争端时，不能把权力当成本机关本单位的私利。确定权力的界限如何，要遵循权力配置及其行使是否符合功能最适当原则、是否有利于宪法宗旨实现的原则，并依此作为判断权力界限的标准。
　　我国台湾地区苏俊雄大法官在释字第520号解释的协同意见书中指出：“宪法机关在宪政运作上负有‘宪法忠诚’之义务，必须遵循并努力维系宪政制度的正常运作，既不得僭越其职权，也不容以意气之争瘫痪损害宪政机制的功能。此项‘宪法忠诚’的规范要求，虽未见诸宪法明文规定，但不仅为宪政制度之正常运作所必需，也蕴含于责任政治之政治伦理，其规范性应不容质疑。”这说明，所有国家机关及其工作人员都有效忠宪法的责任。学者董保城有更深入的阐述，他强调：“所谓‘宪法机关忠诚’，实际上源自德国法上的产物。”　〔8　〕所谓宪法机关忠诚，是指宪法机关在行使各自的权限时，彼此间对于他机关应相互尊重、相互合作，此乃各宪法机关对于宪法所应负之义务。惟有如此，各宪法机关才不至于在行使各自权限时相互阻挠，而导致国家的崩溃。宪法机关忠诚虽然并未见诸宪法条文，但其作为“不成文之宪法基本原则”则应该予以肯定。须特别说明的是，“宪法机关忠诚”乃是从德国宪法学上“联邦忠诚”此一概念脱胎而出。所谓联邦忠诚，是指为了巩固联邦体制，联邦和邦或者各邦彼此之间负有相互体谅、相互友好的亲善义务。联邦忠诚在德国《基本法》上未见明文规定，不过一般均承认其乃是一种不成文的宪法原则。……申言之，宪法机关忠诚绝非解决宪法机关间权限争议的“万灵丹”，特别是当宪法对于各机关彼此权限分配已有明文规定时，宪法机关忠诚只能拿来当作各宪法机关彼此权限节制的原则，而不能进一步滥用来当作增加某一宪法机关权限之依据，而变更宪法对于各宪法机关的权限分配规定……因此，各权力机关于行使其权限时，均应负有相互体谅、彼此合作的义务，以避免宪法原先用以追求“国家最正确决定”此一目的的权力分立机制，却因为各宪法机关彼此之间相互阻挠或不理性对抗，而使国家成为一台空转的机器，造成宪政秩序的彻底瘫痪。〔9　〕可见，德国宪法法院要求联邦与州之间、州相互之间、各个国家机关之间都要以忠诚于宪法的态度来处理权力之间的关系。德国宪法法院阐述的宪法机关忠诚原则也给我国政法机关提供了启示。我国政法机关及其政法干警在宪法上占有重要的地位，要以对宪法负责任的态度处理与其他国家机关之间的关系，努力行使好权力，促使国家权力和谐协调地运行。
　　四、严格按照宪法精神解释和适用法律法规，行使职权
　　严格依据宪法精神执行法律也是前述实践宪法“忠诚”价值观和规范的要求，考虑到其内容较多，在这里单独进行分析。对于政法机关及其政法干警来说，最难的莫过于在行使权力的实践中如何按照忠诚于宪法的理念去指导自己的行动。政法干警要把“忠诚”价值观贯穿于工作实践中，要以是否符合宪法精神为行使权力的原则。目前遇到的最大问题是，有些政法机关及其政法干警往往机械地只从字面上理解、解释和执行相关法律规范。其结果是执法行为往往悖离宪法精神，不仅不符合“忠诚”于宪法的要求，还成为宪法实施的障碍。
　　在前述德国公务员忠诚案中，宪法法院多数认为受挑战的法律合宪，但执法程序有失规范。行政机关必须尊重程序保障，包括获得公正听证、受到律师的法律服务及反驳不利证据之权利。行政机关不能仅根据极端组织的成员身份，就把他排斥于公共服务行列之外。法院少数意见则干脆反对把学生实习归为公民服务而使之受制于忠诚要求，并认为只要联邦宪法法院尚未正式宣布，任何组织不得被作为违宪组织处理。〔10　〕可见，宪法法院虽然认为法律不违宪，但强调执法机关不能违宪。这一点也启示我们，我国政法干警要贯彻执行“忠诚”价值观，必须通过自己行使权力的行为来加以落实，不能以违反宪法的方式来执行法律。这是政法干警以实际行动履行忠诚价值观的行为。
　　从我国实践情况看，由于长期以来没有认真对待宪法，所以政法机关及其工作人员几乎没有宪法意识或者宪法意识薄弱，往往习惯于从字面上执行法律法规。这是我国未来在开展政法机关及其政法干警核心价值观教育和实践中要彻底解决的一个问题。以下举例说明，政法机关及其政法干警是否以宪法“忠诚”价值观指导，对其执法行为产生的本质性差异。
　　1.以宪法“忠诚”核心价值观和规范指导的执法
　　在杨福祥、赵艳军诉奈曼旗公安局治安处罚案中，〔11　〕争议的问题是：缠访、越级上访是否属于治安违法行为？公民对信访答复不服，继续到有关部门和上级机关上访，多次被相关部门接回，该上访行为不属于扰乱机关秩序、致使工作不能正常进行的治安违法行为。
　　杨福祥认为2006年奈曼旗政府机构改革时，其应享受的“离岗退养”政策未能落实，属于遭到不平等的待遇。赵艳军原系奈曼平安镇兽医站职工，其认为本人并没有写辞职申请，更没有填写辞职审批表，不属于辞职人员。两人因此而上访，先后到奈曼旗政府、信访局、人事局、组织部、通辽市市委、自治区政府、北京上访，要求解决问题。2006年7月7日下午，该两人到通辽市委找主管人事的领导反映问题，接待人员让其等待。奈曼旗信访局派人将其接回奈曼旗公安局。奈曼旗公安局分别对两人询问了上访事由，并做了笔录。随后，即以两人的行为扰乱机关工作秩序为由，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第23条第1项规定，作出了对两人均行政拘留5日的处罚。杨福祥、赵艳军不服处罚，均向奈曼旗人民法院提起诉讼。杨福祥诉称，2006年奈曼旗乡镇机构改革他受到不公正待遇，为此，7月7日他们10人去通辽市政府上访，被告奈曼旗公安局于当日将他们接回，并以他扰乱单位工作秩序为由给予治安拘留5天的行政处罚，请求人民法院依法撤销奈曼旗公安局奈公（治）决字〔2006〕第120号行政处罚决定书，并赔礼道歉，赔偿浴池营业损失每天500元，计500×5×3＝7500元，精神名誉损失2500元，合计10000元。赵艳军诉称与杨福祥内容一致，并要求行政赔偿。奈曼旗公安局辩称，两原告2006年5月至7月间，借旗乡镇机构改革之机，提出一些无理要求，他们两人反映的问题旗政府相关部门已经给予了明确答复。但仍多次去旗委、政府、市政府、自治区政府上访，两原告的行为确系违法，请法院维持旗公安局作出的行政处罚决定，驳回原告的诉讼请求。

　　奈曼旗人民法院经审理认为：原告杨福祥、赵艳军在上访反映的问题已经得到奈曼旗政府相关部门明确答复的情况下，仍然以乡镇机构改革受到不公正待遇为由，多次到市、自治区政府乃至北京越级上访，且每次上访上级政府都指令奈曼旗政府派员将其接回，其行为扰乱了国家机关的正常工作秩序，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第23条第1项规定。被告奈曼旗公安局作出奈公（治）决字〔2006〕第120号、奈公（治）决字〔2006〕第121号行政处罚决定书，以两原告扰乱机关秩序为由，分别对其给予行政拘留5日的行政处罚。被告的具体行政行为事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，应予维持。原告杨福祥、赵艳军提出恢复名誉、赔偿损失的诉讼请求，因没有举证证明其受被诉行为侵害而造成损失的事实，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第3条第1项、第30条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第27条的规定，法院不予支持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第1项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第56条第4项规定，判决如下：一、维持被告奈曼旗公安局奈公（治）决字〔2006〕第120号公安行政处罚决定和奈公（治）决字〔2006〕第121号公安行政处罚决定。二、驳回原告杨福祥、赵艳军的其他诉讼请求。
　　两原告不服，向通辽市中级人民法院提起上诉。二审认定的事实与一审一致。但通辽市中级人民法院经审理认为：《中华人民共和国宪法》第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利：对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”《信访条例》第3条规定：“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务。”根据上述规定，两上诉人因工作的问题找有关部门要求解决，是法律赋予的基本权利。国家有关行政机关及信访机关，有义务接待来访人员、倾听反映的问题。如不属本部门解决的问题，可以告知或转给有关部门，不能认为两人来访就是扰乱了正常工作秩序。奈曼信访局将两上诉人从通辽市接回，亦属于其本职工作，并不影响其工作秩序。奈曼旗公安局没有举出上诉人在上访过程中，在什么时间、地点，有何种违法行为，扰乱了哪一机关的工作秩序，造成了何种影响的证据，也没有举出两上诉人上访违反了哪些法律、法规及规章。所以，其对两上诉人实施行政拘留处罚，事实不清，证据不足，适用法律错误，原审法院维持不当，应予撤销。上诉人请求赔偿精神、名誉损失，因于法无据，不予支持。请求赔偿经济损失，因未提供证据，不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第61条第1、3项规定，判决如下：一、维持奈曼旗人民法院〔2006〕奈法行初字第13号行政判决的第二项；二、撤销奈曼旗人民法院〔2006〕奈法行初字第13号行政判决第一项；三、撤销奈曼旗公安局对杨福祥、赵艳军作出的奈公（治）决字〔2006〕第120号、121号公安行政处罚决定。
　　在这个案件中，公安机关和一审法院都只是简单地从字面上理解《治安管理处罚法》，没有从宪法内容和精神上去执行法律，结果被二审法院撤销。二审法院之所以判决是正确的，是因为法官在审理案件中，依据了宪法规定，是从宪法精神上执行法律。这就是法院和法官“忠诚”于宪法的表现。可见，政法机关及其政法干警要真正实践为人民服务的宗旨，不能只是简单地停留在口头上，而必须实实在在地提高其执法的水平和能力，特别要提高其宪法意识、提升其执行宪法精神的能力。如果说这个案件中的二审法院忠实地执行了宪法的“忠诚”价值观，那么下面案例则是违反宪法“忠诚”价值观的事例。
　　2.悖离宪法“忠诚“价值观和规范的字面式执法
　　在谢凤兰诉夏邑县公安局行政处罚纠纷案中，〔12　〕原告谢凤兰不服被告夏邑县公安局于2009年10月16日作出的0574号行政处罚决定，于2010年2月25日向法院提起行政诉讼。法院于同日受理后，于2010年3月24日公开开庭审理了本案，原告谢凤兰及委托代理人苏雷涛、张川、被告委托代理人李玉东到庭参加了诉讼。本案被诉具体行政行为是2009年10月16日由被告夏邑县公安局作出的公安行政处罚决定，该处罚决定以原告谢凤兰辱骂他人为由对其行政拘留五日。在举证期限内，被告提交作出具体行政行为的卷宗一册。证据证明原告谢凤兰于2009年9月26日下午16时许在夏邑县城关镇政府院内辱骂党委书记毕明德长达十余分钟。
　　原告诉称，被告认定原告2009年9月26日下午16时许到城关镇骂毕明德书记长达十余分钟，影响极坏，与事实不符。
　　根据原、被告举证、质证情况，法院认为，原告所提供的证据不能够推翻被告提供证据所证明的事实，对其主张法院不予采信。而被告提供的证据，能够相互印证，能够证明本案事实，因此法院予以采信。据此可以认定以下案件事实：2009年9月26日下午16时许，原告到夏邑县城关镇政府院内找书记毕明德，要求解决经济适用房等问题，当时毕明德不在，原告谢凤兰就在院内吵闹并辱骂了毕明德。2009年10月6日毕明德向夏邑县城关派出所报案，后经被告调查取证，于2009年10月16日作出给予原告拘留五日的处罚决定，并于2009年10月29日送夏邑县拘留所执行。原告不服向商丘市公安局提起复议。2010年元月6日商丘市公安局作出复议决定，维持夏邑县公安局对原告的拘留五日的决定，原告仍不服，于2010年2月25日向法院提起行政诉讼。
　　法院认为，被告作出的处罚决定主要事实清楚，证据充分，程序合法，应予维持。原告所诉理由不能成立，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第1项规定，判决如下：一、维持被告2009年10月16日作出的夏公（城）决字〔2009〕第0574号公安行政行罚决定。二、驳回原告的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告负担。

　　在本案件中，公安机关和法院的判决似乎都是合法的，但是那只是简单的字面合法，不符合宪法的精神。如果公安机关、乡镇领导、法院从宪法精神而不是拘泥于《治安管理处罚法》的字面规定，那么就会出现完全相反的做法。在笔者看来，这个事件的处理完全可以采取更好一些的方法。具体分析如下。
　　（1）谢凤兰到城关镇政府院内骂夏邑县城关镇毕明德书记的行为属于其行使宪法言论自由和控告或申诉的行为。我国宪法第35条规定，公民有言论自由。言论自由是指由公民享有的通过各种语言形式表达其思想和观点而不受非法干涉的自由。本案中，谢凤兰到城关镇政府院内骂夏邑县城关镇毕明德书记的行为虽然不当，但是国家机关领导人应当宽厚对待，不应随意加以处罚。谢凤兰到城关镇政府院内骂夏邑县城关镇毕明德书记也受到宪法第41条监督权的保障。该条规定：“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”本案中当事人骂书记的行为属于其对领导人批评、控告或申诉的形式，镇领导人应该问清事由，化解矛盾，不应该随意动用暴力机器对当事人加以处罚。如果公民因为责骂领导人而受到处罚，必然严重影响公民对领导人的批评建议、申诉、控告等权利的行使，其结果是，领导人就会脱离群众，其违法或者不当行为就很难受到有效的监督。
　　（2）按照宪法言论自由的精神，夏邑县城关镇毕明德书记向公安机关报案不妥，其做法不符合宪法中的人民主权原则、人权保障基本原则。宪法人民主权原则告诉我们，执政党组织及其领导人、国家机关的权力都来源于人民的授予，其行为要接受人民的监督，要对人民负责。在行使权力或者作出相关行为时，要考虑是否遵守了宪法规定的尊重和保障人权的精神。该书记报案应该更多地考虑自己的行为是否有不足。在其报案之后，公安机关也应该查清事实，对当事人的骂人行为予以宽容。公安机关的处罚行为给公民行使言论自由、控告、申诉权带来了沉重的负担。这种做法违反了宪法要求的执政者、国家机关及其工作人员要高度克制自己，避免滥用公权来保护自己所谓的私权利。
　　笔者认为，该书记的正确做法是，与当事人见面，了解当事人骂其原因，政府及其工作人员是否有侵犯当事人权利的情况。争取与当事人协商处理相关争议。只有在做了这些工作之后，如果当事人仍然存在违法和无理取闹的情况，才可以依法予以处理。本案中的书记没有做这些本应做的行为。
　　（3）公安机关适用《治安管理处罚法》给予当事人处罚的行为，虽然表面上看符合法律，但是这种做法违反宪法精神。也就是说，公安机关没有按照宪法精神去执行法律，而是以违反宪法精神的方式，从字面上理解《治安管理处罚法》的规定。
　　公安机关的处罚决定不符合我国宪法第27条规定的为人民服务原则、责任制原则和第5条的法治原则。同时，也侵犯了公民言论自由、控告和申诉权和人身自由。我国宪法第37条规定：“公民的人身自由不受侵犯。”“禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”公安机关以一种看似合法但实质上违反宪法精神的方式给予当事人行政拘留处罚，是不当的处罚。
　　公安机关应该按照宪法的精神处理此事。宪法第41条规定，“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”据此，公安机关接到报案后，应该进行调查。这里的调查不应只是当事人是否骂了书记，而是要着重查清为什么当事人骂书记。当事人骂书记是否因为该书记或者所在的政府及其工作人员有侵犯其权利的现象。如果仅仅查明当事人的骂人行为而不问是否有其正当的理由就加以处罚，不仅无助于问题的解决，还会加重当事人与党政领导人之间的矛盾，恶化本来就不和谐的社会关系。笔者认为，在本案中，如果当事人骂书记是事出有因，公安机关应当采取批评教育，告诉当事人合法的诉求方式。如果在此之后，当事人继续违法骂人，再加以处罚，这样更合理。
　　（4）宪法第123条规定，中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。所谓“审判机关”就是解决纠纷的机关。当事人受到公安机关处罚后，向法院起诉符合宪法规定，也符合《行政诉讼法》的规定。宪法第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这里的“法律”自然包括了宪法。宪法序言规定：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。”本案法院判决明显不当，违反了依法独立审判的原则。这里的“依法”不仅是指《治安管理处罚法》，更是宪法。就是说，法院的判决不能违反宪法。政党领导人和国家机关及其工作人员理应尊重宪法赋予公民的言论自由和控告、申诉权，不能随意动用国家暴力机器。作为审理案件的人民法院理应按照宪法精神纠正公安机关的错误处罚。遗憾的是，法院依然没有遵循宪法精神，而是作出维持公安机关的判决。这说明，法院要么不懂宪法而作出违反宪法的判决，要么就是明知违宪而屈从于党政领导人，把法院变成维护权力者的暴力工具。这是违宪的判决。
　　（5）在本案中，原告之所以受处罚并在起诉时败诉，一个重要原因是，我国宪法在一些地方至今没有得到真正适用。这一案例反映出，某些党组织及其领导人、国家机关及其工作人员不遵守宪法，是中国法治建设的最大障碍。所以认真实施宪法已经成为迫在眉睫的要求。而认真实施宪法又必须从执政党组织和国家机关首先做起。而政法机关及其政法干警以效忠宪法的态度来执法，中国的法治建设才有出路。
　　总之，政法机关及其政法干警如何坚持宪法“忠诚”价值观不仅是一个重大的理论问题，更是一个重大的实践问题。只有认真从理论和实践上依据宪法精神来理解、解释和适用“忠诚”价值观，政法干警才能成为社会主义法治的推手。