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八二宪法拐点
1982年12月4日下午5时,五届全国人大第五次会议就宪法修改草案开始投票表决。
第五届全国人大代表任期为1978年至1982年,当天出席会议的3040名代表手持同时用汉文、蒙古文、藏文、维吾尔文、哈萨克文、朝鲜文印制的粉红色“中华人民共和国宪法表决票”,走向预设在会场内的30个票箱。
紧张的计票工作进行着。“可不可以公布表决票数?”时任全国人大常委会副委员长、宪法修改委员会副主任委员彭真觉得这个建议合理,要求时任全国人大常委会法制委员会(下称法制委)副主任王汉斌再去请示坐在人民大会堂119厅的胡耀邦。胡耀邦说,“我看可以公布。”这也是全国人大会议第一次公布通过法律的票数。
当日下午5时45分,由大会执行主席习仲勋宣布,赞成票3037张,反对票没有,弃权票3张。新宪法通过了。
1949年后不到30年的时间里,中国共有三部宪法出台,分别是1954年制定的第一部宪法;1975年“文化大革命”期间制定的第二部宪法;1978年宪法是粉碎“四人帮”后,由以华国锋为首的宪法修改委员会起草的七八宪法。当时,“文革”的阴霾还未散去,继续革命的冲动依然隐藏在社会和体制的深处,作为对“文革”结束初期的政治生态的描摹,这次修宪的指导思想是高举毛主席的伟大旗帜,继续革命,巩固和发展无产阶级文化大革命的胜利成果。
八二宪法是在上世纪80年代初思想空前解放、一系列历史大事发生的当口,新中国出台的第四部宪法。这次修宪期间,对包括是否实行“两院制”、中央与地方要不要分权、要不要搞“三权分立”,以及是否将以马列主义毛泽东思想为指导思想、坚持党的领导写入宪法等重大问题均曾提交讨论。这些问题即使在今天看来,都显得大胆而超前。
不过,由于纷争不休、共识难达,包括设立“两院制”和“宪法委员会”等构想未获通过。“参与八二宪法修改的人,多吃够了‘文革’的苦,所以其中不少重要规定本是针对‘文革’的教训、为防止‘文革’重演而确认的,比如确认公民权利优先国家权力的地位,初步摆正了执政党在国家宪政体制中的地位,不再以阶级斗争为纲等。”法学家郭道晖评价,“八二宪法的最大的缺陷是:没有严格建立权力分立与制衡制度;没有鲜明地明确司法独立原则;公民的政治权利和人身自由权不完善,缺乏立法保障,缺乏救济制度;没有确立违宪审查制度。”
八二宪法既是十一届三中全会路线的直接体现,亦映射出中国政治经济文化的进程,作为一部“改革宪法”应运而生。法学家、现任国家保密局局长夏勇曾阐述,从世界宪法史看,大致有三种类型的宪法:“革命宪法”、“改革宪法”和“宪政宪法”。“改革宪法”出现在因国家的形势和任务发生很大变化而必须在经济、政治、文化和社会的广泛领域推行大幅度改革的时期,旨在确认和巩固改革成果,维护改革所需的秩序。
此后,契合中国经济社会改革的步伐,八二宪法又几经修改。在夏勇看来,八二宪法“意味着中国宪法在经历了1975年宪法和1978年宪法的曲折后开始从‘革命宪法’向‘改革宪法’转变”,新的问题是应当如何“推进宪法改革,逐步完成从‘改革宪法’向‘宪政宪法’的历史性转变”。
第四部宪法
1980年10月,郭道晖曾以全国人大常委会和公检法机关党员领导人小组秘书的身份,亲历了4000高级干部对《关于建国以来党的若干历史问题的决议(草案)》的大讨论。
毕业于清华大学电机工程系的郭道晖,是朱基的入党介绍人,参与讨论之时已年过五旬,历经时代浮沉。他1928年生,湖南湘阴人,曾祖父郭仑焘与大哥郭嵩焘和二哥郭昆焘,并称“湘阴郭氏三杰”。为了实现“工业救国”的家训,1947年郭道晖进入清华大学电机工程系。1957年 “反右”开始,时任清华大学党委常委兼宣传部长和校报总编辑郭道晖由于坚持抵制“阳谋”、反对“反右”,而被打入另册。
1979年3月,全国人大常委会法制委员会(下称法制委)成立,彭真任主任。其时百废待兴,干部缺乏,时任办公室主任王汉斌为把郭道晖调去,多次找他做工作。一开始,年届半百的郭道晖对改行学法“并不感兴趣”。几经劝说,调入法制委工作。
到同年6月底,法制委向全国人大提出了刑法、刑事诉讼法等七个法律草案。1979年、1980年全国人大还曾经两度局部修改宪法。
1980年8月18日,在中共中央政治局扩大会议上,邓小平系统阐述了党和国家领导制度改革的问题,也第一次将全面修改宪法提上日程。同年8月30日,中共中央向五届全国人大三次会议提出了关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议。9月10日,五届人大三次会议通过了决议,同意中共中央的建议和中共中央提出的修改宪法委员会103名委员的名单。其中叶剑英任主任委员,宋庆龄、彭真任副主任委员。
在王汉斌的回忆里,八二宪法从开始修改到最终通过,历时29个月。期间,中共中央政治局和书记处专门召开了8次会议,宪法修改委员会开了5次会议,其中3次会议逐章逐句讨论修改。
宪法修改的主要“写作班子”是宪法修改委员会秘书处。1980年9月宪法修改委员会成立到1981年7月中旬,胡乔木担任秘书长,还有七位副秘书长:胡绳、吴冷西、张友渔、邢亦民、王汉斌、叶笃义、甘祠森;秘书处成员主要由宪法学者组成,包括许崇德、王叔文、肖蔚云、孙立、李剑飞等;还请了参与五四宪法起草、年届八十的法学家钱瑞升当顾问,王力、吕叔湘担任语文顾问。
郭道晖回忆,“当时人大常委会、宪法修改委员会的委员,大部分都是吃过‘文革’亏的所谓‘走资派’。比如,彭真在不同场合都说过,‘我坐了国民党六年监狱,文革里坐了九年半牢。我一个共产党员坐国民党的牢我认,但是为什么坐共产党的牢那么久’,彭真认为‘这是我们过去不重视民主与法制受的惩罚’。”
在胡乔木担任秘书长阶段,关于宪法修改的讨论空前活跃。有“中共中央第一支笔”之称的胡乔木也饱受“文革”之苦。他曾长期担任毛泽东政治秘书,并历任新华通讯社社长、人民日报社社长、中央人民政府新闻总署署长等职,很多中央文件、中央领导的讲话和报告出自胡之手。 转贴于论文联盟 http://
秘书处先后两次大规模组织北京和外地专家、学者、有关部门负责人开了13次座谈会,讨论宪法修改,内容涉及“两院制”、要不要取消检察院、中央与地方要不要分权、要不要搞“三权分立”、宪法要不要写序言、马列主义毛泽东思想和坚持党的领导要不要写入宪法、实行什么样的民族区域自治、要不要搞司法独立和法官终身制等重大问题。不过,这些讨论大多最终没有成为宪法条文。
“修改委员会成员很多是党外人士,也有跨党人士。我参加的那个组有民建会的孙起孟,很有法治的修养,谈得很到位。”郭道晖回忆。当时宪法起草小组先后搜集了35个国家的宪法,既包括苏联等社会主义国家,也包括美国等西方国家。
这次修宪面临的一个重大问题是,应该以1978年宪法为基础,还是以1954年宪法为基础?
1954年初,研究生毕业不久,在中国人民大学担任教员的许崇德作为宪法学“对口”的专业人才,被借调到宪法起草委员会秘书处的资料组,负责收集世界各国的宪法。
“五四宪法是第一部宪法,很多学苏联,但是宪法没有抄苏联的结构。我们是序言开头,然后总纲,一章一章往下,应该说我们是创造性的做法,是1954年建立的体系,定下来后一直到现在都没有动。”许崇德说。
见证和参与了1982年宪法起草和讨论的李步云表示:“七八宪法基本上是好的,但是文化大革命的负面影响没有完全消除,一是‘四大’还在保留,二是法律平等和司法独立没有保留,而这些五四宪法是有的。”
理论上,修改宪法当以最近的宪法文本为基础。许崇德回忆:“彭真当时说,七八宪法和七五宪法不值得作为基础。”彭真提议以五四宪法为基础。直到今日,五四宪法还被公认为是一部相对进步的宪法,也是群众认可度、接受度较高的一部宪法。
为此,彭真请示了邓小平,后者赞成这个意见,同时强调“从1954年到现在,原先的宪法已有30年了,新的宪法要给人面貌一新的感觉”。
“四项基本原则”如何写入序言
关于宪法序言存在着两种认识:有序言和无序言。讨论之时,宪法学家陈云生在人民日报社的《理论宣传动态》刊发文章“宪法的长度和完备”,指出世界上142部成文宪法有46部没有序言,中国宪法即使要保留序言,也应该进一步压缩论文联盟http://。
1980年9月22日,秘书处部分成员就宪法结构问题初步进行讨论时,则提出关于不要序言的理由:因为序言不具条文形式,缺乏明确的规范性,并且容易不适应迅速发展着的客观实际。
1981年2月,秘书处综合这些意见后,将宪法草案的总纲写成了两套方案,一是保留序言,第二个方案是没有序言。这两套方案提交至1982年2月召开的宪法修改委员会第二次会议。经会议讨论的结果,还是需要保留宪法的序言,一共11段文字。保留的原因是:坚持共产党的领导,以及指导思想、政协、统一战线和外交政策等问题,适宜写在序言中,相较于总纲更为合适。
1981年6月,秘书长胡乔木因身体不好未再参与修改宪法的工作,邓小平找到彭真。1981年7月中旬到1982年底,彭真接替胡乔木担任宪法修改委员会秘书长。1981年12月,邓小平曾对胡乔木提出,宪法序言里要提马克思主义、毛泽东思想,条文里不提,胡乔木没有向秘书处传达这一意见。
接替胡乔木主持修宪工作的彭真亲自执笔,起草了宪法“序言”。彭真在行文的安排上,以叙述中国近代历史发展的事实——从20世纪革命和建设的实践,到革命斗争的历史性选择——来表明坚持四项基本原则的合理性。因此,四项基本原则经邓小平提出,又通过彭真的历史叙事,成为了革命和建设的普遍原理。同时,彭真在写作序言时,采用了叙述性而非规定性的语言,在法律适用的时候,也就留下了灵活处理的余地。
那么如何理解宪法序言的法律效力?许崇德回忆,“在七五宪法和七八宪法中都有关于指导思想、国家路线的条款,八二宪法并没有将这些内容写在条文里,而是写在序言里。因为条文的规范性、拘束力比较强;放在序言里总是带有一种指导性的意义。不遵守条文的规定就是严重的违宪。”
郭道晖认为,序言不是一个规范,而是一个历史经验的总结,或者是对未来方向的表述,四项基本原则并非宪法的最高原则,宪法的最高原则是人权,人权的宪法化就是公民权。
彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》的最后指出:“共产党在国家生活中的领导和活动,都要在宪法和法律的范围内进行。宪法规定了一切权力属于人民,人民行使权力的机关是全国人大和地方各级人大。党和人民的意见只有经全国人大及其常委会通过,才能成为法律,成为国家意志。但是党要领导人民制定宪法和法律,党也要领导人民遵守宪法和法律。”
这些讲话、说明以及由之形成的宪法文本,都揭示了宪法序言产生的背景,并显示了它在学理上所处的紧张位置。
八二宪法之后,宪法又经过四次修改,其中序言部分多次改动。
“两院制”构想
如前所述,八二宪法制定过程中第一个引发激烈争论的就是“两院制”。1980年9月17日晚,宪法修改委员会秘书处成立之始,胡乔木在会议上发表了长篇讲话,将自己考虑已久的“两院制”设想和盘托出,以期改革全国人民代表大会的组织结构。
胡乔木提出,目前全国人大有3000多名代表,召集不易;会议举行时,人数太多,很难深入讨论,从而让决议形同走过场。为了让全国人大摆脱“橡皮图章”的印象,应减少代表人数,比如,减少至1000人。然后再分为两个院,每院500人,分头议事,这样可以使全国人大成为真正的人民权力机关。
许崇德忆及,“当时关于两院制的讨论不是说照抄国外,出发点是全国人大有3000代表,怎么讨论问题,怎么来交锋,怎么来辩论,这样民主制不够。所以是不是代表减少,比如说3000人减少为1000人,再分为两院,也有一套想法。怎么样发挥民主作用,是从这个意义上来考虑的。”
同年9月24日、25日两天,宪法学家张友渔召开秘书处会议,讨论两院制问题,多数意见认为应实行两院制,人数减少后,可以深入讨论并解决问题;能使代表更好地代表人民;使法律的通过和重大决策更严密,使监督更有效,能真正发挥制约和平衡权力的作用。另一种意见认为,国外两院制有自身形成的历史条件,中国人民对一院制没有多大意见。最后,综合这些意见,秘书处要求拿出一个两院制的初步具体方案来,以便进一步讨论。
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9月29日,秘书处成员、宪法学者王叔文等人拿出了一个两院制的方案:一是,实行两院制不影响全国人大的地位,它依然是最高权力机关;二是,两院的名称,有人提议全国人民代表大会应冠以“地方院”和“社会院”,有人提议为“地方民族院”和“社会职业院”等等,经讨论,初步确定为“地方院”和“社会院”;三是,关于两院的人数,认为全国人大代表应为1200人,两院各600人组成,绝大多数人觉得这个数字比较适宜;四是,关于两院的选举方式,大多认为55个少数民族,在地方院中每个民族至少有1名代表,其他则由地方人大代表会议间接选举产生。社会院则应该按照行业来选举产生;至于代表的名额分配办法,意见更是难以统一;五是,两院的任期问题,一种认为按照现行宪法应定为五年,另一种看法是按照五四宪法,应确定为四年;六是,两院的法律地位,是否应该平等;七是,两院的组织机构:两院共同设立全国人大常委会为常设机构,或者各自设立常委会,两院分别设立主席和副主席;八是,两院如何协调相互之间的意见。
当时,钱端升、钱伟长、程思远、叶笃义等知名人士也主张实行两院制。1980年12月15日,胡乔木写了《关于宪法修改的几个问题》交由中央书记处,其中重点提出了两院制的构想,并声明了两院制的优点。
这里还有一个插曲,人民政治协商会议的地位问题曾引发争论。当时,有人也提出将全国政协改为上院,更有政协委员强烈要求政协应该起到“政治协商、民主监督”的作用,并且应写入宪法。
秘书处研究了这一意见,认为不合适。胡乔木在宪法修改委员会第三次会议上直接指出:“‘政治协商、民主监督’是完全正确的,但是写入宪法就会成为一个法律问题,政协、人大、国务院的关系在法律上就复杂化了。一是国务院将同时面对政协、人大的监督;二是人大和人大常委会就不在法律上具有最高权力机关的性质了。就同样的问题,人大决定后还要政协决定,国家就会出现两个最高权力机关。”
邓小平对此也在全国政协为修改宪法会议准备的文件上批示:“在修改章程过程中,不要把政协搞成一个权力机构。政协可以讨论,提出批评和建议,但无权对政府进行质询和监督。它不同于人大,此点请注意。”同时,在政协副主席乌兰夫、刘澜涛的信上也批示:“原来讲的长期共存、相互监督,是指共产党和民主党派的关系而言。对政府实施监督权,有其固定的含义,政协不应拥有这种权限,以不写为好。”
胡乔木和邓小平都否定了政协成为一个权力机关,胡乔木的重点在于代议权力内的冲突、代议和行政权力的互相关系;邓小平则从共产党和民主党派的关系着手。
但是人民政协的地位和作用又不能完全忽视,因为从中央到地方,都有“人民政治协商会议”。基于以上的考虑,因而在宪法序言中将之列入统一战线问题,中国人民政治协商会议“过去发挥了重要的历史作用,今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中将进一步发挥它的重要作用”。
最终,对两院制,彭真认为按照五四宪法的规定,不搞比较好;从现有材料看,叶剑英对宪法修改的其他问题都没有发表意见,但对此说不能搞;邓小平也认为还是不要搞,如果两家意见不一致,协调起来非常麻烦,运作也很困难。搞论文联盟http://一院制,就是人民代表大会制,这样国家机关运作起来比较顺当。
许崇德说:“来解决当时3000代表不好讨论的问题,是通过扩大人大常委会的权力。减少代表人数不可能,每个省都不同意。现在常委会里还有专门委员会,其中有专职工作人员,不光是议论,还可以真正工作,真正搞立法。”
所以,虽然两院制的构想被放弃了,但是八二宪法赋予了全国人大常委会诸多实际职权。其中扩大了全国人大常委会的立法权,可以制定除了基本法律外的所有法律。自八二宪法实施以来,中国制定的80%以上的法律都是由全国人大常委会审议通过。
宪法委员会夭折
关于宪法制定后如何实施,鉴于以往历史的惨痛教训,修宪时参与人员表示了三个方面的担心:一是担心文化大革命中“无法无天”的现象重演;二是担心宪法流于形式,成为一纸空文;三是担心“权比法大”的问题难以解决。
许崇德回忆,“维护宪法权威,保证宪法实施,大家都很关注。”1981年2月28日,宪法修改委员会秘书处起草了一份《宪法讨论稿》,讨论稿增写了五章共六个条文,专门规定保障宪法实施和宪法修改的内容。
当时,宪法修改委员会秘书处总结了世界各国的经验,认为保障宪法实施有三种类型:一是美国、日本、加拿大等,由最高法院来负责此事;二是苏联、东欧等社会主义国家,由最高权力机关来负责宪法实施;三是德国的宪法法院,由专门的宪法实施监督机构来主管。
已故学者肖蔚云曾回忆,“许多同志提出要设立一个专门机构如宪法法院、宪法委员会或由法院来保障宪法的实施。”
从已经披露的数份讨论稿的内容来看,关于宪法委员会的设立有如下两套方案,一是在全国人大常委会下面,设立宪法委员会,作为常委会的常设机构,负责审查法律、法令、国务院和地方政府的施政行为是否违反宪法;二是设立直属于全国人大的宪法委员会,来负责审查违宪。
华东政法大学教授刘松山曾检索到《宪法修改第五次讨论稿》的档案,他指出,“第五次讨论稿”对于宪法委员会的形成有比较完整的考虑和设想,该稿第二章是国家机构,全国人大、全国人大常委会、国家主席和国务院各有一节专门规定,宪法委员会地位极高,列于全国人大常委会后、国家主席和国务院之前。
其中规定,全国人民代表大会宪法委员会是全国人民代表大会审理违宪问题的机关。不过,宪法委员会和全国人大常委会的地位高低成为争议所在。该条附有说明,“有的同志提出,人大常委会在人大闭会期间,其权力应该是最高的,再设一个与它地位平行的机关,不合适。这样的机关实际上也很难起作用。宪法委员会的地位宜低于人大常委会。”
不过,三个月后,由秘书处草拟的1981年8月3日第六次讨论稿,将宪法监督的职权交给了全国人大及其常委会,关于宪法委员会的上述条款消失了。1981年10月31日,第七稿又将宪法委员会与全国人大其他专门委员会并列,行使“监督宪法的实施”这一人大职权。这是宪法委员会构想最后一次出现在宪法修改讨论文本当中。 转贴于论文联盟 http://
宪法委员会的构想为何折戟?刘松山认为,一方面由于当时要求加强宪法监督的呼吁实际是有限的,要求加强宪法监督的声音主要来自学术界即宪法学界和政治学界,尚不具有普遍性;其次也缺乏关键政治人物的力推。彭真秘书、原全国人大常委会法工委主任顾昂然的笔记,亦记录了彭真曾提及邓小平和胡耀邦都对此持反对意见。
到了1982年12月,在五届全国人大第五次会议审议宪法草案时,应代表们的要求,宪法中增写一句:“一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”
八二宪法序言在最后一段写明:“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果,规定了国家的根本制度和根本任务,是国家的根本法,具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”
“这是一个比较集中的体现,像这样的话过去的宪法是没有的。”许崇德表示,“但是我们没有一个像西方国家的违宪审查制度。”郭道晖认为:“八二宪法最大的缺陷,还是没有权力制约,没有宪法审查,从来也没有追究一个违宪的事例。”
八二宪法公布后,法学界不少人士对此多次提议。1993年中共中央在《关于修改宪法部分内容的建议的说明》中回应,根据宪法第七十条的规定,全国人大可以设立专门委员会性质的宪法监督委员会,所以宪法不能再规定设立专门的宪法委员会一事。这意味着设立宪法监督委员会一事,人大可以自行决定设立,也可不设立。
此后,法学界对于建立违宪审查制度的呼声一直强烈。2003年4月,湖北青年孙志刚被非法收容殴打致死,当年5月14日,北京大学许志永、滕彪、俞江等三名法学博士联名上书全国人大常委会,要求对《收容遣送办法》进行违宪审查,废除收容遣送制度。
2004年,全国人大常委会法工委成立法规审查备案室。2005年,全国人大常委会修改了《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》,并于同年制定《司法解释备案审查工作程序》,以期完善审查制度的运作机制。
宪法与宪政
在顾昂然的笔记中,彭真参与修宪工作的态度,“是一个字:定。各种意见定下来,不是搞争论,不是搞一家之言。党内争论还没解决的问题,不写;不成熟、没有经过实践检验的,也不写。只写定了的共同原则,才可以团结,有了团结,就有了安定,十亿人要遵守,党员也要遵守。”1981年10月5日,彭真又对顾昂然和项淳一说:“上次讲了‘定’,今天讲实现,逐步实现。宪法是长期的,具体的不管。”
终于,在宪法修改委员会召开三次会议后,1982年4月22日,宪法修改草案公布,交全民讨论四个月。当年11月23日,宪法修改委员会召开第五次会议,通过了宪法修改草案,决定提交五届全国人大五次会议审议。在会上连序言、总纲,一共修改了近30处。
由中共中央文献研究室编写的《邓小平年谱(1975—1979)》一书中,对邓小平在修改1978年宪法、制定1982年宪法中的主要活动和重要意见的记载,至少有14处。
王汉斌曾撰文从12个方面叙述了邓小平对修宪的重要指导性意见。这12个方面是:全面修宪;要以五四宪法为基础;要把四项基本原则写入宪法;把公民的权利和义务放在国家机构之前;不搞两院制;还是要设国家主席;设立中央军事委员会;废除领导职务终身制;保留最高检察院;设立行政监察机关;还是民族区域自治制度好;为“一国两制”提供宪法依据。
在修订工作过程中,李步云曾以笔名黎青在《人民日报》连续发出关于宪法修改的十篇文章,包括什么叫公民等。他亦曾建议把公民的权利和义务调到国家机构前面。郭道晖认为,八二宪法有意识地把公民权利和义务提在国家机构之前作为第二章,提高了公民权利的宪法地位,也符合法律逻辑。
在修改过程中,对公民的基本权利和义务的逐条讨论,在四个问题上引发了广泛的讨论:1。公民的选举权;2。公民的信仰自由问题;3。工人的罢工自由;4。公民的迁徙自由。
对于公民的选举权和被选举权没有争论,反而大家热切讨论了精神病人有无选举权的问题,并形成了两种截然对立的观点,最终采用了精神病人无选举权的观点。1981年4月16日的会议上,刘澜涛反驳了被劳教、劳改的人没有选举权这一意见。彭真对此表态说,在判决书中应该对剥夺公民权利的问题写清楚。这个意见最后被采纳。
在宪法修改委员会同年3月13日的分组讨论会上,苏子蘅提出宪法规定“公民有宗教信仰的自由”很好,但建议取消“禁止一切不属于宗教范围的迷信活动”,因为这个范围很难严格划分,而且对于迷信活动是无法通过法律来禁止的,只能是教育群众,提高他们的觉悟。为此,胡乔木指出“禁止不属于宗教的迷信”不够明确,如果违法可以按刑法处理,不必禁止,因为“迷信”范围很大,老太太烧香也是迷信,但不能禁止。对于宗教信仰问题,胡乔木认为草案中“宗教不干预政治”一条表述不准确,宗教界的爱国运动也是政治,要求重新修改。
提交当年2月17日—3月16日召开的全体会议的宪法草案中,原本保留了工人的罢工自由。胡乔木提出,工人同国家的利益一致,罢工不符合全体人民的利益,所以不能保留罢工自由的规定。同时,胡乔木认为公民的“迁徙自由”目前有困难,将来也无法采纳。此话的背景是,当时中国还实行统购统销,城市人口依然要依靠分配口粮。
随着改革开放的深入,这个问题随着粮食供应制度的改变早已不复存在。
不过,在郭道晖看来,《宪法》中规定的23项公民的基本权利并不一定有具体的立法保障。“有的虽然有立法,但有名不符实之嫌。比如公安部草拟了关于集会、结社的法律,全国人大常委会经过审查后认为这样的法律实质上限制了公民集会、结社的自由,所以删去原先草案中的10个禁止性条框,保留了12个。但是关于结社与游行的法律仍然是大大限制了公民的权利。虽然为了保障真正的自由,应当有一些限制,但是不能任意限制。游行示威法的目的应当是保障游行、示威,限制也是为了自由。但是现在我们的这些自由没有得到保障。”
“有宪法不一定有宪政,宪法不等于宪政;宪政是民主的、共和的、保障公民权利的,宪法应该用来实施;要有宪治,要有宪政道德,而现在一个很重要的问题就是很多人宪政道德和宪政观念的缺失,以至于对公民政治权利的保障还没有落实。”郭道晖认为,“虽然我们在宪政运动的过程之中正在一点点进步,而且已经有了一些宪政的改良,但是依然征途漫漫。”
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