关键词: 宅基地 土地使用权 法定租赁权
内容提要: 现行 农村 宅基地制度存在诸多的问题，如农民宅基地使用权容易被侵害、农民无法通过宅基地使用权融资、宅基地被闲置、“小产权”房纠纷不断、扩大城乡差别等。宅基地的私有化或国有化都是与现行 法律 相悖的，也是难以推行的，而借鉴宅基地法定租赁权制度改革我国的农村宅基地制度是一种明智的选择。宅基地法定租赁权制度的核心是在集体 经济 组织、农民和农房买受人之间形成三方权利义务关系，既有利于宅基地使用价值的充分实现，又便于城乡之间的经济流通与互补。
引言：问题的症结
农村宅基地问题的核心是流转问题，即是否允许其在不同主体之间自由流通，而这一问题显然又涉及到我国农村土地制度的基本性质即土地的公有制，涉及到农民基本生存权利的保障，涉及到农村经济秩序和社会秩序的稳定。如此一来，这一问题的解决就不仅仅是一个具体法律制度的设计问题，而是关乎整个农业与农民利益的法律政策选择问题，它也就成了《物权法》使命的不能承受之重。但是，熟视无睹只能是暂时的选择，民法和物权法最终必须现实地回应这个问题，并提出有操作性的解决方案。或许，在崇山横阻的情形下，绕道而行是一种智慧的选择。
一、现行宅基地制度在现实中面临的问题与困惑
我们现在已经清楚地知道，现行集体土地公有制包括宅基地制度事实上是 政治 运动的产物，而不是经济 发展 的必然结果，其在中央集权的计划经济时代能够稳如泰山地存在，而在市场经济如火如荼的今天，不可避免地面临各种严峻的挑战，引发出诸多现实的问题。举其要者如下：
(一)农民宅基地权利受侵害现象严重
一方面，由于土地的集体所有制在制度设计上无法确定真正的权利主体，从而使得貌似权利主体的村委会、乡政府得以实际控制和支配农村的土地资源，包括农民的宅基地，农民不能成为土地的真正主人；另一方面，由于宅基地形式上被十分严格地禁止以任何方式进行流转，这种禁止性规定最终事实上只能是限制农民对宅基地进行转让的权利，而实际控制土地资源的村干部、乡干部却能够让土地资源包括宅基地成为商品，并且成为他们谋取私利的工具，而农民成为最终的牺牲品。此种状况绝非个别现象。导致此种极不公平和极不合理的现象当然主要是由于我国的现行土地政策，但法律制度设计的空白或无所作为亦难咎其责。目前在农村中较为普遍存在的侵害农民宅基地的几种情形是：以新农村建设为名义，通过村庄整治和旧村改造，动用农村集体组织成员的宅基地；以农村城镇化或居住郊区化名义，地方政府与开发商联手在农民宅基地上进行房地产开发；以城乡一体化为名，将农村建设用地国有化，[1]等等。在此种种情形中，最终的受害者都是农民。
(二)农民的融资渠道受阻，资金成为制约农村经济发展的瓶颈
对很多地方的大部分农民而言，无论是做点小买卖的启动资金，还是供养子女上学的学杂费，抑或看病求医的支出，在没有多少积蓄的情况下，能够通过合法渠道贷款或融资的机会几乎为零，而仅有的一份不动产就是宅基地和宅基地上的房屋，而宅基地既不能抵押，也不能出租、出典，更不能转让，这对很多农民来说无异于釜底抽薪，雪上加霜。加之，农村 金融 环境本来就不宽松，资本经营者如银行大多是嫌贫爱富，由此造成的资金短缺不仅成为影响农民生活安排的因素，而且成为制约农村经济发展的瓶颈。
(三)农民不能将宅基地置换为进城资本，城市人不能在农村合法置业
严格禁止宅基地的流转，特别是禁止城市居民购买农村房屋，禁止城市居民到农村生活，这种做法从政治意义上而言人为地加剧了一个国家公民之间的身份差异，扩大了城乡差别，制造了身份歧视；从经济上而言不利于城乡之间的资金流通，不能满足城市居民的置业需求，不利于农民以有利的市场价格置换自己的产业。[2]这一问题目前看起来还不是十分紧迫和普遍，但事实上已经显露端倪。由于诸多原因，大部分农民进城是为了挣钱养家糊口，而不是为了到城市定居，学者将其表述为“候鸟式迁移”，进城务工的农民不能在就业所在地城市取得正式身份，只能取得一个带有身份歧视性质的“暂住证”，农民只是在农闲时、年轻时进城务工，在农忙时、年老时、失业时再返回家乡。[3]但是，可以预见，随着城市化进程的加快，会有越来越多的农民加入到城市居民中去，其在农村的房宅的处分必然成为现实问题。另一方面，向往绿色田园生活或者有叶落归根情结的城市人也越来越多，他们希望退休后能够远离由混凝土砌成的城市而回农村以亲近大 自然 ，颐养天年，或者在繁忙的城市生活中能够在农村有一处放松心情的住处。而所有这些作为公民的基本愿望都会因为目前的土地政策和宅基地制度而无法实现。
(四)宅基地的隐形交易市场大量存在
“上有政策下有对策”是
(三)法定租赁权理论与立法例
直接规定土地法定租赁权的立法例见于我国 台湾 地区的民法典。1999年4月21日修订的我国台湾地区民法债编第425条第1项规定：“土地及其土地上之房屋同属一人所有，而仅将土地或仅将房屋所有权让与他人，或将土地及房屋同时或先后让与相异之人时，土地受让人或房屋受让人与让与人间或房屋受让人与土地受让人间，推定在房屋使用期限内，有租赁关系。其期限不受第449第1项规定之限制。前项情形，其租金数额当事人不能协议时，得请求法院定之。”；第449条规定：“租赁契约之期限，不得逾20年，逾20年者，缩短为10年。前项期限，当事人得更新之。租用基地建筑房屋者，不适用第1项之规定。”根据上述规定，当因为自由买卖而导致土地和房屋由同一人所有变为分别由不同人所有时，在房屋所有权人与土地所有人之间推定就土地存在租赁关系，这一关系是由 法律 明文规定的，称为法定租赁关系，房屋所有权人对土地享有法定租赁权。
法定租赁权的法理依据是：土地及房屋为各别的不动产，各得单独为交易之标的。惟房屋在 自然 性质上不能与土地分离而存在，故土地及其土地上的房屋同属一人所有，而仅将土地或仅将房屋所有权让与他人，或将土地及房屋同时或先后让与相异之人时，实务上见解认为除有特别约定外应推断土地受让人默许房屋受让人继续使用土地，但应支付相应代价，故其法律关系之性质，当属租赁，明定当事人间在房屋得使用期限内，除有反证外，推定有租赁关系，且其期限不受法律关于一般租赁合同租期之限制。
我国台湾地区民法对于任意买卖的情形，适用法定租赁权制度；而对于强制拍卖的情形适用法定地上权制度。（台湾地区“民法”第876条规定:“土地及其土地上之建筑物，同属于一人所有，而仅以土地或仅以建筑物为抵押者，于抵押物拍卖时，视为已有地上权之设定，其地租由当事人协议定之；协议不谐时，得声请法院定之。土地及其土地上之建筑物，同属于一人所有，而以土地及建筑物为抵押者，如经拍卖，其土地与建筑物之拍定人各异时，适用前期之规定。”）我国《物权法》没有采用“地上权”的概念，意味着立法上没有设计出统一的地上权制度，而是针对不同的情形分别设计出建设用地使用权、土地承包经营权、地役权和宅基地使用权。宅基地使用权制度与地上权制度是有重大区别的制度，并且在我国宅基地使用权不能自由流转的情况下，抵押物只是限于房屋，因此，任意买卖与强制拍卖不宜区分，而都以法定租赁权制度加以规范。即便将来宅基地使用权能够自由流转了，宅基地法定租赁权的制度仍然可以适用。
法定租赁权的性质是债权而非物权。正如学者指出的，在法定租赁权的制度框架下， 农村 房屋的买受人在取得房屋所有权的同时，对于房屋的宅基地并非取得作为物权的村民的“宅基地使用权”，而是取得作为债权的“宅基地租赁权”。[10]基于该债权性质的租赁权，房屋买受人可以占有并使用宅基地，达到对宅基地用益的目的，这一结果并非出于农村房屋买卖双方的自由意志，而是出于法律的直接规定，是基于法律规定而当然发生的结果。同时，租赁的标的物是宅基地而不是宅基地所有权。
(四)宅基地法定租赁权制度构想
1.宅基地法定租赁权的含义。宅基地的法定租赁权基本含义是指：由于农村村民的房屋所有权转移给非集体成员，而在非集体成员与农村集体之间产生对宅基地的使用关系，在这种情况下，由法律规定该非集体成员对该房屋下的宅基地在房屋的通常耐用年限内享有的法定租赁权。本集体成员推定适用法定租赁权。新的房屋所有权人应当向集体组织支付相应的租赁费用。费用标准由双方自由协商，协商不成的可以请求人民法院裁判决定。法定租赁期限不受《合同法》20年最长期限的限制，但是新的房屋所有权人不能通过改建或其他增强房屋质量的方式以延长房屋使用期限。建立的基础是农村房屋向本集体以外的主体转让或抵押，当然非集体成员以继承或接受遗赠或赠予方式获得农民房屋所有权也会获得对宅基地的法定租赁权。
2.宅基地法定租赁权的意义。宅基地法定租赁权制度的意义在于：可以使房屋所有权摆脱宅基地使用权的束缚，实现房屋的 经济 价值，增加农民的财产性收入，实现房屋的抵押担保功能，解决农村经济 发展 借贷资金匮乏的瓶颈；同时，增加宅基地的利用率，减少宅基地和农民房屋闲置率，减少从农用地转作新宅基地的数量，从而达到保护耕地的目的。此外，法定租赁权的设定只是在宅基地上增加了一方权利人，此一权利人对于宅基地享有的是债权，宅基地的物权仍然掌握在集体和集体成员手中：农村集体是宅基地的所有权人，农村村民是宅基地的使用权人，所以不会改变宅基地的公有制性质；并且，宅基地只能在房屋的使用期限内有效存在，房屋买受人不能对房屋进行改建，因而宅基地的用途没有发生改变。
3.宅基地的法定租赁权效力。法定租赁权的效力体现在：在宅基法定租赁期间，宅基地使用权处于休眠状态，不得向买受人主张，但可以据以向集体经济组织主张所收租金或直接向买受人收取租金，这就是法定收益权，之所这样，是为了保持宅基地使用权的福利性和社会保障功能。应该说，在宅基地上农民应该享有利益，而不是集体。这符合宅基地使用权设立的目的。一旦农民房屋所有权转移给非集体成员，而宅基地未同时转让，则依法形成法定租赁关系，从而形成三个主体之间的权利义务关系：一是集体经济组织，其一方面作为宅基地的所有权人代表，同时作为宅基地的出租人；二是农户或农民，其一方面宅基地使用权人，同时为房屋出卖人；三是买受人，其一方面为房屋买受人，同时为宅基地承租人。这是法定租赁权所形成的权利义务关系的典型形态。在将房屋转让(包括出卖、继承、赠与等方式)给本集体经济组织的成员的情形下，同样适用法定租赁权，即在该集体经济组织成员与集体经济组织之间产生宅基地法定租赁权关系。
4.法定租赁权的变更。因为法定租赁关系是由房屋买卖而产生，因在内容上不会有多大变化，可能发生的变更是：宅基地法定租赁人将宅基地上的房屋再次转让给第三人，而发生主体的更变，此又分为两种情况：第一，如果该第三人为该集体组织以外的成员，则其将代替原来的宅基地法定租赁人而成为新的宅基地法定租赁人，第三人在房屋可使用的期间享有宅基地的租赁权，并有义务向村民(亦即宅基地使用权人)支付法定费用；第二，如果前述第三人是该集体组织的成员，则宅基地可以同房屋一同转让，不过第三人应当向原宅基地使用权人支付相应的费用，从而成为新的宅基地使用权人，原宅基地使用权人与法定租赁权人退出三方权利义务关系，取而代之的是第三人与集体经济组织之间的宅基地使用权关系。当然，如果身为集体经济组织成员的第三人只想购买房屋而不打算购买宅基地使用权，应当遵循意思自治原则，法律不宜作强行性规定，在这种情况下该第三人如同第一种情况一样宅基地法定租赁权人，依法享有权利和承担义务。
5.法定租赁权的消灭。导致法定租赁权关系消灭的原因有： (1)房屋灭失； (2)房屋由原所有权人买回； (3)因合同无效或被撤销或解除而归于消灭； (4)房屋买受人抛弃房屋； (5)宅基地灭失或被国家征收或征用。如果发生上述前四项事由之一，则法定租赁关系消灭，原法定租赁权人自动退出三方权利关系，宅基地使用权复苏，权利义务关系又回到农村房屋未出售前的状态。如果发生第(5)项事由，则宅基地上原来的各项法律关系归于消灭。6.法定租赁权理论在农村房屋抵押中的应用。宅基地使用权不能单独抵押，但是可以允许其随同房屋一同抵押，这样一方面开辟了农村的融资渠道，另一方面也保证了宅基地的固有属性。抵押权是担保物权的一种，是一种从权利，是从属于债权的，抵押权人对抵押物并不采取占有的方式，因此，抵押人仍然可以和以前一样对抵押物进行占有、使用和收益，当然必须按正当用途以保证抵押物的价值不会发生不正常的减少，抵押人可以处分抵押物，（见台湾地区“民法”第876条。）也应该本着善意的原则以市场价格处分，并且将所得收益提前清偿债务或提存。但是在押期间，抵押人转让已办理登记的抵押物的，应当通知抵押权人并告知受让人转让物已抵押的情况。抵押人未通知抵押权人或者未告知受让人的，转让行为无效。
就宅基地使用权随房屋抵押而言，当抵押权实现时，即抵押权人依法拍卖变卖作为抵押物的农村房屋时，按照法定租赁权理论，就不会对受让主体做出任何限制，无论是城市居民还是其他农村集体的成员，抑或本集体的成员，都完全可以作为受让人依上述有关以法定租赁权拍得农户房屋的所有权，同时与该房屋宅基地所有权人的集体之间产生法定租赁权关系。法定租赁权使得房屋可作抵押物担保贷款， 金融 机构的债权有了实现的现实保障，因而会乐于贷款，从而解决农村经济发展贷款难的难题。法定租赁权的构造是以宅基地使用权不能自由流转为前提的，目的是在宅基地使用权不能自由转让的情况下，解决农村房屋的流转，既可以维护宅基地制度的稳定，又可以促进宅基地及农村房屋充分利用，减少纠纷和土地浪费，调动人们的积极性。当然，在条件具备时，国家立法应当明确规定宅基地使用权能够自由流转，从而赋予权利人完整的物权，以充分实现其经济价值，在这种情况下，除非出现房屋和宅基地分别属于不同权利人，法定租赁权就没有适用的必要了。
结论
宅基地使用权的自由流转是社会经济发展的 规律 性要求，宅基地使用权在权利性质上与建设用地使用权是相同的，都应当可以进入市场交易。在我国农村社会保障体系逐步建立和完善的基础上，国家应当顺应 工业 化和城市化的客观要求，通过在宅基地流转要求比较强烈的发达城市城乡结合部及近郊农村、风景名胜区的农村进行试点，在取得成功经验的基础上有步骤地推广。在坚持现有农村集体土地所有权制度的基础上，让农民对土地使用权有一定程度的自由处分权利，放开宅基地使用权的流转，同时立法对宅基地使用权的取得及处分加以规范。而法定租赁权制度在保证宅基地使用权和宅基地所有权的主体不发生改变、不突破现有土地法律基本原则的前提下，实现农民房屋的自由转让、抵押，从而充分实现了宅基地的经济效用，满足了农民融资的需求，拓展了城市居民的投资空间，淡化了城乡之间的身份差别，是解决目前我国农村宅基地问题的明智选择，并且有可能为将来整个农村土地制度的改革提供有益的经验。
注释:
[1]蒋省三，刘守英.防止村庄建设中侵害农民宅基地权利的倾向[c]∥.马洪，王梦奎.
