摘要:本文围绕我国现行自然资源立法中民法物权制度的现状,从现代民法物权的角度进行了一般性学理与法理分析,在充分借鉴西方发达国家成熟自然资源物权理论和先进立法例的基础上,提出了我国自然资源立法的指导思想与思路、以及自然资源物权法律体系构建的初步设想,以实现自然资源物权理论与法律制度的创新.

关键词:民法  物权  资源  立法 
    一、我国现行自然资源立法中民法物权制度的分析和评价
    我国传统的自然资源立法,主要是强化对自然资源的行政管理,法律制度的设定上重行政规范而轻民事规范,过分强调行政管理而忽视民事权利义务的设定,虽然在个别立法中散见着一些民事规范,但是有关自然资源的民法物权制度尚未建立。现行的自然资源立法,在立法指导思想、立法思路、管理体制、权属、登记、流转、有偿使用以及物权纠纷处理等方面还存在着诸多问题。主要表现在:
    1.现行的自然资源立法,较多地强调单项法规的制定,而忽视其科学体系的构建,从而造成了自然资源立法呈法群状态,无法自行解决法律间自身的矛盾和冲突,未能形成一个科学的体系,重利用而轻保护和节约,全面、协调、可持续的科学发展观尚未成为我国自然资源立法的指导思想。
    2.在法律制度的设定上重行政规范而轻民事规范,强化公法(行政法)的手段而弱化私法(民法)的手段,过分强调对自然资源的行政管理而忽视民事权利义务的设定,虽然在个别立法中散见着一些民事规范,但有关自然资源的民法物权制度还尚未建立;对自然资源物权的保护,往往是以行政法、刑法代替民法的保护功能,使得自然资源的保护往往带有泛公法保护的色彩,从而导致法律保护功能的抵消和减损。即使在公有内部的国家所有与集体所有之间,也存在着物权保护的现实不平等性,如规定农村建设用地使用权不得直接进人市场等,在强调国家利益的同时,漠视了集体利益和个人利益。
    3.过多地迁就于现行的自然资源的管理体制。按照部门的设置来划分自然资源的管理权限的现状,造成对自然资源的人为分割,过分地强调自然资源的部门化行政管理。部门起草、立法机关审查的立法方式进一步强化了立法的部门色彩,从而导致了立法部门化,部门利益化,利益法制化,严重破坏了自然资源立法的统一性。如草原和森林的法律边界不清、渔业和海洋在海水养殖方面的交叉、矿泉水所引发的水资源与矿产资源的管理冲突都是例证。
    4.所有权方面界限不清。从横向讲,自然资源哪些属于国有,哪些属于集体所有,“法律”并未对宪法的原则规定作出回应、从纵向讲,自然资源的国家所有权,哪些由中央政府代表行使,哪些由地方政府代表行使,实践中很难予以划定。所有权主体虚化,导致所有权的行使在行为能力上存在天然的缺陷,所有权主体并不能直接成为法律上的使用权主体,所有权中占有、使用、收益和处分的各项权能处于无主状态。理论上,自然资源的国家所有权和集体所有权分别由国家和集体组织行使,但谁来代表国家和集体,实践中很难操作。立法对所有权的回避和虚化,同时造成了所有权内容的模糊以及用益物权的进一步复杂和冲突,从而导致自然资源的权益得不到应有的尊重和保护。忽视自然资源的财产属性,自然资源的公有与人们追求私利之间的内在冲突所导致的“公有物悲剧”正在一幕幕上演,造成自然资源的大量破坏和浪费。自然资源公有制内部仍然存在物权保护的现实不平等性,用益物权主体受到现行自然资源立法的诸多限制(如身份的限制),公平有效的自然资源用益机制尚待建立。
    5.在自然资源物权登记方面,实行分部门登记,登记机关不统一,登记制度不健全,登记程序不完善,登记效力不确定。自然资源的交叉和权属不清,造成登记上的混乱。如土地、草原与森林之间往往交叉登记,不可避免地造成了不协调、重复、冲突和纠纷。另外,在国有自然资源所有权方面,基本上没有建立登记制度,严重影响了自然资源物权登记的公信力。
    6.自然资源的流转机制虽然初步建立,但还很不规范和顺畅,对于流转限制性的规定过多,多数以行政权利对自然资源进行配置,而忽视市场机制的运用。单纯的政府管理机制、过于依赖行政的手段以及不适当的国家干预方式都阻碍了自然资源的有效配置和自然资源市场的培育。一定程度上自然资源的局部垄断经营,也使市场在资源配置中的作用部分失灵。
    7.自然资源的有偿使用制度尚未完全建立。部分自然资源尚未实行有

偿使用制度,如野生植物资源的有偿使用,目前还没有相应的法律规定;有些自然资源有偿使用方面发生冲突,如海域与渔业在海水养殖方面的有偿使用就存在交叉;有些如土地和矿藏资源等,虽然已经建立的有偿使用制度,对自然资源的资产属性重视还不够,作为社会公共产品的自然资源也无法以市场价格的形式出现,自然资源的出让价格与市场价格差距较大,价值规律无法发挥作用,市场在自然资源配置中的作用失灵,市场机制的外部不经济性导致自然资源的闲置、浪费和流失。
    8.现行的自然资源立法,在自然资源物权纠纷处理方面的规定比较混乱。有先协商、后人民政府处理、再起诉的;也有先协商、后政府部门调解、再起诉的;还有先协商、不愿协商或协商不成由政府或部门调解、或者直接提起民事诉讼的等。 
    二、西方发达国家自然资源立法的启示和借鉴
    (一)西方发达国家自然资源立法的现状
    1.关于自然资源的所有制与市场机制
    西方发达国家的自然资源所有制与市场机制主要有两种模式一是,在自然资源私有制的基础上构建资源要素市场的完全自由市场模式,以美国和日本为代表。如美国的水资源配置,完全采取市场化的模式,将财产权赋予任何一项资源,让市场而不是政府来配置水资源,许可证水权可以自由交易,不存在公权力配置水资源的情况。二是,在自然资源公有制的基础上以国家宏观调控为主要手段的市场模式,以英联邦国家为代表。如在英国,土地公有制已经基本上是虚拟的,王室对土地的所有权只是一种象征,全国67%的土地事实上为私人所有;另外,《德国民法典》关于所有权的划分,不是按照所有制,而是以动产与不动产为标准,分为动产所有权和不动产所有权。德国在充分发挥市场在自然资源配置中的作用的基础上,也非常重视国家干预的力量。
    2.关于自然资源的物权登记
    在自然资源物权登记方面,对于登记机关,有的国家以司法机关为登记机关,如日本为法务局,瑞士和德国为地方法隐有的国家以隶属于政府的专门机构为登记机关,如英国统一管理城乡土地权属的登记机构为“政府土地登记局”。对于登记的范围,德国实行全面的登记,即对于国有的财产也要进行登记并公示。对于登记的审查形式,主要有形式审查主义、实质审查主义和任意登记主义等。
    对于登记的效力,法国、日本采取登记对抗主义、德国采取登记要件主义。在物权变动的形式方面,《德国民法典》规定了严格的物权变动的形式要件,即不动产的“合意加登记原则”以及动产“合意加占有交付原则”。在物权程序法方面,为满足实体法规定的条件,德国制定了专门的《土地登记法》、《土地交易法》、《土地租赁法》和《住宅所有权和永久居住权法》等相应的程序性规范。
    3.关于自然资源的物权保护
    在公有权的认定和保护方面,《德国民法典》将不动产物权作为立法的重点,该民法典物权编共9章443条,除“占有”和“动产质权和权利质权”两章外,其他各章都是、或者说主要是对不动产制度的规定。《德国民法典》对于公有权的认定,采取“公法法人的私有财产私有权理论”,即公法法人,包括联邦政府、州政府、县区或者镇政府等各级政府机关都可以是财产所有权的主体。德国公法法人的所有权和自然人、法人的所有权本质上是一致的,得到的法律保护方式也是相同的。这是市场经济法制的必然反映。至于公法上的所有权优先的说法,在德国被认为是违背宪法的。
    4.关于自然资源物权的私法限制和国家干预
    自然资源物权不同于传统民法物权,在社会公益与个体私益兼顾的主流法律思想确立后,自然资源物权也由绝对化逐步走向承认和接受必要的私法限制。如1919年的《魏玛宪法》规定,所有权负有义务,于其行使应同时有益于社会公益。《瑞士民法典》规定,权利人应以诚实和信用的方式行使自己的权利和履行自己的义务,权利显然滥用的,不受法律保护。《日本宪法》规定,对所有权可由法律进行限制,所有权伴有义务,所有权的行使须符合公共利益。《德国民法典》规定,土地所有人的权利扩及于地面上的空间和地面下的地层,但所有人不得禁止他人在排除干涉与所有人无利害关系的高空和地层中所为的干涉。权利的行使不得以加害于他人为目的。美国在罗斯福新政后,采用物权化社会化的理论,主张对自然资源物权进行必要的限制,如土地产权的行使在它并不

侵害其他任何人时也可以受到限制,“对于广阔的原野因所有人之怠慢不予开垦地把它放置,能够结谷物的场所让之产生茂密的杂草,或为享乐而用之为狩猎地时,社会对此怎能安闲视之。因此,可耕作使用而不为耕作时,社会须使更有益于土地之利用者来代替之”。自然资源物权的国家干预,本质上属于自然资源物权的公法限制,即通过制定相应的行政法规对自然资源物权予以必要的国家干预。如对某些自然资源生产和交易的限制,以都市计划安排土地合理开发利用、规划城市建设以及自然资源环境保护方面的限制性规定,以及对自然资源征收、征用方面的法律规定等。
    (二)西方发达国家自然资源立法对我国的启示和借鉴
    1.自然资源物权是“绿色物权”,自然资源立法应当坚持保护、节约与合理利用并重、保护优先的原则,全面、协调、可持续的科学发展观应当作为我国自然资源立法的指导思想,贯穿自然资源立法的始终。
    2.民法物权理论是自然资源立法的理论基础。自然资源立法应当适当强化民法的调整手段,如自然资源的权属制度、登记制度、流转制度和有偿使用制度等。特别是自然资源物权的登记制度,应当作为立法的一个重点。
    3.在自然资源立法中,应当充分重视市场在自然资源有效合理配置中的作用,建立满足市场权利要求的价格竞争机制,促进自然资源要素市场的形成和流转机制的确立,充分发挥自然资源所有权的各项效能。 
    4.随着经济的发展和社会的进步,以及自然资源开发利用中所形成的行业与资源管理的客观需要,使得开发利用自然资源的纯粹私人经济行为有效地介人了国家干预,这使真正意义上的自然资源物权从其产生起就具有强烈的公法化的烙印,与在很大程度上仅作为私法手段的传统物权相比独具特色,昭彰了自然资源不同于其他“物”的独特属性。因此,对自然资源物权的国家干预和必要限制,不但符合自然资源物权理论发展的要求,而且也是世界各国自然资源立法的通行做法。
    5.以自然资源的保护、节约与合理开发利用为目的,以自然资源物权的平等保护为手段,以自然资源物权法律制度建设为重点,实现自然资源立法的体系化,是现代自然资源立法的总体发展趋势。
    需要指出的是,我国的自然资源立法,首先应当充分考虑的是我国的基本国情,如我国自然资源公有制的宪法性规定,就是我国自然资源立法的最大国情,以自然资源私有制为基础的完全自由市场化的立法模式,显然是不适合我国自然资源立法的选择。因此,对于西方发达国家成熟的自然资源法学理论和先进立法经验只能是借鉴和参考,而不是对其现成立法例的照抄照搬。
    三、自然资源立法指导思想的变革和立法思路的选择
    (一)自然资源立法指导思想的变革
    党的十六届三中全会提出“五个统筹”、“五个坚持”以及“全面、协调、可待续的科学发展观”,这是人与自然和谐发展、经济与社会全面发展的必然要求。“全面、协调、可持续的科学发展观”的确立,就是要实现自然资源“从无序开发,到极端保护,再到保护、节约与合理开发利用相结合”的全面、协调、可持续的科学发展观的转变,实现人与自然的和谐统一。
    物权法作为自然资源配置和开发利用的基本法律制度,应当对全面、协调、可持续的科学发展观作出必要的回应,并对自然资源的全面、协调、可持续性利用和保护作出制度性安排。全面、协调、可持续的科学发展观,是物权法的终极关怀,是物本主义与人本主义的统一。自然资源的稀缺性所引发的供需之间的矛盾与冲突,以及人类利用自然资源的精细化和自然资源保护意识的加强,促使全面、协调、可持续的科学发展观的逐步形成,从政策的层面上升为法律的层面,并最终被确立为自然资源立法的指导思想。
    (二)自然资源立法思路的选择
    自然资源立法思路的选择,应当从利益平衡、调整手段、权属关系、用益机制、市场调控、体系建设等多个方面全盘考虑、整体把握,全面实现六个“兼顾”。具体内容主要包括以下几个方面:
    一是,要实现个体私益与社会公益的兼顾。自然资源的稀缺性和价值性,决定了作为个体私益代表的自然资源权属人以追求经济收益最大化为终极目的;同时,自然资源的自然性和生态性,决定了自然资源社会公益载体的属性。这两种利益之

间的内在矛盾和冲突,必然要求自然资源立法通过权利的设置和制度的安排,实现个体私益与社会公益的协调统一。
    二是,要实现公法手段与私法手段的兼顾。原来的自然资源立法在调整手段上偏重于行政管理等公法手段,公法的突出特点在于直接管制的强制性命令,其缺点在于主体有限、管理者与被管理者之间的容易形成对立关系、程序僵硬死板、难以发挥相对人的主动性、积极性和创造性等。因此,在自然资源立法过程中,适当运用民法的基本理念和调整手段,发挥私法关注个人私益和社会公益、重视经济运行规律、权利自治的特点,以实现私法的回归与复兴,以及宪政精神与私法秩序、·公法手段与私法手段的融合统一。
    三是,要实现所有与用益的兼顾。我国自然资源物权制度的设计,不是一个所有权与用益物权简单相加的民法物权模式,而是应当考虑我国自然资源由国家或者集体所有,但又必须落实到具体的自然人、法人等民事主体才能实现自然资源利用物权化的特殊背景。所有权的归属界定不清,既不利于所有权人利益的保护,也给自然资源的科学合理利用带来了诸多不便;用益权设计不科学完善,将不利于自然资源保护和有效利用。因此,要充分考虑民法社会化的趋势,既要反对“所有权绝对化”,又要反对“用益至上主义”,所有和用益两者都不可偏废,应得到同等的重视。
    四是,要实现保护、节约与合理开发利用的兼顾。既要反对无限制开发利用主义,也要反对绝对保护主义,坚持自然资源保护、节约与合理开发利用相结合的方针,在保护的前提下合理开发利用,在开发利用的同时,强化对自然资源的保护和节约。
    五是,要实现市场机制与宏观调控的兼顾。充分发挥市场在自然资源配置、价格确认、资源效益保障中的基础性作用;同时,也要重视国家在干预自然资源归属、流转、保护与开发利用等宏观调控中的不可或缺性。
    六是,要实现单项与体系的兼顾。既要根据实践的需要不断完善单项自然资源法律法规,协调单项自然资源法律法规之间的冲突;又要注重体系建设,确立自然资源物权的宪法地位,以物权法立法为契机完善自然资源物权法律制度,适时制定统一的自然资源法。 
    四、自然资源物权法律体系的构建
    自然资源物权法律体系的构建,应当遵循归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代民法物权原则,从宪法、物权法、自然资源基本法、自然资源单项法和自然资源物权救济法等几个层面整体把握和考虑。
    (一)确立自然资源物权的宪法地位
    宪法是资本主义的产物。形成之初的资本主义宪法,主要是用来分权制衡的,具有浓重的政治色彩。但随着1917年苏维埃政权所制定的第一部社会主义宪法的诞生,宪法开始关注国家对经济关系的调整。在此影响下,以1918年德国魏玛宪法为代表的资本主义宪法,也开始从单纯调整政治领域转向对经济社会的关注。20世纪50年代以后,资源问题逐渐成为关系国计民生的重大问题,特别是发展中国家纷纷把资源问题写人宪法,自然资源立法的宪法化的趋势越来越显着。2004年的我国宪法修订,第一次将人权写人了宪法,与人权相对应的物权,特别是自然资源物权,在全面、协调、可持续的科学发展观成为经济和社会发展主流的今天,应当适时将自然资源物权写人宪法,以在宪法中确立其独立的地位。
    (二)以物权立法为契机完善我国自然资源物权制度
    自然资源物权,确切地说,应当属于准物权。自然资源物权(准物权)是否应当在物权法中具有独立的地位,目前学术界存在争论。多数学者是主张自然资源物权(准物权)放在用益物权体系中的。但自然资源物权(准物权)的概念内涵远远大于用益物权,用益物权不能完全涵盖自然资源物权(准物权)的各项权能(如自然资源所有权),更不能体现准物权中“准”的特殊性。但也有学者认为,物权法的体系应当包括总则、所有权、用益物权、担保物权、准物权、优先权、占有等,以体现准物权的独立地位。笔者认为,在物权法中将自然资源物权(准物权)从用益物权中独立出来并单独成章是非常必要的。只有确立自然资源物权在物权法中的独立地位,才能按照物权法定的原则,为自然资源物权提供物权基本法上的有力法定依据,从而为自然资源物权的发展留下足够的空间。关于物权法中准物权章的内容设定,笔者主张以自然资源的类别为基础设定权利体系。
    (三)制定

统一的自然资源法
    我国自然资源领域的立法,以单项的自然资源法律群为突出特点。目前,还尚未有一部统一的自然资源法,各单项的自然资源法律之间也是矛盾重重、冲突不断。我国现行的单项自然资源法律,多数属于以行业管理、生产促进和资源保护为核心的行政法范畴。实际上,按照民法、行政法、经济法这些部门法的模式去套,很难将自然资源法归人任何一个部门法中,自然资源法中的法律制度和法律措施基本涵盖和跨越了民法、行政法、经济法甚至是刑法等诸多法律部门。因此,笔者认为,自然资源法,从本质上讲,应定位为具有公法性质的私法,不再属于哪一部门法,而其本身就应当成为一个独立的法律部门。
    (四)对现行自然资源单项法律行政法规进行修订
    对现行自然资源单项法律行政法规进行修订的重点,主要包括以下几个方面:一是,在祛律制度的设计上,弱化行政监管的手段,强化经济和市场的手段,发挥市场在资源配置中的基础性作用。二是,着力解决像草原与林地、渔业与海洋、矿泉水等管理职能交叉所引发的矛盾和冲突。三是,完善自然资源物权的各项权能,并对自然资源物权人的权利和义务作出规范。四是,在所有权与用益权兼顾的基础上,重点强化对权属登记、有偿使用和流转等法律制度的建设。五是,对自然资源领域出现的新情况、新问题,适时制定新的法律规范。
    (五)通过立法建立和完善自然资源物纠纷的处理机制
    笔者认为,对于自然资源物权纠纷的处理机制的立法完善,应当着重研究以下几个方面的问题。一是,关于纠纷处理成本的考虑。现行的行政复议前置的规定,对于保护当事人的合法权益,促进公平与正义等,都发挥了积极的作用,但程序上烦琐,增加了行为人的救济成本,也容易将权属主体与职能主体的纠纷纠缠在一起,难以确定诉讼关系的确切性质。因此,笔者认为,自然资源物权纠纷的处理机制应当本着便民和经济的原则建立。二是,关于程序。笔者认为,对现行自然资源立法中混乱的自然资源物权纠纷的处理程序应当予以统一。科学合理的程序应当为:先协商、后确权(以自然资源物权登记机关确权为主)、再或行政复议或行政诉讼。取消行政复议前置的规定,以简化程序、降低成本、提高效率、促进公正。三是,关于举证责任。应当明确自然资源物权纠纷的举证责任在政府以及自然资源物权登记机关。
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