服务型政府背景下行政法实施研究

　　一、 服务型政府和行政法的基本内涵
　　纵观近年的政府大事，建设服务型政府越来越受到重视：2004年温家宝总理正式提出“建设服务型政府”服务型政府；2005年的《政府工作报告》中指出“努力建设服务型政府”；2006年，中共十六届六中全会首次把服务型政府写入中共的指导文件中；党的十七大指出“要加快行政管理体制改革，建设服务型政府”；2008年，胡锦涛总书记也指出“要创新行政管理体制，建设服务型政府”。的确，与以往的管制型政府相比较，服务型政府更符合人们的要求和现代社会的发展需要。服务型政府的提出和构建，也让行政法有所改革。一方面，这些新型的行政行为对传统行政法的理论和实施造成了巨大冲击；另一方面，行政法是规范政府行为的重要工具，服务型政府背景下政府行为与原来的行政行为有所不同，因此，我国行政法在具体的制定和实施过程中也应有所改变。
　　（一）服务型政府的概念和特征
　　服务型政府是指以“公民本位”、“社会本位”为基本指导思想，在个社会民主秩序的整体框架中，按照一定的法律程序，依据公民的意志建立起来的以“为人民服务”为宗旨，以公正执法为标志，为社会提供公共产品和公共服务的政府。服务型政府具有以下特征：
　　1.公民和社会本位的基本思想
　　管制型政府的基本思想是政府本位、官本位，强调强制、命令和管理。而服务型政府则强调亲民，更加注重与其他社会主体的合作。在服务型政府下，政府采取的任何行政行为都要保护人民的根本利益，尽量尊重公民本文由论文联盟http://收集整理的意志，最大化满足人民的需求，真正做到全心全意为人民服务。
　　2.以民意为主导
　　管制型政府的行政行为多根据政府本身的意志进行，较少参考人民的意愿；而服务型政府的建立要以人民的意志为依据，其在实施政府行为时更是要尽量尊重人民的意愿，尽量满足广大人民群众的要求，以民意为主导。
　　3.依法行政，公开透明
　　服务型政府按照一定的法律程序建立，并且在法律规定的范围内依法行使其管理社会的公共事务的权利，违反行政法律的行为都要收到相应的制裁。并且，管制型政府的的工作内容和程序一般不向人民公开，而服务型政府则把它的工作内容、程序、各种事件都公开在网络、新闻、媒体上，更具透明性。
　　4.合理分权、权力有限
　　管制型政府基本上把权力都掌握在自己手中，是一个全能政府，而服务型政府一方面把一些非根本性的细节服务分包给外部机构，另一方面把权力在各级政府、政府的各个部门之间进行划分，避免权力过分集中。并且，服务型政府的服务内容和政府权力都受到行政法律和民意的限制。只有通过行政法律的规定和人民的同意，政府才能实行或改变其权力。
　　5.工作的有效性
　　服务型政府的政府机构更加精简、人员更加精干，并且通过合理的分权，各级政府、政府的各个部门都能专于自己的工作，避免了工作内容的交叉，提高了对自身这部分主要工作的熟练度，办事效率得到很大提高。
　　（二）行政法的概念和特征
　　行政法是指行政主体在行使行政职权和接受行政法制监督过程中而与行政相对人、行政法制监督主体之间发生的各种关系，以及行政主体内部发生的各种关系的法律规范的总称。行政法的基本特征有：
　　第一，由于社会关系和国际关系的复杂变动，行政法的实行领域不断扩大，因此，行政法适用的领域十分广泛，内容也非常丰富。
　　第二，由于行政关系复杂多变，行政内容纷繁复杂，与行政法相关的社会领域十分广泛，所以目前尚没有一部完整统一的行政法典。
　　第三，由于社会生活和行政关系复杂多变，行政法也需要根据实时需要在一段时间内进行相应废、改、立，因此，行政法具有较强的变动性。
　　二、服务型政府背景下行政法实施的成就和不足
　　（一）服务型政府背景下行政法实施的成就
　　1.我国已基本形成行政法体系
　　根据多年的研究和发展，我国已经基本形成了具有中国特色的行政法体系，这个体系行主要由三个部分的法律组成：第一个部分的法律主要是用于确立行政组织及其职权，例如行政组织法、公务员法等；第二个部分的法律主要用于规范行政权的行使和运作，即是为行政行为法；第三个部分的法律主要用于监督行政权的行使和运作，即是行政监督法，例如行政监察法、复议法、诉讼法等。
　　2.我国已明确了行政法的基本原则
　　行政法的基本原则是我国制定具体行政法律、法规、条例的基本准则，对行政法的制定和实施具有重要的指导作用。 伴随着行政法律体系的产生，我国已明确了行政法的基本原则，主要包括：依法行政、正当程序、民主参与、公开透明、公正公平、平衡（比例）原则、信赖保护、有效救济等八个原则。
　　3.我国的行政法学理论取得重大突破
　　随着我国行政法体系的不断发展和完善，我国的行政法学理论也处于一个不断发展前进的过程中，这个过程主要包括三个阶段：第一个阶段是“管理论”阶段，主要强调行政机关的管理作用，维护其行政管理权威；第二个阶段是“控权论”阶段，主要强调对行政权的控制和监督；第三个阶段是“平衡论”阶段，主要强调实现公权与私权、公平与效率之间的平衡。

　　（二）服务型政府背景下行政法实施的不足
　　1.我国的行政法理念尚没有从根本上进行转变
　　我国的行政法强调严刑峻法，认为管得越多越严约好，轻视了管理和教育的作用；我国行政法的主旨是强制、命令，轻视了沟通、参与的作用；我国行政法的程序观念淡薄，认为违反程序是小问题，而现在大家越来越认识到遵循程序的重要性；强制、命令是我国实行行政法的重要手段，这种手段不利于调动人民的积极性、主动性，现在我国行政法的新理念越来越重视激励的作用，行政激励等多种方法发挥的作用越来越明显。
　　2.我国行政法内容和运行机制仍需完善
　　虽然经过多年的研究和发展，我国已基本建立了具有中国特色的行政法体系，但是我国行政法的具体内容仍然不够完善。然而，坚持依法行政、公开透明是服务型政府的基本特点之一，只有行政法的内容完善了，做到了有法可依，才能保证服务型政府依法行政。并且，目前行政法的运行机制也有大量不足之处，比如：立法的体制和程序需要改进、相关行政法律法规的质量需要提高。
　　3.我国在行政法的实际实施过程中仍较注重形式法制
　　回顾中华民族的历史就可得知，我国历史上一直推行的是“人治”，而缺乏法治的传统和习惯，因此，我国的法律制度较西方国家而言起步较晚、发展很不完善。虽然改革开放以来，我国政府力求推出与国际社会接轨的更加科学、合理的“法治”，在法律制度的构建和法律法规的制定方面取得了一定进步，但实际上我国的行政法在实施过程中是比较侧重于形式法治的。随着社会的发展和法治建设的不断深入，我国行政法的实施仅停留在形式法治上肯定是远远不够的，还应向实质法治阶段积极推进。
　　4.目前我国行政法管理的范围比较狭窄，没有全面发挥其作用
　　目前，我国行政法法律体系的三个部分主要是用于确立行政组织及其职权、用于规范行政权的行使和运作、用于监督行政权的行使和运作。从中不难看出，我国行政法调整的主要对象是国家行政机关及其行政行为，然而，随着社会主义市场经济体制的建立和政府职能的划分，如今的政府已不再是以往的“全能政府”，政府管理服务的内容变得有限，越来越多的事务外包给相关机构处理。因此，相关的行政法管理范围也应扩大到相应机构，然而，事实并非如此。行政法管理范围的狭窄，严重限制其作用的发挥。
　　三、服务型政府背景下行政法实施的对策
　　（一）依据服务型政府的职能来转变行政法理念
　　服务型政府改变了以往管制型政府强制、命令的特点，更加强调和谐、为人民服务，因此我国行政法要树立和谐社会的行政理念；由于服务型政府强调市场化、亲民化，因此我国行政法要树立与其他社会主体合作的行政理念；服务型政府改变了以往管制政府“政府本位”、“官本位”的思想，强调“以民为本”、“社会本位”，因此行政法理念应由原来管制型政府的权力本位理念转变为现在服务型政府的权力与权利平衡基础上的权利本位理念，保护人民的根本利益和合法权益。
　　（二）完善我国行政法的内容和运行机制
　　服务型政府是一个主动、积极的政府，是一个依法拥有权力的政府，为了避免政府权力膨胀、滥用职权，在行政立法的过程中，严格规定政府的权力和义务的范围是行政法的重要内容之一；服务型政府的良好运行离不开一个科学合理的运行准则，为了明确行政服务的界限、为行政服务提供良好的环境、保持良好的行政服务秩序，要把服务型政府良好运行应当遵循的公平性、透明性、连续性、适应性等规则，列入到行政法的内容中去。在行政法的运行机制方面，要建立健全行政立法中的听证制度，广泛听取各方的意见和建议，依照程序进行立法、执法；要从实际出发，实事求是地改革现行行政法体系中的一些有缺陷的法律法规，提高行政法律法规的质量。
　　（三）行政法在实施过程中向实质法制跨越
　　在我国由“人治”迈向“法治”的过程中，由于对法治建设尚处于初期探索阶段，只学到国外法制建设的皮毛，实行形式法治是完全可以理解的。然而，随着我国社会经济的发展和法治建设的不断深入，我国的行政法实施还停留于形式法治上是远远不够的，应向法治的更高一级——实质法治发展。所谓实质法治，是指法治不仅要有必要的形式条件，还要真正满足当今社会和人民的需要，能从实际上解决问题；不仅重视秩序和效率，更要重视自由和活力；不仅要求整体公正、形式公正，还要求个体公正、实质公正。
　　（四）合理扩大行政法的覆盖范围，发挥其在公共领域的作用
　　过去我国行政法调整的主要对象是国家行政机关及其行政行为，然而，随着社会主义市场经济体制的建立和政府职能的划分，如今政府管理服务的内容变得有限，越来越多的事务外包给相关机构处理。例如一些以前由政府管理的公共事务，由于政府的合理分权，将这些事务交由合适的如行业协会、事业单位、非营利组织等机构进行依法管理。 这些机构所管理的公共事务，具有一定的专业性和公共性，它们不同于一般的民事活动，反而与行政活动的相似性较高，因此这些机构及其活动不应由民法调整，而应依法纳入行政法的调整范围。