暴力强拆的行政法思考

　　2011年1月19日国务院公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称新条例），同时废止适用了10年的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称旧条例）。新条例的产生从很大程度上弥补旧条例的诸多不足，比如通常被认为暴力强拆中维护政府特权的霸王条款：旧条例中的第17条的规定：“在城市房屋拆迁过程中，如果被拆迁人在行政机关裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁”。新条例的产生为规范一直以来政府拆本文由论文联盟http://收集整理迁中的乱象和行政违法行为具有重要的意义，标志着拆迁进入程序化的阶段。然而，新条例实施两年多了，并未从源头上根本的遏制暴力强拆的发生，放眼中国，暴力强拆事件仍屡见不鲜。暴力强拆伴随着城市化进程的不断加快而产生，其实质是政府公权力的实施得不到真正的社会控制，导致政府权力的滥用。暴力强拆的最终结果必然导致政府公信力的缺失、社会秩序的混乱以及对民主法制的践踏。基于此，本文通过对典型暴力强拆案例进行系统分析，从个案中总结出相应的经验，同时研究政府行政强制行为实施的手段和理论依据，将有助于解决暴力强拆所引发的一系列社会问题，为构建秩序理念下的公平、正义、和谐的法治社会出力。
　　一、暴力强拆的典型案例分析
　　综合案例一：2012年4月19日，山西临猗县棚户区的改造现场，发生拆迁方雇佣社会闲散人员殴打居民的恶性事件，致使年过半百的李某当场鲜血喷洒，昏迷入院。2012年8月22日，扶沟县练寺镇大蒲村63岁老汉因不满当地政府的强征强拆，在镇政府跳楼身亡；2012年9月21日，辽宁盘锦兴隆台区村民王树杰及家人与强行征占土地人员发生纠纷，并与现场一民警发生激烈冲突，后民警开枪致王树杰当场死亡，王树杰的父亲也在冲突中受伤。通过上述案例反映出如下问题：第一，在公民遭到不法侵害时，为什么要以如此愤进的方式去维护自己的合法权利，他们为何不通过法律手段、司法救济等方式呢？第二，为何在《行政强制法》第十七条第三款明确规定：“行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。”具有拆迁主体资格的行政机关为何还委托由社会闲散人员组成的所谓“保安公司”进行拆迁？第三，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款明确规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”然而，在具体的拆迁活动中却往往是由本应该维护人民群众根本利益、为人民服务的公安部门来进行的，这样难道不是违反了相关的法律法规，属于行政越权行为吗？
　　综合案例二：以著名的上海闵行区暴力强拆案为例，拆迁方给出的赔付条件是每平米761元的房屋重置补贴，以及1480元的土地补贴，被拆迁方潘某480平米的四层小楼只能获得67.3万元的补偿。据了解，被拆迁方所在地区为上海四类地区，类似房屋交易价格早已达到每平米15000元。衡量下，潘某没有在拆迁协议上签字，最终而导致了强拆的一幕。在2006年底启动的虹桥交通项目中，拆迁主体往往打着“公共利益”的旗号对公民的房屋进行暴力强拆。顾秀琴因不满补偿标准拒绝签署协议，2007年5月18日，其在自家宅基地建的一幢216平方米住房被强制拆除；当然还有潘蓉夫妇以及位于沪青平高速公路旁的东方国贸市场的数百商户都遭到了类似的暴力拆迁。拆迁主体在暴力强拆过程的表现有：采取停水，停电，或是在漆黑的夜晚，强行冲入住户家中，或是拆迁方组织社会闲散人员、保安公司、协警等，对“钉子户”进行恐吓、威逼利诱。
　　对于以上的两个综合案例，首先进行暴力强拆的原因分析；从社会原因来看：拆迁主体与拆迁相对人在安置、补偿等方面存在着不合理现象，严重损害拆迁相对人的合法财产权利。在“土地财政”的刺激下，政府对公民的利益诉求置之不理，导致补偿协议还未签署完成就已经对公民的房屋进行强拆了，这样往往激化了本来存在的矛盾，所以我们就能看到例如公民自焚暴力抗拆的现象。从法律原因来看：虽然各地政府在加快城市化发展的过程中，三令五申的强调保障被拆迁公民的基本生活需要，也明令禁止政府的强拆行为。但在实际运行中发现，强拆行为仍然屡禁不止，究其原因是政府在进行行政执法时，没有严格按照法定程序，且在暴力强拆之后，无从对责任主体进行相应的惩罚，最后导致暴力强拆越演越烈，恶性循环。接着对暴力强拆的类型进行分析；暴力强拆主要是在拆迁主体和拆迁相对人之间的矛盾所发生的种种不合理现象，笔者在深入调查论证的基础上总结得出：主导暴力强拆的拆迁方主要有以下两种类型，一种是以政府及其职能部门主导的非法强拆，他们借助国家公权力实行拆迁。另一种是由民间组成的所谓“拆迁公司”“保安公司”以及开发商主导的强拆，他们动用私权实行拆迁。两种强拆主体虽然不同，但却都是对人民合法权益的非法侵害，由此而成为法治社会建设过程中的一大阻碍。暴力强拆要是得不到根本性的解决会出现：引起民众的恐慌以及对政府的极不信任，导致政府公信力的下降；暴力强拆过程中发生的群体性事件容易导致社会动荡，人心惶惶，严重影响社会的安定团结。
　　二、行政强制执行权存在和实施的理论基础
　　（一）行政强制执行权存在的理论基础

　　行政强制执行权存在的理论基础在《行政强制法》第一条的四个立法目的中已经明确的指出，包括对行政强制的设定和规制、对行政机关执法的监督、对公共利益和社会秩序的维护、在宪法宪政理念的指导下进行的行政行为。从行政强制执行权必要性存在的角度出发，行政强制执行权是加强政府对公民、对社会行政管理的必然要求，是打击不法行为、维护社会秩序与安定、服务人民群众的必然要求，是确保行政效率、促进政府高效运行、强化社会管理的必然要求。正如：阿斯曼所言：“行政法应保护人民的权利，以对抗行政权。然而在法律上也赋予行政法定权限，以兹能有效执行其任务。”
　　（二）行政强制执行权实施的理论依据
　　行政强制执行权在拆迁领域的实施时，第一，要准确把握行政强制的基本精神，包括：实施行政强制执行权要于法有据、目的正当、手段合理、价值衡平、程序正当、实体正义和权利保障。第二，严格遵循行政法的基本原则，包括：保障公民自由与权利、依法行政、公开、公正、参与、正当、比例、行政效益的基本原则。第三，强化对行政执行权的监督，包括：对行政执行权的立法规制、对行政执行内容和程序的司法审查、对行政执行手段和方式进行舆论和社会监督。通过法律的权威、司法的审查、公众的监督将暴力强拆的势头扼杀在摇篮当中，在公民自焚事件面前，不再发生正义的相对沉默和法律的苍白无力。
　　三、解决暴力强拆问题的有效建议和对策
　　随着社会主义市场经济的发展，房地产行业一直处于过热的发展状态，随之而来的暴力强拆事件屡禁不止。如何寻求政府在鼓励经济发展的同时，重视和保护人民的利益诉求之间的平衡，成为构建法治政府、服务型政府所要面临和解决的问题。为此，有必要深入分析行政法视野下政府如何严格按照法律规定行使行政权、科学合理的行使执法权，贯彻落实“执法为民、服务大局、权责统一”的社会主义法治理念，减少政府与民众的对抗是政府开展工作的当务之急。
　　（一）规范和控制政府间的行政强制权
　　“小政府大社会”是当前社会转型时期结合中国国情探索的社会结构。早在民国初年，张东荪就提出了“小政府大社会”的国家观，对政府的职能、政府与社会的关系、社会对政府权力的监督和限制等方面进行了阐述。然而目前行政权力的极度膨胀使得中国离这种社会结构越来越远。我国虽然在立法中规定了行政强制权，但在实行过程中，经常会出现行政权的滥用，在强拆问题上尤为明显。这就需要从立法，司法，执法等过程中规范和控制政府的行政强制执行权。
　　（二）改善人民生活水平
　　纵观全国各地的强拆案例，我们可以得出以下结论：强拆大多发生在经济相对落后的地区，拆迁相对人往往不富裕，如果政府能从改善人民生活水平的角度入手，切实从改善民生，关注民生做起，切实维护人民群众根本利益，那么暴力强拆的血泪史将仅仅成为历史而得到遏制。
　　（三）严格审批城市规划报告
　　据材料统计，西方国家的房屋平均设计年限70年，在平均使用年限上，英国为77年，美国为55年。对比之下，国内房屋设计年限50年，但实际使用寿命平均只有30年。这两种落差并不是由于自然原因造成的，而是由各地的房屋拆迁人为造成的。笔者认为，在现行体制下，应该严格审批城市的规划报告，从源头上遏制拆迁的势头，借助欧美及西方国家的做法，严格审批城市规划。在没有拆迁和重建的前提下，那么强拆也就自然不会作为矛盾而爆发。
　　（四）司法监督以及有效的救济方式
　　上文提到，政府的行政强制权被扩大和滥用，那么从实然、应然的角度也应加强对政府的司法监督，包括对政府的执法行为采取事前和事后监督。此外，也应建立有效的救济方式，拆迁前举办听证会对拆迁的具体事宜进行科学论证，对影响到拆迁相对人生活的，要给予基本的物质保障；拆迁中要与拆迁相对人签订合理、公平、公正的协议；拆迁后要对拆迁相对人的安置情况进行落实。同时对拆迁过程中所涉及的违法行为和责任人要及时追究责任并做出处分。
　　本文通过对《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《行政强制法》进行解读，在借鉴国内外学者关于“公共利益”概念定义的基础上，结合中国实际，对“公共利益”的界定进行探讨。在现今的理论研究中，对于公共利益还没有哪一位学者明确的做出文义解释。因此在今后“暴力强拆”的研究过程中，可以借鉴相关学者对于公共利益概念解释的研究方法。例如：董丽娃和李增刚在《论土地征收中公共利益的实现》一文中：通过研究“法律法规中关于公共利益的规定”“公共选择视角的公共利益”“立宪经济学的两个层次”“对于公共利益与个人利益的冲突：是帕累托改进还是卡尔多—希克斯改进”对公共利益进行探讨。
　　最后，探索“小政府大社会”的社会结构在中国实现的可行性以及“公共政策科学”“将权力关进制度的笼子里的新型监督制约模式”“引进非政府主体参与决策”等理论在拆迁程序上的运用，期望通过本文的理论研究能为实现宪政道路上真正意义的保护公民合法的私有财产不受侵犯、国家尊重和保障人权的中国民主法制建设的应有之义而做出贡献，为构建社会主义和谐社会出谋划策。