浅谈宪法与行政法中的法律保留原则

　　一、前言
　　至改革开放以来，经济建设型政府已成为了我国政府的主要职能。我国在经济社会中取得了飞跃性的进步与发展，但在经济建设型政府方面仍存在着较大的缺陷：一方面，本该由政府供给的公共服务因没能得到政府及时处理，致使服务质量得不到保障；另一方面，现阶段我国市场仍处于力量薄弱的状态，市场竞争方面存在不平等对待。并且，在现有社会中，居民住房、社会保障、司法问题、社会治安以及低保户等，种种与群众利益相关联的问题都还未能够得到政府妥善解决。
　　要想此类问题得到妥善处理，则必须对政府的运作方式及其理念进行改良。为此，建设和谐社会，构建服务型政府已成为了我党现阶段的发展目标。
　　根据构建服务型政府这一目标的提出，政府除了要在公共场所确保公民的安全以及社会秩序外，在此基础上，还增加了为社会提供服务、为人民谋福利等项目。根据以往行政法中的法律保留原则，已有一部分的立法权通过宪法转交给了立法机关进行权限保留。并且，在没有立法机关授权的情况下，即便是行政机关也无法行本文由论文联盟http://收集整理使该权利。法律保留原则在宪法以及行政法中理应处于何种地位，已成为了一个值得人们深入探讨和研究的问题。
　　二、法律保留原则的含义及分类
　　法律保留原则是依法行政的主导思想。19世纪，德国行政法学的鼻祖奥托·迈耶首要提出了这一理念，并在当时逐渐发展壮大起来。其主要作用主要在于，当行政机关对公民的财产以及人身安全进行干涉时，可通过法律手段对有关机关进行权利制约，以此确保公民的基本权益得到保护。法律保护既体现了行政权里的民主基础，同时也使得行政权受到了立法权的约束。
　　随着社会的不断进步，我国法律在对权利的保护方面也逐渐走向完整体系，公民对于权力意识也不断提高。但是，由于我国有相当长的一段时间没能及时对法律保留原则产生重视，因而造成了大量在保留原则的基础上触犯法律的非正常事件的发生。
　　法律保留原则，其作用主要是为保障公民权利以及义务不受侵犯，在没有法律明确授权的情况下，行政机关不允许擅自对公民实行权利制约。法律保留原则的产生是经过人治与法治长时间斗争才得以形成的。君主专制时期，公民几乎没有任何权利可言，在经过了18世纪中的启蒙运动后，“自由平等”等理念才得以实现，人民通过要求君主立宪，从而利用法律对君王的权利产生制约，民主、人权才得以真正实现。
　　可见，法律原则是在民主原则、保障原则、依法治国原则、三权分立原则以及基本权利保障原则的基础上所建立的。
　　在《行政法总论》一书里，台湾行政学者陈新民教授指出，行政法意义的法律保留原则以及宪法意义的法律保留原则，均属于法律保留原则，但二者在意义上却有明显的区别。
　　行政法意义的法律保留原则，其意义为任何行政行为都应在以法律授权的基础上进行，也就是说，行政行为受到法律条件制约与管理；宪法意义的法律保留则是指，在国家范围管理内，某些事项只能由行政机构进行管理制约，其他机构均无此权利。
　　三、宪法中的法律保留原则与行政法中的法律保留原则的区别
　　（一）理论基础不同
　　法律保留在立法领域的作用，通常用于捍卫民主主权与宪法体制，明确立法机关与行政机关的管理范围，以及对立法机构进行权力制约，以此保障公民的基本权利不受侵害。其理论基础共分为三点：分权原则、议会民主原则以及基本人权。
　　1.分权原则
　　分权原则既是宪法的核心基础，同时也是人民用来防止政府滥用职权的制约手段。分权是指将政府的权力进行适度分散，以便保护公民的基本权利。构建一个宪法至上并且权利有限的政府，对于避免权力分化至关重要。
　　在立法领域，假使行政部门在授权方面不受任何限制，在社会规范方面也可以随意改变，那将会给我国行政管理造成重大影响，并且从根本上破坏了分权原则。法律保留的实行，不仅维护了宪法，同时也捍卫了民主。
　　2.议会民主原则
　　统治者的权力主要来自于人民的授权。人民主权是国家的根本原则，同时国家也为人民实现自由平等、安全正义等方面提供了良好场所。由于人民在行驶主权时不方便直行使，于是便通过选举自己的代表人，从而组成代议机关，并由代议机关对公民意见进行反映。
　　法律是公民通过民主决意而制定的。在行政机关中，民意代表通常只有首长，因此，行政部门只可执行民意机关所制定的法律法规，并不具备制定法律的权力。
　　3.基本人权
　　人权，是每个人都应享有的权力，用以满足个人的发展以及生存，并且使得每个人在精神、道德、人格、能力均能良好发展。人权的保障需要国家合理分配权力，不仅要让行政权力依法行使，还需对其进行规范制约，以确保公民的基本权利不受侵害。
　　现阶段，公民或行政机关在行驶权利时，必须得到议会制定的法律认同才可实行，行政机关不得参与其中，这一规定得到了宪法及其他法律上的一致认定。
　　（二）其存在的法律不同
　　在我国，宪法上的法律保留通常由《立法法》及《宪法》规定。我国的《立法法》中的第八条明确规定：下列事项只能制定法律：（一）国家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（六）对非国有财产的征收；（七）民事基本制度；（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（九）诉讼和仲裁制度；（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。《立法法》第9条规定：本法第8条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是，有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。

　　《立法法》中的第8条主要是指法律的保护范围，第9条则为法律的保留事项，此规定中，对于法律的保留事项并没有进行明确规定。行政中的法律保留原则体现在《行政许可法》及《行政处罚法》当中。通常情况下，行政机关在对我国宪法及法律规定的法律保留事项进行规定时，必须要在法律对其授权的前提下才可实行，没有得到法律授权的行政机关不得擅自行驶行政权力。
　　四、宪法与行政法中法律保留原则的联系
　　宪法中的法律保留原则同政法中的法律保留原则具有密切联系。首先，二者具有相同的性质。宪法及行政法中的法律保留原则的权力范围，都是在对立法权以及行政权进行明确分工的基础上而产生的。
　　在面对相对保留的事项时，可以通过法律授权给行政机关来进行处理；而在面对绝对保留事项时，只能通过法律进行依法处理。在这里，相对保留事项主要是指在法律还未进行指定但又急切需要时，可以通过对行政机关进行授权，并制定相关的行政法规；绝对保留事项则指，无论在何种情况下，都必须由法律才能制定的规定事项。
　　其次，宪法与行政法中的法律保留原则还具有相同的目的：通过对立法机关赋予权限，防止立法机关滥用职权侵害公民权益，从而使得公民的权益得到保障。我国《立法法》中的第9条便有将保障公民的基本权益纳入法律的绝对保留事项之中，以便公民的基本权利得以实现。
　　五、服务行政对法律的保留原则
　　在服务行政与干预行政领域里，二者具有相互对应的特点。服务行政是指政府在行政法上提供公共服务的行政模式；干预行政则是指干预人民的基本权益利，对公民的财产和安全产生构成威胁的行政行为。为了防止干预行政危害公民权益，立法机关必须通过法律对行政机关规定严格的法律条规，对公民权利进行保护。
　　法律保留原则的初步产生在于以干预行政为主的年代，主要作用是通过对代议机关进行法律约束，从而确保公民的基本权益不受侵害。到了20世纪中叶时期，由于社会生活复杂化以及大规模服务行政的出现，公民的基本权利范围得到了更大的扩展，政府有义务向公民提供服务，并且不再允许对公民的基本权益产生威胁。
　　六、法律保留原则在行政领域的运用
　　法律保留原则在适用范围中的重点，在于如何将其具体运用到服务领域。为可将其概括为下几点：
　　1.法律保留原则可适用于服务行政领域。服务行政主要通过行政指导、给予、契约、规划等行政方式进行实施。因此，为确保政府能够主动灵活的对公民提供服务，法律保留原则对于服务行政的管理可较为宽松。当公民的自由权利受到服务行政限制和侵害时，必须具备行为法上的根据。
　　2.法律保留原则在紧急情况下的运用。当地处紧急状况时，政府实行服务行政时可暂时不受法律保留原则的约束，一旦状况得以缓和，应对服务行政进行事后监督。
　　3.服务行政造成的法律后果应由政府承担。在法治社会当中，责任和权利是相互依存不可分割的，如若服务行政没有承担相应的责任，便会使得服务性质发生改变。通过对政府服务行政责任的设立，大大加强了政府的自律性以及为人民服务的积极性。
　　4.当行政机关对公民的权利拒绝提供服务时，必须具备充分的法律理由，否则便属于侵权；对于公民需要的基本生存权利，假若政府不能给予，同样属于侵权行为。
　　5.公民在对政府申请提供服务时，请求权必须符合法律条件，不可随意对政府要求提供服务的请求权。
　　6.当服务行政受到法律保留原则的异议时，应当在以对人民权利最为有利的条件下进行解释。
　　七、结语
　　法律保留原则既对公共行政具有约束作用，同时也是政府依法行政原则的重要内容之一。法律保留原则的实行，避免了政府滥用手中职权对公民的基本权益造成侵害，从而使得政府更加全面和完善的为人民提供服务。