行政法视野下的城管暴力“执法”

　　一、行政法视野上的“城管”概念
　　城管起源于《中华人民共和国行政处罚法》，该法第十六条规定：“国务院或国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。其将原本分属于不同职能部门的行政处罚权全部或者部分集中于一个机构，把工商、环保、城市规划等职能部门原本拥有的审批权、管理权和处罚权分离出来，建立一个新的机构部门及制定相关的制度，让这个新的机构部门来履行城市管理过程中相对集中的行政处罚权的职责，对违反城市管理法规的当事人进行行本文由论文联盟http://收集整理政处罚，维护城市管理秩序。这个新的部门即为城市管理部门，而“城管”一词便是城市管理部门中完成城市管理处罚工作的工作者的统称。
　　二、行政法视野下的城管暴力执法
　　1．城管暴力执法产生的原因。城管暴力执法现象的层出不穷，究其根本，主要有以下原因：一是部分执法人员素质低下，“执法”观念错误。城管执法部门的人员招收门槛较低，不进行考核，人员管理没有纪律性和制度性，加上地方城市管理部门结构简单，其内部工作主要依靠工作人员的自我认识进行。对城管执法人员没有合理的岗位培训和正确的理念指导，导致他们对工作认识不足，把对处罚权的行使扩大成任意进行惩处的权力，忽略了执法的“法”而过于强调“执”，将在执行处罚权的过程中遇到阻碍时使用暴力也当做是执行处罚权的范畴而将自身权力扩大化，忽略了对法律的遵守。二是城管执法目标考核制度不明确。许多地方政府为了追求经济效率，给城管部门下硬性指标，使其为了完成指标而采取一些非常手段。除此之外，城管部门的工资福利、事业经费很多都没有保障，他们将罚款收入当做单位收入来看，这就使得对利益的追求被带入行政执法当中，从而导致违规操作，如增设罚款项目，提高罚款数额等。三是对城管执法权的监督约束力不够。城管执法只有《行政处罚法》中的些许规定，涉及内容只有处罚权，而缺乏其他内容。只规定了权力的行使却没有规定义务的承担，甚至没有相关法律法规对城管执法权进行约束，使得城管在进行执法的过程中即使损害了百姓的合法利益，也没有法律法规能对其进行惩处和追究。没有监督和约束必然导致权力的异化，加上城市管理部门工作人员本身的自律性不强，这使得暴力执法现象屡见不鲜，不能得到有效遏制。
　　2．城管是否具有行政法意义上的执法者身份。行政法意义上的执法者身份即行政主体身份，行政主体是指依法拥有独立的行政职权，能代表国家，能以自己的名义实施国家行政权以及独立参加行政诉讼，并能独立承担行政行为效果与行政诉讼效果的组织，根据行政职权的产生方式，可以分为职权行政主体（非授权行政主体）和授权行政主体。城管是不是职权行政主体？《行政处罚法》第十六条只说明行政处罚

权是根据国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府的决定由某个行政机关集中行使的权利，宣布了具有合法性的是集中处罚权，并没有赋予集中行使行政处罚权的行政机关合法的主体身份。主体的合法存在与是否可以行使某种权力是两个问题。行政机关成立和存在是否合法，是行政组织法范畴的问题；而机构的设立需要遵守组织法的规定，没有严格按照组织法的要求进行报批和备案的机构的存在不具合法性。现实中，很多地方的城管设立都没有通过立法程序，只有一些大型城市设立了作为行政机关的城管行政执法局，很多中小型城市只设城市建设管理监察支队，属于受委托执法的事业单位。因此，城管不是职权行政主体。由此可知，城管目前并不具有行政法意义上的执法者身份。
　　三、针对上面的问题可行的解决途径
　　1．城管主体资格的合法化。介于城市管理部门在行政法上的主体身份不明确的现状，当务之急是要通过修改现有行政法律法规或者尽快制定出一部新的专门的有关城市管理执法的法律的方式，对城市管理部门的行政主体身份进行肯定，使城管能够得到执法相对人更大的认同，赋予城管行政法主体身份，使其更少的受到地方政府的制约，解决城管所面临的身份不明确和福利待遇不明晰的状况，消除其对利益最大化的追求，同时使其在与其他部门协调的过程中能有足够的权威和独立性，解决其合法性不足的问题。
　　2．城管执法权明确化。明确城管执法权，要求各地积极推行的相对集中行政处罚权。城管必须在法定的职权范围内行使权利、履行职责，而不能超越法定执法范围，要坚决纠正一些城管队伍中存在的乱罚款和行政不作为的错误。另外，在制定有关部门职责规定时就应当明确其他部门应当行使的行政管理职责，切不可在向城管移交行政处罚权时把管理责任也一并移交。
　　3．建立完善的城管执法监督机制。在城市管理部门内部应当建立监督管理部门，对于城管的暴力执法等不良行为进行监督和惩处，除此之外，还应当完善对执法责任的追究机制，让民众参与监督，让利益受损的相对人有求偿权和求偿途径。只有在行使权力同时要承担相应的责任，才能真正缓解因城市管理执法而产生的公权力和私权利之间的冲突。