摘要：基于对美国联邦教育券政策三十年激烈争论较为全面的考察，可知公众对教育券政策的多元价值判断是政策僵局形成的必要条件，而对抗性原则下的联邦机构权力制衡的制度设计是教育券政策僵局的制度基础。不过，这种状况正好保证了联邦政府任何单一部门都不能简单左右政策发展方向，也避免了政府采取一种强硬的姿态采强制推行某种价值观。通过放权于州和达成一种政治妥协，似乎能够缓解这一政策僵局。它既能给予家庭更多选择学校的权利，又能保证政策的非激进性变迁，从而实现联邦政策一定程度的稳定性和延续性。
　　关键词：教育券；政策僵局；政策稳定；价值多元；对抗性原则
　　中图分类号：g649.712 文献标识码：a 文章编号：1672-0059（2013）05-0081-06
　　一、问题提出
　　美国2012年最具争议的预算讨论之一，可能是奥巴马总统没有把教育券纳入2012年联邦开支计划。2013年的预算法案，也未见联邦对任何地区教育券进行财政支持。2004年，在考虑对《不让一个孩子掉队》法案进行重新授权时，美国众议院以273比155票的投票结果，否决了有关教育券的修正案。正因为教育券计划从未获得联邦立法通过，此计划一直没有合法的联邦预算支持。另一方面，一些州根据地方情形在试验着给予家庭自由选择学校权利的教育券计划。
　　教育券计划之所以被提出，主要原因在于美国公立教育体系长期失败，学生成绩不尽如人意，国家竞争力不断弱化，而在每位学生身上的教育开支却不断增加。对美国中小学教育的不满充斥着整个社会。如何通过适当的改革来提高美国中小学教育的整体质量，成为美国历届联邦政府始终考虑的问题。
　　然而，几十年来，针对全国性教育券的政策立法一直未能得到国会或者总统的同意通过。这不禁使人疑惑，备受美国国民关注的教育券政策，为什么一直未能获得立法通过呢？在现有研究文献中，却少有对这一政策僵局做出理论上的解释。
　　二、影响美国教育券政策立法的多元价值争论
　　米尔顿·弗里德曼是第一个正式提出教育券的学者。他认为，教育券计划把市场机制引入教育，可以促进学校之间的竞争，从而提高教育质量。然而，在教育券计划被提出并进入政策议程的过程中，激起了极大的争论。
　　有人指出，对教育券的争议集中在这样几个方面：损害美国的教育结构；其合法性受到质疑；政治环境不稳定。应该说，从相关文献来看，其中争议最大的是公众对教育券政策的价值判断。为了理解教育券政策产生具有或不具吸引力的影响，贝尔菲尔德等学者提出了一个分析框架。他们认为，在围绕教育券计划进行的讨论中，以下四个目标应该被呈现：选择的自由；产出效率；公平；社会凝聚力。在实践中，对教育券价值目标的激烈争论虽然基本上包括上面几点，但标准可能更为多样，讨论的范围可能更为宽广。
　　第一，关于公平和自由选择的争论。自由主义者的信念是自由选择权应该被最优先考虑。教育券的赞同者认为，通过给予家庭充分的选择权，把学校置于一个竞争的环境，以促进学校改善质量。但是，教育券的反对者认为，平均支出的教育券和扩大的自由选择机会使富裕家庭得到的好处更多，他们有足够条件把孩子送往质量更好的学校就学。而贫困家庭，其选择余地有限。如此长期发展会导致贫富家庭之间更大的不公平。特别是把发展公立学校的预算经费中很大一部分转移给了私立学校，条件较差的公立学校的发展前景将会更为暗淡。
　　第二，对学校成绩提高的质疑。按照一般逻辑，处于竞争环境中的教育必然会提高效率。但是，至今缺乏有足够说服力的证据来证明教育券所带来的教育竞争改善了学生的成绩。鲁斯的研究发现，在密尔沃基父母择校计划项目中，学生数学考试成绩有一点提高，但效果微弱，只提高了2%-3%。但是，在标准阅读考试中，教育券没什么效果。拉德也观察到，有很多证据显示，学校教育券的广泛使用不可能在美国k-12教育系统中产生实质性影响。在鲁斯后来进行的_项研究中，数据调整后的结论显示，享受教育券的学生在阅读能力上没有什么提高，而其数学成绩改变微弱。
　　第三，关于教育券合宪性的争论。这个问题主要体现在国家与宗教的关系上。美国宪法第一修正案规定，国会不得确定国教或禁止宗教活动自由。如果教育券由宗教学校来兑换，那是否证明政府认同了国家对教会学校的支持？2002年6月27日，美国最高法院对

尔曼诉西蒙一哈里斯一案进行裁定时认为，为世俗目的而不经意地使教会学校受惠，没有与宪法相冲突。然而，继续争论的关键在于，对于公民而言，被迫用他们的赋税去补贴与其信仰不一致的教会学校是否正确？
　　第四，有关私立学校自主性的争论。教育券的一个潜在的缺点最近被强烈地持自由主义哲学的人提出。这些人希望看到学校之间更多的竞争，但是担心教育券系统会严重地威胁私立学校的自主性。同时，政府资助的教育券只能把公立学校的官僚化问题带给私立学校，而不会产生真正的自由竞争市场。谢尔顿·利奇曼指出，在学校接受教育券之前，很有可能被要求去满足一系列的标准。这将会使私立学校实际上与公立学校难有区分。如此，私立学校和公立学校之间的差别就不复存在了，这对于一个国家的整体发展可能不利。
　　第五，教育券计划执行成本问题。关于教育券计划执行的行政成本的一个普遍担忧是，监督这个总的计划系统的官僚机构的规模是否会有一个巨大的扩张。最起码，监督成本需要由原来只监督公立学校扩展为对私立学校使用财政经费的监督，这无形中增加了行政监督成本。
　　第六，关于教育券产生的社会效应的争论。倡导教育券的自由主义者对教育券如何保证社会凝聚力保持沉默。米尔顿-弗里德曼确实明确指出教育的公共投资是为了解决“邻里效应”问题，但是他没有细说这种邻里效应是如何产生的，并且也对教育券可能会产生负的邻里效应产生疑惑。另外，公立学校的教师反对教育券的实施。如果教育券全面实施，那将严重影响他们在公立学校工作的全面收入㈣。这将会对社会和谐和凝聚力产生影响，甚至影响到社会稳定。 　总之，公众都持有自己的价值判断和标准，以支持或者反对教育券政策立法。围绕教育券的争论，是因为教育券计划在设计上是复杂的、多层面的，它将对所有基本的教育目标产生影响。同时，支持不同观点的各种证据本身就是竞争性的或者有冲突的。很多证据因为意识形态的影响而是完全模糊的。如此一来，招致争议的教育券政策立法出现僵局，其结果是保持现状，在教育总目标不变的前提下，原有政策工具及其配置维持基本稳定。
　　三、教育券政策僵局及解释路径探寻
　　彼德·霍尔提出了政策变迁三序列。其第一序列是在总体目标和政策工具保持不变的前提下，对政策工具具体配置的调整；第二序列是在政策总体目标不变的情况下，对政策工具及其配置进行改变；第三序列是政策总体目标的全面变迁。反过来看，如果这三个方面不能形成急剧变迁，将意味着政策的相对稳定性和延续性。根据美国历史，自林登·约翰逊总统以来，联邦政府干预教育，对其做出相应的政策安排，每五年对1965年颁布的《中小学教育法》重新授权一次。从这个角度看，其教育政策的目标以及政策工具都未能产生急剧变迁，仅有的可能就是在一定政策工具框架下对其具体配置的适当调整，比如在预算拨款具体数目方面出现过小幅紧缩。根据霍尔的逻辑，作为工具性政策的教育券计划未能获得联邦立法通过，意味着没有出现一种政策工具对另一种政策工具的替代。从这个方面来说，教育券政策立法的僵局问题可以被视为原有教育政策稳定和延续的问题，是不能形成政策变迁的一种表现。那么，一般的政策稳定和变迁的理论，能否解释这种稳定？
　　倡议联盟理论框架是用来解释政策稳定和变迁的代表性理论之一，它聚焦于共享政策核心信念团体的出现和稳定，强调政策导向性学习和用以解释政策急剧变迁的外在于系统的事件。该理论假定，在倡议联盟信念体系的三个层次中，核心信念与政策核心抵制改变，信念的次要方面最容易因对新信息和事件做出反应而改变。如要实现剧烈的政策变迁，必然涉及政策核心方面的变化，此时外在于政策子系统的影响性事件是必需的。
　　在上世纪80年代里根总统时期，教育券计划被正式提上政策议程。那些年，民众对公立学校办学效果不理想的抨击声不绝于耳，而寻求一种改善教育质量的途径成为当时流行的公共舆论。为了做出回应，当时的教育部长特瑞尔·贝尔在上任后不久就成立了国家优异教育委员会。经过两年的数据收集、公开听取意见以及对教育水平下降的原因和后果进行细致深入的分析之后，委员会于1983年4月提交了一份研究报告——《国家处于危险中》。报告所呈现的公立学校中所存在的问题引起了社会各界的充分关注。应该说，政府对教育政策工具的信念体系已

经发生了明显的改变，并且从社会对公立教育效果的反应和对《国家处于危险中》报告的关注来看，已经为政策变迁形成了较为充分的条件。教育券计划当时也得到了米尔顿·弗里德曼以及詹姆斯·科尔曼等知名学者的支持。教育券计划的基本逻辑意在把市场竞争机制引入教育，促使学校改善质量。这可以说正好迎合了当时正在进行并得到共和党甚至一些民主党人支持的公共服务市场化和新公共管理改革的倡议。出乎意料的是，在1985年和1986年，里根总统两度向国会提出关于教育券计划的法案，但都未获通过。
　　在后里根时期，下列几个条件的存在也为教育券计划的立法创造了一个较好的政治环境和信念支持系统：第一，民众对公立教育不满，希望通过改革来改善教育质量；第二，赞同公共服务市场化和支持教育券计划的政治家当选总统；第三，世界范围内新公共管理运动兴起；第四，其他国家（如智利）在全国范围内通过了教育券政策立法。可以说，联邦教育券政策立法的条件较为成熟。此外，教育券计划没有准备违背追求公平和改善质量等教育理念，而是旨在更好地促进这些理念。这对于不愿改变核心信念体系的倡议联盟来说，是能够接受的。然而，三十年来，教育券立法未能获得通过而形成僵局却是一个不争的事实。
　　已有理论似乎不能对教育券政策僵局做出很好的解释，这需要从其他途径进行探讨。对于政策僵局的形成，有学者做出过考察。他们认为，联邦政府中党派一致政府和分立政府在很大程度上能够解释政策僵局的出现和政策现状的保持。统一政党控制下的政府，往往容易达成一致的偏好和利益。而当国会中占优势的政党和总统属于不同党派时，容易形成立法僵局㈣。从法案通过的比例来看，在党派一致时期，通过的法案比例的确要高于不一致时期。但是，像教育券计划这种长期受到争议的政策，虽然在前后几十年里多次出现总统和国会多数属于同一政党，也未见获得通过。莎拉·宾德指出，单纯从政党控制的角度不能解释国会和总统政策立法绩效方面的变化。党派并不是政坛上起决定作用的力量，利益集团也不是能左右每一次投票结果的决定因素，是制度安排改变了立法者和总统的策略并进而影响政策结果的特征和频率。泰瑞·莫伊就认为，除非投票者对政策问题熟悉，并且对他们而言能够简单知道评估结论并认为确实可行，不然他们不会投赞成票而宁愿保持现状。也就是说，内阁和国会两院之间各党内成员的不同偏好和价值观分布是解释政策僵局动力的核心。
　　汤普森和涂登在研究决策问题时认为，由于决策者对因果关系的信念和对于结果的偏好的不同，形成了一个四维矩阵，如图1所示。
　　当两院议员在因果性和结果偏好上存在确定性时，决策可以使用计算的策略；当其对结果的偏好清楚但因果关系不确定时，采取参照判断的策略；当其在因果性上确定而在结果偏好上不确定时，会要求妥协；当因果性和结果偏好都不确定时，抉择将需要灵感。从前文对教育券计划的价值争议和各方出示的证据来看，对教育券价值判断的多元性以及对教育券导致结果之因果关系上的不确定性，导致了立法机关的艰难抉择，从而形成立法僵局。
　　四、价值多元、对抗性原则与政策僵局：一个解释框架
　　（一）价值多元是教育券政策僵局形成的必要条件
　　在公共政策领域，美国的民主要求公共政策是可辩论的（contestability）。和表达自由密切相关的“价值多元”，与晚期的以赛亚·柏林联系在一起。价值多元论认为，基本的人类价值是不可还原地多元的和“不可公度的”，它们常常会彼此冲突，使人们面临艰难的选择。这种观念具有四个主要成分——普遍性、多元性、不可公度性和冲突性。对价值多元论者来说，没有什么基本的价值是内在地比另外的价值更为重要、更为权威或更有分量的，而且也没有一种价值包含或概括了所有其他的价值。而多元的、不可公度的价值常常是相互冲突的。 　价值多元论的观念显然抓住了教育券政策立法僵局的特征。正如威廉·高斯顿指出，在政策制定过程中“没有一种能够把各种考虑还原到一个唯一共同尺度的办法，也不存在给予一种道德要求高于其他道德要求的明显方式。最为困难的政治选择，不是在善与恶之间的选择，而是在善与善之间的选择。”
　　这样看来，在涉及广大公众利益的教育券问题上，民众对政策价值的多元判断可能是政策僵局形成的一个必要条件。这是因为，一项民众普遍

赞同的政策显然是不太可能出现长时期的立法僵局的。但是，这一条件用来解释政策僵局似乎过于简单。首先，这种与表达自由有关的“价值多元”就需要制度保证。试想，在一个政府对民众言行高度控制的国家，民众缺乏对政策过程的参与，也缺乏较为充分的信息来对政策加以评判，在这种情况下是不可能出现“价值多元”的。价值多元必然与自由民主相关。另外，虽然对公共政策存在价值多元判断，但是如果有哪一个部门能够简单地决定公共政策，那也不可能形成僵局。因此，价值多元导致政策僵局的形成需要一定的制度条件。
　　（二）“对抗性原则”下的权力约束是教育券政策僵局式稳定的制度基础
　　公共政策是对价值作权威性分配，特别是当涉及有激烈争议的政策问题时，更应该谨慎对待。前面的理论之所以不能对政策僵局做出令人信服的解释，关键在于它们忽视了对作为整体意义的国家的思考。对于这些理论而言，国家好像只是一个完全的中立者，仅仅是为政策争议双方提供了一个博弈的舞台，包括官僚集团在内的经济性的利益集团或规范的社会运动在其中或者相互争斗或者彼此结盟，从而塑造公共政策。如果把国家作为一个独立的行动者，它的信念、它对公共利益的认识以及它的一贯的整体行动，都会对政策发展产生巨大的影响。晚近“找回国家”的理论研究者已经证明，国家可以作为一个独立行动体来对待，并且在很多情况下都是如此。这样，国家既不是一个公共的平台，也不单纯为某些阶级服务。
　　马克斯·韦伯认为，国家是由复杂的政府人员构成的结构。如此，对于国家成为独立行动体的挑战就在于，它可能回到国家的微观层面，即组成国家的人，亦即政治家和官僚。这是一个复杂的群体，他们有着不同的背景、个人经历、心理状态和政治信仰。那么，如何保证一个统一的国家意愿，使他们在公共政策中，既要考虑民众价值判断，又不能受到权力集团的任意干扰？对抗性原则下国家机构的制度设计，或许能为我们提供一些思路。
　　“对抗性原则”这一概念，是美国学者斯科特·戈登在其著作《控制国家》中专门论述的内容。在这种制度模式的国家中，通过对权威机构的分立设置，既能保证人们的自由免受国家权力之害，又能保证政府最大可能地实现国家利益和公共利益。麦迪逊就指出，虽然国家需要具有最高智慧的人来辨别社会公益，需要具有最高道德的人来追求社会公益，但同时更需要好的制度设计来使他们廉洁奉公。也就是说，不应该忽视代表们可能会“天生具有更自私的动机”和权力的侵占性所带来的对公共利益的损害，而通过一种对抗性和制衡性制度设计，能够尽量约束无尽的权力欲渊。
　　美国作为一种“对抗性模式”国家的典型代表，其制度设计意在形成一种部门分立的多中心格局，避免联邦政府中任何一个部门简单地决定政策而损害国家利益和公共利益。这种多中心性体现在自治社会中解决冲突和实现秩序过程的方式，在这种体制中，在相反甚至敌对的利益之间以权力制约权力。不过，正如很多人认识到的，三权分立与制衡制度使国会和总统之间经常产生矛盾。如果在一些紧迫的、带有根本性的问题上长期犹豫不决、僵持不下、议而不决，可能会使人难以容忍，以致对国家管理制度本身的形式和结构造成威胁。或许还有人认为，这种对抗性原则会带来政策发展中的保守倾向，约束了政策创新，甚至影响了决策效率。这类情况对一个国家来讲虽然称不上完全是件好事，但是恰恰符合制宪者当初为避免政府陷入一时冲动的设想。国会所具有的通过法案或者否决法案的权力是为了更好地保护国家。
　　这种结构也把民众权利的自由表达以及对公共政策更为理性的思考充分地纳入了公共政策过程。正是这种对抗性原则影响下的决策系统导致国家形成了一种更为系统性的合力，保证了联邦政策的制度化稳定。
　　（三）尊重民众权利与给予地方自主权是政策僵局化解之道
　　政策本身就是妥协的政治。政策立法僵持不下的缺陷也确实需要一些措施来加以弥补。虽然权力制约导致总统的教育券计划受挫，但对一些替代性折中政策的接受（如给予民众一定程度的在公立学校之间的选择权或者开办一些特许学校），能够给予民众更多的选择自由，同时避免了政策的激进变迁。
　　在一种给予民众多元价值表达的制度安排下，在政策制定过程中，政府不能简单地看待某个问题，联邦也尽量避免做出全国性的立法规定来对

民众价值取向做出限制。作为一种政治实践，它必须避免提供一般的道德命令的任何可能。没有一种自由主义有权利命令公民追求幸福，甚至清晰地界定整个难以描述的条件。同时，通过归权于州和地方，给予州和地方一定的自主性，也能形成一定程度的竞争。联邦在处理教育券政策问题上的态度或许是对一种基于多中心治理格局的联邦主义制度的支持。虽然联邦政府未能通过教育券政策立法，但是教育券在各州的选择性试验和施行没有违背联邦宪法，这更是顺应了联邦主义制度安排的要求。在宪法规定中，管理中小学教育本属于州和地方保留的权力，而州政府作为创新的“民主实验室”的角色恰好在联邦主义制度安排下得到了很好的体现。
　　五、结论和简单讨论
　　本文基于对教育券政策多元价值争议较为全面的考察，分析了政策僵局形成的可能原因。正是因为对教育券政策存在激烈的多元价值争论，各方观点和证据也不能给予决策者一个明确的指导；同时，基于对抗性原则指导下的美国国家机构设计，直接导致了教育券计划几十年的僵局。不过，这种制度设计刚好也保证了联邦政府任何部门不能简单左右一项公共政策的发展，避免其采取强硬的姿态来强制推行某种价值观。通过放权于州和达成一种政治妥协，既能给予家庭更多选择学校的权利，又能保证政策的非激进性变迁，从而实现联邦政策一定程度的稳定性和延续性。
　　其实，公共政策过程更多地体现在政府协调社会多元价值的具体作为。政府该如何对普通民众的多元价值观做出反应？是尊重其多元价值，还是简单地出于政府的判断来左右政策的发展，这是公共政策分析需要思考的核心问题。这一点，对于其他国家，特别是对于那些政策过程从权威主义决策方式向民主化决策方式转变的国家而言，显得尤为重要。公众的观点及其畅通的表达渠道有助于实现政策稳定的常态化和政策变迁的制度化。因此，在政策过程的相关研究中，利益相关人和公众的影响力不能忽视。
　　综合来看，公共政策过程以及对其进行科学分析都是很复杂的，影响政策稳定和变迁的因素也是特殊的。即使能够看到大多数影响政策的力量中那种可以理解的反复发生的模式，我们也不能确定各种特殊因素的分量。而对政策过程进行研究，目的在于尽力摸索影响政策稳定的一些可能的规律，寻求实现一种政策的非制度变迁向制度变迁转变。这对于类似于中国的发展中国家而言，或许具有更为重要的意义。