摘要：为应对高速大众化、国际化给高等教育系统带来的学生学习体验质量下滑、本土学生高等教育参与程度相对降低的挑战，澳大利亚重构了质量问责体系，创新性地开发了国家层面的高校教学绩效指标。论文在分析教学绩效指标体系开发的过程及其结构特征的基础上，讨论了其对构建我国高等教育教学绩效指标框架的启示。
　　关键词：澳大利亚；高等教育；绩效指标
　　中图分类号：g649.611 文献标识码：a 文章编号：1672-0059（2013）05-0092-05
　　澳大利亚是全球范围内最早通过系统重构扩大高等教育参与机会的国家之一，成为了国际上高等教育从精英化走向大众化进程的领导者。也是在快速大众化进程中，澳大利亚的高等教育体系最先感受到学生高等教育体验的质量下降、生师比高企以及教育质量保障机制有待升级等问题给国家在全球知识经济竞争中的地位带来了冲击。为了应对高等教育在后大众化时期面临的挑战，澳大利亚政府于2009年颁布了旨在从系统层面提升国家高等教育系统竞争力的十年发展规划——《转型澳大利亚高等教育系统》（transforming australia's higher educmion system）。根据规划提出的发展目标，澳大利亚重构了质量问责体系，创新性地开发了国家层面的高校教学绩效指标，旨在实现扩大入学和提升质量的双重目标。本研究将在综述澳大利亚高等教育质量保障体系伴随大众化进程的持续深入逐渐聚焦教学质量的动因和历程的基础上，分析其教学质量绩效指标体系的构成及其在平衡质量与公平、高校自治与政府管制等关系上所具有的特征，进而讨论其对我国高等教育绩效问责体系构建的启示。
　　一、质量问责制度的发展与反思
　　澳大利亚是最早且最积极地在高等教育部门接受并采纳绩效指标的国家之一。其高等教育绩效指标的开发进程是伴随这个国家公共部门改革的需要而发生和发展的。1974年，澳大利亚建成了完全由政府公共财政出资的高等教育体系。该体系作为福利国家公共部门的一部分，教学、科研乃至学生的学费均来自政府公共财政拨款。这一时期，政府对高等教育质量保障的措施，是鼓励大学对自身的绩效进行批判性监控。在整个80年代，政府进一步将高校自我监控的焦点聚集于效率和效能的改进以及对公共问责不断增加的感知。80年代中期，联邦政府出于确定大学的质量标准、提升质量和效率之目的，拨款实施了针对学科的评审。然而随着学科评审的推行，政府却发现在高等教育机构内部和整个高等教育系统中建立质量保障体系的重要性，因为仅对学科进行评审仍然无法确保高校依照相关建议实施改进。
　　到20世纪80年代末，由公共财政危机和社会公众对公共部门臃肿、低效的批判引发的以节约、效率和效益为追求的新公共管理改革，相对于英国、美国等其他公共管理改革的先锋推行者而言，更早地被应用于澳大利亚高等教育系统中。政府通过市场化和削减公共财政拨款比例的政策，推动高校扩大招生，减少对教育市场的管制，特别是允许大学向国际学生和部分本土的本科生、研究生收费，这同时也是澳大利亚高等教育大众化的开端。正是在平衡政府与高校的委托一代理关系、提升高校面向社会公众的可问责性和回应性的需求中，澳大利亚成为了最早创建高等教育质量保障体系的国家之一。
　　1991年，澳大利亚联邦政府将以学科为单位的评审转变为以整个高校为单位的质量保障，颁布了一套旨在提高高等教育教学和科研质量的综合性测评体系。高等教育机构只要能呈现一个在自身使命和目标指导下的高水平的质量保障体系，就能够获得联邦拨款。1992年，联邦政府建立了高等教育质量保障委员会，其功能定位于以下三个方面：一是为质量保障问题提供咨询；二是开展针对高校质量保障政策和程序的独立审计；三是对年度与质量相关的拨款分配给出建议。1993年至1995年，该委员会进行了三轮以整个学校为单位的独立审计。尽管这仅仅是一项高校自愿参加的自我评价，但当差距得以确定、质量成果得到测量时，便触发了学校层面相当显著的变革。
　　2000年3月，前就业、教育、培训和青年事务部长理事会为强化高等教育质量保障框架，批准成立了一个独立的审计机构——澳大利亚大学质量署（australian university quality agency），专门负责大学质量审计。起初，质量保障以年度教育质量报告（the annual educational profiles）审查的方式进行。大学的年度质量报告包括使命

述、战略规划、学校的质量保障程序以及教学和科研信息，是由高校提供的阐述其在政府质量框架下的办学情况的报告。然而，由高校提供质量报告仍然无法确认高校发展是否具有可持续性，是否获得了公共拨款期望的产出，其成果是否是高质量的。因此，年度教育质量报告被认为没能有效建立高校与政府之间的“战略性双边关系”。2004年，前教育、科学和培训部开发了一套以量化和质性数据为基础评价高校成就的更为完善的问责框架——《高等教育机构评价框架》（the institution assessment framework，iaf）。该框架从四个层面评价大学的绩效：（1）组织的可持续发展能力：旨在保障学校具有明确的战略方向和良好的财务管理，确保政府能够持续获得其资助的服务。（2）高等教育服务供给水平：用以考察学校服务满足政府目标的程度，涉及提供的学额、学额在课程和学科之间的分布、学生接近资源和学习支持的充分程度以及研究活动与大学使命和优势的关系。（3）成果的质量：包括毕业生调查和课程经历问卷的结果、学生入学分数、学生流失和进步、科研生产力和强度的测量，以及澳大利亚大学质量署聚焦成果的审计结果。（4）服从：保证学校将经费用在其承诺的目标上，并且遵守法律和行政要求。与此前高校质量报告的内容框架相比，2004年发布的《高等教育机构评价框架》体现了澳大利亚教育质量问责的转型，强化了对产出和成果的关注，增加了量化数据的收集和呈现，初步显现了从强调过程和学校自身改进的质量保障转向强调结果和外部需求满足程度的绩效问责的趋势。 　随着澳大利亚高等教育大众化特别是国际化的迅速发展，高等教育已经成为该国第三大出口产业，成为国家经济和出口市场的重要贡献者。然而，oecd的数据显示，澳大利亚25-34岁人口获得本科学位的比例为29%，其在30个国家中的排名从10年前的第7下降为如今的第9位。为了检视高等教育部门的未来发展是否能够满足澳大利亚社会经济改革目标的需要，联邦政府聘请由退休荣誉教授丹尼斯·布莱德利（denise bradley）领衔的专家组开展了“澳大利亚高等教育评审”（review of australian higher education）项目。专家组报告指出，如今在我们的高等教育系统中学生群体的多元化程度相当高。学生中1/4来自其他国家，这些学生往往集中在少数专业领域中。在一些高校中，全日制学生占比已经很小。在原有教学基础设施和教师规模变化不大的情况下，招生规模的扩大导致了学生教育体验质量的下滑。报告据此提出了重构国家层面高等教育质量保障机制的建议。
　　二、“新”高等教育绩效指标框架的开发
　　为回应“澳大利亚高等教育评审”项目报告提出的重塑高等教育系统的建议，联邦政府制定了改革国家高等教育系统的十年规划——《转型澳大利亚高等教育系统》，提出扩大接受高等教育群体的范围、提升高等教育系统的质量和绩效。为了扩大受教育群体的范围，政府提出了一个雄心勃勃的目标——到2025年，全体25-34岁国民中本科及以上学历获得者达到40%，同时提高未被充分代表群体的高等教育参与水平；到2020年，来自低社会经济地位家庭的学生在全部本科阶段受教育者中的比例达到20%。政府认为，要确保高等教育持续成长达到政府承诺的质量发展目标，改革框架必须以一个重新强调学生学习成果和学生学习体验质量的完善的质量保障框架为支撑。为此，政府创建了高等教育质量和标准署（tertiary education quality and standards agency，teqsa），作为国家层面制定高等教育质量标准和实施质量保障的机构，具体承担认证高等教育服务提供者资格、评估高校和专业绩效、鼓励最佳质量改进实践以及简化现有规制性制度安排的责任。
　　在思考如何使自主管理的高校共同承担起扩大高等教育入学机会和改善学生教育体验质量的责任这一问题时，政府认为，绩效目标和绩效资助将成为密切政府和大学之间关系的关键因素。基于此理念，2009年12月，澳大利亚政府公开发布了《高等教育绩效拨款指标框架（征求意见稿）》。该框架认为，高等教育绩效拨款的目的在于通过协商的方式，使高等教育机构共同参与到国家关于学生表现和参与水平之目标追求的达成过程中，并通过努力实现经协商达成的学校层面的绩效目标，进而提升高校的教学质量。绩效指标框架作为落实政府宽泛的高等教育发展议事日程的重要途径，其指标开发和测量方法选择紧密围绕十年发展规划提出的发展

目标，即：增加国家本科受教育者人数；扩大未被充分代表群体接受高等教育的机会；提高学生学业和社会投入水平，进而提升学生学习成就，改善学与教的质量。因此，这个提出讨论的指标框架确定了由学生参与和融入、学生学习体验、学生成就表现、学习成果的质量等四个类目构成的指标体系。
　　在遴选指标时，负责开发绩效指标的专家组认为有效的绩效指标应该具备这样一些特征：（1）具有实质性和表面效度，即能够测量期望测量的东西；（2）统计方法合理且方法论严密，包括概念结构和预测效度；（3）信息可以从高质量的目标数据资源或与当事人保持一定距离且不容易被操控的独立机构处获取；（4）尽可能的简单、透明和可解释，使用原始数据，除非有进行统计调整的充分理由；（5）有明确且一致的界定（不仅包括这些指标用于监控什么，还包括如何被测量），并且能够不受时间变化的影响得到可靠测量；（6）尽可能使用既存数据资源；（7）能够以较低成本收集和分析，并且考虑到学校管理成本的负担和回应者的负担；（8）提供及时的而不是过分滞后的信息；（9）在相关维度有可被分解性，以显示重要亚群体和组群之间的差异；（10）指标能够说明并支持国家和院校层面的政策和实践，而不是引起不良的行为；（11）容纳且尽可能地促进高等教育机构的多元化。
　　根据上述原则，专家组形成了一份由四个类目十一项指标组成的指标框架。在征求意见期间共收到了6l份来自高等教育部门提交的正式回应建议。其中一份是来自由澳大利亚一流研究型大学组成的最具影响力的学校联盟组织——澳大利亚八校联盟（group of eight，go8）提交的讨论意见。该讨论意见首先表示，支持政府提出的增加来自低社会经济地位家庭学生的本科教育参与水平、提高学生学习成果质量和大学教学绩效等战略目标，但认为对这些目标的追求不应该削弱对研究密集型大学作用，特别是对学科领导力、研究、研究培训和研究生教育的重视。意见继续指出，尽管这份指标框架措辞巧妙地尊重了大学自治和政府的意图，但绩效指标和低社会经济地位学生的测量显示了大学之间的共性而非差异性以及政府对院校运行的超预期影响。……如果我们保持沉默，政府将无法通过更恰当的方式达成战略目标。该报告建议，指标框架应该考虑使用整个部门范围的测量标准和个别化的院校测量标准。指标框架及其测量方法应该反映实现战略目标的复杂性和多元性，并在不削弱高校管理弹性的前提下实现国家目标。
　　政府在综合考虑所有反馈意见后，重新形成了一个涉及参与和社会融入、学生学习体验和教学成果质量等三个类目七项指标的绩效指标框架，并于2010年10月又一次发布了可参与讨论的《绩效拨款指南》，提供了计划中的绩效拨款安排的实施细节。在征集意见期间，收到了44份对指南讨论稿的反馈意见。
　　正式实施的《绩效拨款指南》（performance funding administrative guidelines）最终于2011年12月颁布。该指南中，绩效拨款基于三个指标类目（见表1）：（1）参与和社会融入；（2）学生学习体验；（3）学习成果的质量。绩效拨款由促进性拨款（facilitation funding）和奖励性拨款（reward funding）两部分组成。促进性拨款于2011年开始实行，其获得以政府和高校之间达成的战略协议为条件，战略协议中包括大学的教学使命以及大学承诺实现的澳大利亚政府具体的战略目标。奖励性拨款则以大学在“参与和社会融入”绩效类目下的两项指标上的量化绩效指标的达成度为依据，自2012-2013学年开始推行。 三、绩效指标体系的特点分析
　　澳大利亚的高等教育质量管理制度建设一直走在世界各国的前列。内部质量监控、质量保障体系、绩效指标等质量管理方法均被积极且系统地引入到了高等教育体系中。通过前述对澳大利亚高等教育质量问责制度的回顾和现行绩效指标体系开发过程和指标结构的分析，我们认为，经过多年的发展，澳大利亚高等教育绩效指标开发在目标、方法以及过程方面形成了自身的特色。
　　1.从质量保障到绩效问责
　　随着澳大利亚高等教育从一个自给自足的系统发展到大众化、国际化的系统，从一个完全由政府公共财政支持的系统发展到公共财政作为补贴的系统，其质量管理制度也在不断地创新和发展。从20世纪70-80年代的高校内部质量监控，到开端于90年代的以注重过程、强调内外部结合且以内部动力为主的质量保障，再到注

重质量结果、透明度和回应性的绩效问责，不仅适应了高校与政府之间关系的变化，也体现了质量问责方法的更新。
　　绩效问责作为一种后验性评价，针对政府过多干预公共部门运行过程和公共部门缺少产出高质量服务的诱因的弊端而开发出来，是政府放松管制后，激励拥有更大自主权的公共部门低成本、高效率地达到期望中的公共服务目标的重要方法。绩效指标在国家层面的应用一般出于下述几方面目的：公共拨款的问责；改进高等教育服务供给的质量；激发高校内部和高校之间的竞争；新的高等教育机构的资质认定；为政府和高校间管理权的转移提供保证；促进国际比较。
　　在从内部质量监控到质量保障，再到绩效问责的转型过程中，质量问责的内容从注重高等教育机构对质量的承诺发展为对高等教育服务过程的保障，而绩效问责则把评估的重点转向高等教育服务的产出和成果。与更多采用质性的过程指标的质量保障相比，其绩效指标呈现量化的产出指标和质性的成果指标相结合的特点。
　　2.兼顾质量和公平的绩效问责目的
　　经历了快速大众化、市场化、国际化的澳大利亚高等教育系统面临着本土学生（特别是来自未被充分代表的社会群体的学生）接受高等教育比例不升反降、学生学习体验质量下降等挑战。在对这些挑战进行反思的基础上，澳大利亚高等教育十年发展规划从提升国家在未来知识经济中的国际竞争力的战略高度，提出扩大接受高等教育群体的范围、提升高等教育系统的质量和绩效的发展目标。然而，如何在绩效问责框架开发中真正做到兼顾质量和公平，是包括我国在内的许多国家高等教育质量问责的难题。
　　提高质量的绩效问责将国家层面的高等教育质量聚焦于教学质量，并从学生学习体验和学生学习成果的质量两个维度确定了教学质量提升的内涵。在测量教学质量在这两个维度上的提升程度时，运用了在国家和国际层面可比的调查量表，从而为同一学校在一段时期内和不同学校之间教学质量的变化提供了可参照的信息。但也有研究者指出，运用调查方法时，一所学校不同年份调查数据可能出现差异，而这种差异更多由抽样规模或所选课程领域的差异导致，而不是学校的教学质量。促进公平的绩效问责把提高来自低社会经济地位群体的学生和来自未被充分代表群体的学生在本土本科生中的比例作为明确的绩效指标以及奖励性绩效拨款的依据，在高度市场化的高等教育系统中，运用经济诱因促使一流的研究型大学和职业高等教育机构都愿意为弱势学生提供入学机会。
　　3.科学、透明的绩效指标开发过程
　　到目前为止，研究者对绩效指标并没有得出一个共同认可的界定，但似乎已经达成了一些共识：绩效指标不能被视为“事实”，而承载着目的、价值和背景，且因所采用的绩效模式的差异而以不同的方式运用。丹尼斯·查尔莫斯（denise chalmers）在归纳了众多学者关于绩效指标的界定后概括了绩效指标的特点：绩效指标被界定为提供信息和统计背景的方法，允许在共同接受的标准下进行历时比较。
　　分析澳大利亚高等教育绩效指标框架的开发过程，我们发现有效的绩效指标开发不仅涉及一个如何根据发展目标明确界定绩效指标的过程，更涉及一个利益相关者公开参与绩效指标框架完善的过程。如前所述，绩效指标承载着目的、价值和背景，因此，结合高等教育发展的战略目标确定具有一定效度的绩效指标是开发绩效指标需要解决的首要问题。其次，绩效指标是政府和高校之间有关产出和成果的协议，为使绩效指标能够引起高校可测量的质量改进行动，绩效指标需要得到明确、具体的界定。澳大利亚高等教育绩效指标框架对于每一项绩效指标均从目标群体是谁，预期目标是什么，绩效测量点是什么，目标如何表达，以及从哪里获得数据等方面做了明确界定，如图1所示。
　　在澳大利亚高等教育绩效指标制定的过程中，该框架经历了两次公开征求意见的程序，加上利益相关者实质性参与的传统，使许多高校和高校联盟积极参与到完善框架的讨论中。从最终施行的绩效拨款框架看，正是政府对于澳洲八校联盟建议的采纳，才使高校的自主性、管理弹性得以保护，从而更有利于高等教育系统的多元化发展。
　　四、启示与建议
　　1.创新与政府职能转变相适应的绩效问责
　　建设公共服务型政府是我国经济、社会转型发展的关键，也是扩大高校自主权的前提和条件。绩效问责则是转变职能后政府在给

予高校自主发展权的同时，保障国家和地方高等教育战略发展目标实现的有效安排。然而，从现行的行政性评估转变为绩效问责，本身需要以政府教育部门的职能转变为基础，绩效指标框架开发的专业性也对高等教育绩效评价研究的专业性和评价机构的专业性提出了要求。
　　2.科学开发兼顾质量与公平的绩效方案
　　《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020）》明确把“提高质量”、“促进公平”作为我国教育改革的核心任务。在实践过程中，如何测量和评价政府和高校逐步落实表达模糊不清的质量提升和公平改进的进度是我们亟待解决的问题。首先，遴选在实现高等教育质量提升和公平改进的进程中具有基础性、紧迫性的目标，将其作为绩效指标，并从目标群体、预计目标、绩效参照点等方面落实责任主体在一定时期内的绩效责任。其次，为利益相关者创设真诚参与绩效方案完善的制度。—个兼顾质量和公平的绩效方案需要以兼顾各方利益相关者的诉求为基础和皈依。
　　3.建设具有易得性、透明性和可比性的高等教育数据系统
　　无论是质量保障，还是绩效问责，都需要以信息的收集和分析为基础。作为公共服务提供者的高校，其可问责性和回应性更是以信息的易得性、透明性和可比性为前提。尽管我国目前有关于高等教育的数据库系统，但这些数据多数是非公开的，不同数据库统计口径存在差异，且许多数据无法满足数据再分解和挖掘的需要，给地区间、高校间绩效信息的比较造成了障碍。高等教育数据系统的建设，一方面有赖于数据收集框架的完善；另一方面，借鉴澳大利亚的经验，对于学生投入、学习体验以及课程满意度等质量信息的获得，可以开发全国统一的调查量表。这不仅可以改变目前各个高校自我开发的调查量表成本高、效度低，数据之间不具可比性的状况，更可以为国家和地区层面的绩效问责提供支持性数据。