摘 要：控规是通过借鉴发达国家及地区实行的土地分区管制的基本原则，以我国城市的实际情况为依据，对城市建设项目进行具体的定性、定位、定量和定环境的控制和引导。作者根据所学知识以及对相关文献的阅读总结，分析和归纳了控规及其调整工作的普遍性问题，探讨了控规调整工作的必要性，对于控规调整工作的开展具有重要的参考价值。
　　关键词：控规；调整；必要性；编制
　　1 引言
　　随着经济的发展和城市的进步，我国城市用地问题越来越受到关注。前不久，在上海举办的“2013中国城镇化高层国际论坛”上国土部副部长胡存智明确表明：中国现在城市铺摊子式发展绝不能持续下去，以后城镇化的用地规模和规划要制定“用地极限”。大城市人均用地极限80-100平方米；中城市 90-110平方米；小城市100-120平方米。另外，他还表示要减少工业用地，合理增加城市居住用地。中央财经领导小组办公室副主任杨伟民也指出，今后在推进城镇化过程当中，主要的任务视规划好存量，而不是一味的追求增量。根据审计公告，2010年地方政府应偿还债务中，有2.55万亿以土地出让收益为偿债来源，占政府债务的38%，各地都存在过于依赖土地抵押融资的现象，使得政府的未来规划受到限制。因此，做好控规调整工作势在必行。
　　2 控规编制本身的不足
　　2.1 控规与预期产生偏差
　　产生偏差的原因主要有以下几点：
　　2.1.1 在控规的制定阶段是需要使用不少时间的，从事前的准备工作到实际编制，再到实施和审批，需要对其进行反复论证与修改，通常少则一两年，多则数年。在这期间内，城市经济、城市社会发展等都可能会出现多方面的变化，使城市建设和开发活动中的规划缺位，控规的编制很多只停留在对城市目前状况的描述与承认，对于未来城市发展需求的进行预测及判断等方面，所做的工作远远不够。这不仅对控规的科学性造成影响，还会出现控规指标调整申请诉求。
　　2.1.2 随着城市的快速发展，市场经济变化多样，控规在应对措施方面有所缺乏。由于城市化进程逐步加深，快速增加了城市人口对住房的需求，同时可供城市开发的土地也在大幅减少。因发展用地不足，部分建设单位就会通过向上或者对外寻找更广阔的发展空间，或是以经济发展不相适应的原因或是以美化城市景观的原因，提出对控规指标，如容积率，建筑密度高度等进行调整，或者要求与地价较为低廉的城市郊区土地置换。另外，因城市正处于经济快速发展时期、社会的发展所出现的如人口老龄化趋势、私家车数量猛增等社会现象，高新技术产业开发、物流业、城市快速轨道交通等一系列新兴事物，这些都对城市建设用地提出了更高的要求，要求对控规进行调整。
　　2.2 控规指标不够科学
　　根据《城市规划编制办法实施细则》中的规定，控规控制指标通常分为两类：规定性和指导性。规定性指标的内容包括：地块位置、用地性质、开发强度（建筑密度、建筑控制高度、容积率、绿地率等）、主要交通出入口方位、停车场泊位及其他需要配置的基础设施和公共设施控制指标等。而指导性指标的内容有：人口容量、建筑形式与风格、历史文化保护和环境保护要求等。规定性指标是硬指标，一定要遵守执行；指导性指标可参照执行。在控规的各项指标当中，其中容积率、用地性质、建筑密度、建筑高度、绿地率等规定性指标与城市建设开发的效益是有着密切关连的，公众关注度很高。这些指标通常对建设单位的开发效益产生直接的影响，并且对城市居民的生活环境和社会综合环境质量的好坏起着重决定性因素。通过从控规控制功能的内涵与属性角度出发，这些指标体系的制定更应重视科学性，根据实际情况进行规划编制时，规划师多数是根据规划审批部门所确立的上下限指标来确定规划指标的，从而对基础的研究不够深入。
　　规划控制目标的实现是选取控制指标的根本目的。在控制指标的选取阶段，要求广泛涵盖各种专业行政管理部门在其管理范围内的资源要素，充分体现其综合性，在选取指标时注重其灵活性。在区位、地区、用地性质不同情况下，应采用不同的规划战略意图及目标导向控制，在内容控制方面也应各具备侧重点。但由于规划单位市场化等因素造成的影响，很多规划单位为了进行方便的操作，追求控规编制成果的速成，而实行制订一系列控制指标，并将其生硬地套用到控制区域内的全部地块的编制中。此做法大大忽视了

不同用地情况中的性质控制要求，不可能实现高质量的城市空间环境和保护好当地城市的地方特色。如果情况严重还会出现在全省甚至全国范围内控制指标趋向相同，导致千城一面的现象，就没有什么特色可言了。模式化的规控指标满足不了实际开发具体需求，那进行控规调整是必然的。
　　2.3 控规编制方法不够完善
　　目前控规编制采用《城市用地分类与建设用地分类标准》进行用地分类是比较普遍的，此标准清楚指出一块用地只能划分为单一的用地性质，非此即彼。但是在实际生活当中，因为种种原因，经常出现对用地性质进行调整的情况。在实际控规编制过程中，有些地区会根据情况增加部分用地的兼容用地性质，但往往缺乏系统性的实际的操作标准，实用性有限，如果需要进行大幅调整，就必须对控规进行调整或者重新编制。
　　3 调整因经济原因产生的偏差
　　当前土地实行行政划拨和有偿出让两种土地使用制度并存，建设单位通过不同的渠道获得一定期限内土地开发的使用权限，并且地段地块不同其开发成本也不同，部分建设单位就会把希望寄托于突破现行控规的控制指标来谋求更多的收益或是弥补开发过程中可能存在的损失。以经济成本效益为出发点对控规调整的必然现象进行分析，开发商提出控规调整的要求自然是为了追求开发建设活动经济利润的最大化，通过较低的成本、相对容易掌握的控规调整及其论证程序，可以得到远高于此的经济利润。在控规调整论证过程中的花费有可能要付出很大的代价，但是通过调整后而得到的增加开发盈利预期通常是几倍于此或超出更高，而政府往往对建设项目经济运行情况没有深入了解，于是开发商纷纷以经济不能平衡为理由提出对控规的调整。所以，对出于经济利益追求而提出控规调整的用地项目，要深入了解其必要性，不能以提出的个别方案的科学合理去简单的推翻原控规的可行性。
　　4 调整因社会原因出现的偏差
　　目前正处于城市建设和社会改革的非常阶段，国企面临着破产转型、旧城改造规划、农民安置等问题对社会稳定造成影响，这是产生控规调整诉求的社会因素。目前我国有多数城市正在进行或已经完成危改项目，其中绝大多数项目是运用控规调整的手段来协调平衡资金的。采用调整控规的方法对项目地块指标适当的协调，对项目运作的可能性有很大的提高，这是一个既省钱又省力的好办法。在整个过程中，控规调整工作不仅起到了社会救济的积极作用，还能很好地维护了社会稳定。
　　5 结束语
　　通过前文的论述，我们发现在编制控规的过程中，存在着众多的影响因素，在这些因素的共同作用下，往往会导致控规的编制与现实之间存在矛盾。因此，为增强控规的实际指导作用，就需要对其进行调整以适应最新的环境。至于具体如何调整才能达到最适合的标准，还需要所有从事相关工作人员的共同努力和研究。
　　参考文献
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