摘 要：日本检察审查会制度是一项旨在赋予日本国民监督检察官正确履行公诉权、使公诉活动反映民意的权力的法律制度。从2009年5月起，检察审查会的评议书开始具有一定的法律拘束力，能更有效地防止检察官过度使用起诉犹豫、追求“精密司法”的倾向，有利于构建当事人主义模式；救济被害人；维护国家公诉独立。但国民意志的模糊性和易变性、担任检察审查会委员的义务性、审议程序不够透明、被告人权利难救济等都影响该制度的实施效果。
　　关键词：日本检察审查会；国民司法；精密司法；强制起诉
　　中图分类号：df73 文献标识码：a 文章编号：1674-4853（2012）03-0090-07
　　the reflections for implements of the committee for inquest of prosecution of japan after reform
　　[wt5]zhu dan
　　(criminal justice school of china university of political science and law，beijing 100088，china)
　　abstract:the committee for inquest of prosecution of japan is a legal institution to give the right of the prosecution supervision to the citizen to restrict the abuse of non-prosecution and ensure a reflection of public opinion.since the may of 2009，the decisions of the committee for the inquest of prosecution have certain legally binding force，which can reflect the principle of sovereignty of the people in the field of criminal justice，prevent prosecution hesitation，practice precise judicature more effectively，help construct the adversary system，relieve the victims and ensure the independence of public prosecution.however，the implements of this system are affected by the ambiguity and uncertainty of public opinions，the mandatory of being a member of the committee for inquest of prosecution，unclear procedure of deliberation and the difficulty of relieving the right of defendants.
　　key words:the committee for inquest of prosecution of japan；national justice；precise judicature；mandatory prosecution
　　
　　日本检察审查会制度，依据《日本检察审查会法》于1948年7月12日起施行，是一项旨在赋予日本国民监督检察官正确履行公诉权，使公诉活动反映民意的权力的法律制度。在施行的60多年时间内，由于检察审查会的评议结果在法律上没有拘束力，不能对检察官的起诉活动起强制约束，该制度的实效令人质疑，故不被关注。2009年5月21日，检察审查会法第九次修正案生效，对审查会的评议书赋予了一定的法律拘束力。即当检察审查会作出“应当起诉”或“不起诉不当”两种决议时，检察院必须重新立案调查，对检察审查会两次作出“应当起诉”评议（即起诉议决的情况）的案件依法要进行强制起诉。
　　改革至今，被检察审查会决议应强制起诉的案件中最受关注的当属东京第五检察审查会就民主党前党代表小泽一郎（下文简称小泽）的资金管理团体“陆山会”的收支报告涉嫌作假违反《政治资金规正法》决议应对小泽进行强制起诉的案件（下文简称小泽案）①。小泽因此案不仅基本失去当选首相的机会，也使前后两任的鸠山内阁和菅直人内阁民众支持率大跌，并可能导致日本政治版图的大变动。检察审查会“重磅炸弹”般的“民意裁判”，使检察审查会制度得到日本国内及国际的重新关注。作为日本独有的民意监督检察权的制度，我国学界对其研究不多，有必要进行认真解读，以汲取对我国司法监督、检察监督有利的借鉴。
　　一、改革前后检察审查会制度的施行
　　依据《日本检察审查会法》，检察审查会可以就检察官不提起公诉是否适当作出三种决议：“不起诉正确”、“不起诉不当”、“应当起诉”。前两者以过半数决定，而“应当起诉”必须有8名以上的多数检察审查员同意才可作出。
　　1948年颁布的检察审查会法未赋予决议以法律上的拘束力，检察官没有必须按照决议书的意见进行起诉的义务。实践中，检察审查会的决议大多维持检察官的不起诉处分，而检察官接到决议书后接受起诉意见的也不多。从1949年到2001年的52年间，检察审查会审查案件约136901件，52.9%认为“不起诉正确”，35.1%的案件作其他决议，作“不起诉不当”的占10.3

%，认为“应当起诉”的案件仅有2292件，约占1.7%。检察官接到检察审查会“应当起诉”、“不起诉不当”的通知，重新审查后对案件起诉的仅1144件，仅占7.2%。②可见，决议没有法律约束力的检察审查会制度有流于形式之嫌，检察官对审查会的决议不太重视，由此导致日本国民对于这一制度还不十分了解。［1］ 2000年的《日本司法制度改革审议会意见书》从宪法的国民主权原理出发，提出建立让国民广泛参与诉讼程序的国民司法制度，在刑事司法的部分提出“应导入给检察审议会某些决议以法律上的约束力的制度”［2］。2004年修改、2009年5月生效的修正案体现了这一精神，检察审查会的决议被赋予强制力。当审查会作出“应当起诉”、“不起诉不当”决议并将决议副本送达检方后，检察官必须迅速参考决议并调研，将处理结果通知检察审查会。此后若检察院作出起诉处理则公诉由检方提起。审查会决议“不起诉不当”的，如果检察官经过调查再次决定不予起诉，案件就按不起诉处理，审查会无权再次审查。而决议“应当起诉”的，审查会再次收到检方不起诉处理通知后或在3个月内（或加上检察官要求的必要延长时间）未收到通知的未收到通知的③，应当进行第二次审查；如果第二次审查仍作出“应当起诉”的决定，则该案件就将被强制起诉，由法院指定律师提起公诉。
　　小泽案中，涉嫌虚假记录的“陆山会”年度收支报告，依借用和返还被分为2004、2005年和2007年两个部分分别由东京第五检察审查会和第一检察审查会负责审查。后者在审查后作出“不起诉不当”的决议，检察厅特搜部在审查后维持不起诉的决定，案件的2007年部分就此终结。而2004、2005年部分被第五检察审查会两次决议“应当起诉”而被强制起诉。
　　据日本裁判所网页的数据，自2009年5月以来至2010年为止，已有6起案件被检察审查会“起诉议决”。［3］除小泽案外，影响较大还有神户第一检察审查会就2005年兵库县尼崎市jr西日本列车脱轨造成106人死亡的事故决议应对井手正敬等3名历代社长进行强制起诉案（简称jr西日本案）。［4］此外还有明石烟花大会步道桥事故案、冲绳县南城市原始股诈骗案等。
　　东京地方法院在驳回小泽要求对政府提出行政诉讼，取消检察审查会决议的请求时，将检察审查会定义为准司法机关，［5］对我们理解这个机构的性质有一定助益。日本的司法机关只有法院，但准司法机关作出的决议也应具有司法的三个重要特点：（1）权威性。检察审查会虽是普通国民组成的机构，但其决议有一定的法律拘束力，一旦作出，检察官和其他部门都应尊重和遵守。如今法律规定检察审查会可决议强制起诉，检察审查会有了对案件是否起诉的争议作出决定的权利；（2）独立性。检察审查会的决议应依据法律，忠实民意，而不应受到其他力量的左右；（3）最终裁定性，不容推翻。只是这种最终裁定性仅限于履行公诉权阶段。
　　二、改革后检察审查会制度的优越性
　　（一）在刑事诉讼领域体现国民主权精神
　　1947年施行的现行日本国宪法继受了美国独立宣言的理念，宣布主权属于国民，以国民主权、基本人权之尊重以及和平主义三者为基本原理。［6］国政之权力和权威均源于国民，政府、国会、司法机关均乃代表国民行使权力。国民不再是往昔统治的客体，而是这个国家命运真正的决定者。作为日本社会系统中重要结构之一的司法领域也以体现国民主权为重要使命，只有体现国民意志才能拉近司法与国民的距离，才能充分发挥司法对社会关系的调节作用。2009年5月检察审查会制度改革，使该制度摆脱流于形式的弊端，连同新设的裁判员制度，实现让人民参与司法的目的。
　　首先，以普通国民为主体的检察审查会，可弥补职业法律队伍对国民意见考虑的缺失。检察官在判断是否起诉犹豫时，“受害者的态度”、“一般市民对案件的反响、意见”通常都不是主要考虑因素。这与日本希望在21世纪建立便于国民理解、利用，反映国民意见的司法制度的目标不相符。检察官的公诉决定若不能获取国民理解，舆论纷扰，法律无法恢复社会秩序的平和，刑事诉讼的社会目的就不能完全实现。检察审查会法是一部强调公众意识强于专业意识的法律。检察审查会的决议，往往更体现普通人的情感需求、逻辑思考，更易于被广大国民理解和接受。对重要的案件，大部分国民更希望通过完整的庭审还原事实真相，而非用不起诉去解决。东京第五检察审查会对小泽案第一

次审查的决议书称，“鉴于民众心目中普遍存在对‘金钱政治’的不满，小泽应该在法庭上公开澄清事实，表明自己的责任，‘这是一介良民的常识’。”［7］检察审查会制度对民意的体现，不只体现在11名审查员的评议和决议，因为该项制度规定普通国民也可通过告发、举报案件来启动审查程序。如果司法获得了国民的理解，国民才能更体会到自己国家主权者身份，对国家的命运更加关心，这是凝聚国民感情和力量的过程。
　　其次，检察审查会成为救济被害人的一种方式。日本法完全采用国家追诉主义，被害人不是刑事诉讼的当事人，地位尴尬。虽然法律规定被害人有权要求检察官提供案件处理信息、亲告罪只要被害人没有告诉检察官就不能追诉，检察厅实施结果告知制度④，但相比现在刑诉学界越来越重视被害人处遇研究的趋向仍显滞后。检察审查会可说是现行日本法中救济被害人的一种宝贵的制度。《检察审查会法》第2条明确规定审查会可依申请或依职权进行调查。申诉权人中被害人一方的范围包括因犯罪而被害的人及其配偶、直系亲属或兄弟姐妹。2006年至2010年间，日本全国检察审查会新受理的158723起案件中，91.5%是依申请进行的审查。［3］2010年4月，jr西日本案中三名社长被检察审查会强制起诉，现已进入公审，这让受害人家属心理得到极大的慰藉。可见针对检察官不起诉的案件向检察审查会申请审查已成救济被害人权利的重要手段。
　　（二）有效防止检察官过度使用起诉犹豫和追求“精密司法”的倾向，构建当事人主义模式
　　日本采用单纯的国家追诉主义，不存在私人发动刑事诉讼⑤，公诉由检察官提起。日本《刑事诉讼法》第248条规定“根据犯人的性格、年龄及境遇、犯罪的轻重、情节及犯罪后的态度，认为不必要追诉时，可以不提起公诉”。这一制度设计首先考虑犯人有多大的矫正可能性，并结合实现刑事实体法与刑事政策、诉讼效率、社会效应的需要，给了检察官巨大的自由裁量空间。
　　矫正可能性是对未来的预见，人性难以预测，每个人情况也不同。于是检察官对不同个案起诉的条件可能不同。判断标准不确定，也使“矫正可能性”容易成为掩饰其他不恰当考虑（如不正当的政治考虑、包庇犯罪等）的借口。 日本检察官乐于用起诉犹豫。大部分检察官赞成或大体赞成“根据实际情况，起诉犹豫处理比起诉处理，对于犯罪者的更生和回归社会更有用。”［8］据2007年的数据，总处理案件数在220万件左右，除移送家庭法院的17万余件外，起诉率为39.6%，起诉犹豫率为58.3%。［9］129重罪也有起诉犹豫的可能，这就使起诉犹豫的应用范围变得很大，更容易产生检察机关与国民意见相左的情形。
　　日本刑事司法实务中追求“精密司法”的传统也使检察官经常采用起诉犹豫。“精密司法”在日本刑事诉讼的控、辩、审三方都有所体现，表明日本仍以追求实体真实为重要目标。检察官非常重视侦查，一般要在确定充分的证据基础上起诉，起诉要有完全的把握。［10］一旦起诉，说明检察官认为证据已经确凿充分，确实足以定罪，实务中被起诉的案件有罪率极高。2002年的统计表明，地方裁判所审判案件的有罪率是99.94%，简易裁判所审判案件的有罪率是99.84%。［11］检方对“精密司法”的追求，体现检方对正确、卓有成效地检控的追求，是对工作质量的高要求，但将高质量的工作用高有罪率来体现，逐渐演变成对数字的追求。检方对没有完全把握能定罪的案件往往不起诉而采用起诉犹豫。对于认为自己无罪的犯罪嫌疑人来说，起诉犹豫相对于无罪判决对他们并非有利的处分，但迫于公权力的无形压力和起诉后的风险，犯罪嫌疑人可能选择接受起诉犹豫。
　　“精密司法”也影响到日本当事人主义诉讼模式的构建。当事人主义模式要求在消极居中的审判方主持下控辩双方积极对抗，法官在双方进行法庭调查和法庭辩论之前，应该对案件没有任何预断。但在日本，检察官强大的起诉裁量权使其有“准司法官”的特征，起诉后极高的有罪率导致仿佛起诉就已经是对犯罪嫌疑人的“宣判”。法官出于经验主义，可能产生“检察官起诉了则犯罪嫌疑人有罪的可能性很高”的内心预断，这些都使在法庭中当事人很难平等对抗。
　　检察审查会对部分案件审查后作出不同于检察官的决议，是对“精密司法”传统的挑战。说明检察官对一些案件的起诉意见可能有问题，可以一定程度上改变民众对检察官起诉就可能定罪的印象，也可减轻检察官

诉对法官产生的预断作用。检察审查会可提起强制起诉分割检察官强大的起诉裁量权。田口守一教授提出，当检察官预测到可能受到起诉议决制度（即检察审查会在第二次审查中决议“应当起诉”）的审查时，可能会降低起诉的标准。［9］135这对缓解对“精密司法”的过分追求显然是有意义的。法官在庭审中会更加重视控、辩双方的当场对抗，并基于庭审作出裁断，这才能使日本的诉讼模式实质上更接近当事人主义模式。
　　（三）监督检察官，保障国家公诉独立
　　日本宪法将检察权归为行政权。日本的每一个检察官都是独立行使检察权的国家机关⑥，但其遵循“检察官一体化原则”⑦，法务大臣拥有对检察权的一般性的指挥监督权，故检察官在办案中难以保持完全的独立。同时，这些通过难度极大的司法考试并经过司法研修的检察官们，有极强的精英意识。［12］经过长时间职业化的公诉工作后，很强的判断习惯和自信使检察官在作出是否起诉的决议时难以完全单纯从法律出发。政治、上级指令、职业习惯乃至个人的发展前途都可能成为作出公诉决定的考虑因素。
　　检察审查会的决议就是对检察官公诉的监督。作为一种外部制约机制，不会使检察官的公诉权丧失独立性，相反能保证公诉权的独立行使。因为，单纯的部门内部监督、内部指导会导致单个检察官容易受到行政化影响，整个程序不透明，也缺乏对外的公信力。“正义要以看得见的形式来实现”。检察审查会作出与检方不同的决议时，实质就是对检察官工作的批评，能威慑检察官作公诉决定时更自觉地摒弃与法律无关的因素，实现国家公诉独立。
　　三、检察审查会制度未解之题
　　（一）“国民意志”的模糊性与易变性
　　“国民意志”，决定检察审查会维护利益的标准。普通国民作的决议，主要体现可能受案件影响的部分人群的意志和利益。2010年9月7日中日在钓鱼岛撞船后，那霸地检称“由于詹其雄并非有预谋，并解释称‘考虑到了对我国（日本）国民的影响以及今后的日中关系’”而没有起诉。［13］但那霸的检察审查会三次对詹其雄决议“应当起诉”。决议书称“为反映市民的正义感”表决认为应当强制起诉。共同社分析认为此举可谓是从市民中选出的审查员们体察到了当地渔民的愤怒。［14］由于案件涉及主权争议海域，且詹其雄已回到中国，这不是用日本国内司法主权可以解决的，检察审查会适用国内法作出这样的决议，不仅难以实现，而且会严重影响中日外交关系，不利于日本整体国家利益。
　　本文不讨论领土主权问题，但此案有一定代表性。一部分市民的意见与国家外交、政治、经济等利益有冲突时，哪个是“国民意志”？哪个是检察审查会要维护的利益？对“国民意志”的理解关系到这个制度的实施能否保持立法初衷，不沦为被一部分群体利用的工具，也不会转变为第二个检察机关。
　　国民主权原理包含两种要素：一是最终决定国家政治问题的权力乃由国民自己来行使。此处的国民指实际上能够进行政治上意思表示的选举权人。二是国家行使权力正当性的最终权威乃在于国民。此处的国民应是全体国民。取其中的大范畴，因此宪法的国民主权的渊源来自于全体国民。［6］相应地，《检察审查会法》第1条所指“民意”指的是全体国民（不论有无选举权）的意愿。由此，检察审查员作决议时需要考虑和反映的，应该为所有国民的意愿，而不只是一部分人的意愿。
　　此外，国民意志具易变性，容易受他人的舆论干扰和操纵。对影响力重大的案件，国民密切关注，媒体制造舆论导向，匿名举报制度也难免为别有用心之人利用。专业法律人士都不一定能保证不受干扰，就更难保证检察审查员们没有带着预断和偏见审议案件。媒体、在野党、民主党内都揪着小泽在“政治与金钱”上的问题制造舆论导向。小泽曾当众喊冤：“现有体制的既得利益者操纵意识，使人们认为不能让我站在国家政治的前线。我被当成了政权更迭的替罪羊”［15］。此中孰真孰假难以分辨。但在外界因素干扰之下，普通国民组成的检察审查会能否保证起诉慎重合宜，表达不被误导的坚定的民意，确实值得思量。 （二）担任检察审查会委员的义务性
　　关于检察审查会的研究大多着力于制度本身是国民权利的体现，极少涉及到对于审查员们来说参与检察审查到底是权利还是义务的问题。笔者通过考察检察审查员的产生和罚则来讨论。
　　根据检察审查会法的规定，检察审查员的候补者的确

定靠抽签，只要是该区内众议院议员选举权人就有可能进名簿。如果成为候补者，检察审查会事务局长⑧只对其负通知义务。在判断和筛除不符合资格的人选时，候补者有义务接受必要的质询。欲申请辞去检察审查员或补充员的，其理由不可随心所欲，只可依据法定理由（该法第8条）才可申请。当选的检察审查员必须宣誓。只有检察审查会全员出席时才可开会作决议。只有因病或其他不得已事由不能到场的审查员和补充员才可在该开会日期辞去职务（须书面说明理由）。没有正当理由不参加检察审查和拒绝宣誓的将被处以10万日元以下的罚金。
　　由此可见，检察审查员的当选并非由自愿意志而定，其不靠自愿申请而靠抽签。候补者应配合调查，不符合法定理由时不能随意辞去职务，也不能随意缺席会议，并且还有相应的罚则。权利可以放弃，而义务不得放弃。这说明，对于被选中的检察审查员来说，法律将参与审查会更多地体现为一种义务。如果审查员很乐意，是因为刚好契合了他的个人意愿。但是难以避免有些审查员是被迫参加了审查会，那他们不一定能积极、主动、认真地表明国民意志，检察审查会制度的效果也将打折扣。
　　（三）检察审查会的审议程序影响其公信力
　　首先，依《检察审查会法》第六章规定，检察审查会审议案件依据的资料有：（1）检察官提交审查必要的资料，或出席会议陈述意见；（2）政府机关或公私团体按要求就必要的事项进行报告；（3）审查申请人及证人到场接受询问、提供意见书或资料；（4）必要人员就法律及其他事项提供专业性意见。由此可见，检察审查会审议案件时，主要依据的资料由检方提供，办案经验丰富的检方在多次调查后认为定罪证据不充分而不起诉，检察审查会又依据什么作出不同的乃至“应当起诉”的公诉决议呢？起诉决议不够慎重就可能会造成诉讼不经济。同时，审查会审查中只询问审查申请人及证人，并不讯问被告人，这使审查员接受的信息可能是单方面的，由此可能作出偏向申请人和证人的结论。
　　其次，检察审查会在认为有必要加强关于法律的专业知识时，得委托1位律师作为审查辅助员。审查辅助员就与该案件有关的法令及其解释作说明，整理案件在事实上及法律上的问题点，整理和该问题点相关的证据，就该案件的审查提出法律上的建议。田口守一教授称这是一种市民与法律专家互动的体制。［11］但笔者有所担忧，审查辅助员虽辅助重点在法律问题，但在整理事实点、整理证据、提出建议时要完全杜绝加入自己的观点还是有困难的。市民与法律专家互动时，市民是否能完全避免被专业意见左右也让人怀疑。
　　再次，检察审查会审议后作出“不起诉正确”、“不起诉不当”、“应当起诉”的决议，但法律没有规定各种决议的适用情形。尤其何时用“不起诉不当”、“应当起诉”不明确。⑨这可能造成决议的随意性，势必影响检察审查会决议的公信力。小泽案中，2004、2005年收支报告和2007年收支报告指向4亿资金的借用和返还，紧密联系，分別审查的两个检察审查会却作出不同决议，对同一案件做出前后不同的判断势必会令审查会制度的合理性受到质疑。［16］
　　最后，检察审查会监督检察官，但审议程序的问题足以使人们有新担忧——“监督者又该由谁来监督”？
　　（四）被检察审查会审查或强制起诉的被告人的权利难救济
　　被告人往往要经受长时间、反复的调查过程。大多数检察官决定不起诉的案件都是经过了充分调查后仍认为定罪证据不足，嫌疑人已经经历了一个完整的被调查的过程，检察审查会对案件的审议无疑又让嫌疑人陷入被起诉的可能性中。检察审查会一旦作出“不起诉不当”、“应当起诉”，检察官又要重新展开调查，嫌疑人面临着被再次传唤等的可能。若案件被决议起诉，公诉律师在提起公诉前要花一定的时间分析案件，可根据需要补充调查。起诉后到首次开庭也要经历不短的时间。在漫长时间里，嫌疑人忍耐着可能被起诉的煎熬，本人的社会评价也会受到极大的影响。
　　2009年小泽案发，经过2年多时间，2011年10月东京地方法院首次开庭审理此案。因没有新的有力证据，舆论普遍认为小泽被判无罪的可能性很大。但此前小泽因为这个指控在党首选举中失利，失去成为首相的机会。［17］
　　《日本司法制度改革审议会意见书》中在提出“应导入给检察审议会某些决议以法律上的约束力的制度”的同时，也强调了应注意对嫌疑人的合理程序保

障。但对因为检察审查会的审议而陷入漫长反复的“被起诉危险”和社会名誉受损的嫌疑人如何救济，目前日本没有出台相应的法律规定，也缺乏积极的判例可供参考。⑩
　　结 论
　　改革后的日本检察审查会制度是极其大胆且影响深广的。刑事案件涉足范围的广泛性，使检察审查会有机会对国家、社会各个系统进行“民意裁判”。修改后的《日本检察审查会法》赋予检察审查会决议以法律约束力后，意味着国家、社会的各个领域都必须接受民意的监督和挑战。有时系统固有的运作模式和既得利益难免与“民意裁判”相冲突。为了不造成社会混乱，既要求检察审查会体现的是成熟的民意，又要求国家和社会有尊重民意、为民意改造自我的勇气。这是一个国家的民主意识和社会体系发展到高度成熟阶段才可以适用的制度，而目前日本对检察审查会制度产生的一些矛盾尚未很好地解决。
　　参考文献：
　　［1］冷罗生．日本现代审判制度［m］．北京：中国政法大学出版社，2003：311．
　　［2］最高人民检察院法律政策研究室．支撑21世纪日本的司法制度：日本司法制度改革审议会意见书［m］．北京：中国检察出版社，2004：42．
　　［3］日本裁判所网．检察审查会的受理件数、议决件数等［eb/ol］．（2011-08-31）［2011-12-07］．http://www.courts.go.jp/kensin/pdf/jyuri_giketu_kensuu.pdf．