理型司法；审判管理权；审判权；审判管理办公室
　　摘要： 审判管理的传统模式存在上下级法院沟通不畅、管理部门混同、管理效能低下、挫伤法官积极性等问题。各级人民法院为加强审判管理，提升案件审判质量与效率，进行了审判管理办公室的机构改革。依据“管理型司法”理念，审判管理应以法官为服务主体，强调自主性管理、服务性管理、激励性管理，旨在保证审判的公正、高效与权威。审判管理办公室的基本职能是服务与促进审判权，其核心职能可限缩至审判流程管理、案件质量评查和法官业绩考评三个方面。
　　中图分类号： d916.1文献标志码： a文章编号： 10012435(2012)03030607
　　自1996年修改刑事诉讼法以来，为提升审判公正和效率，我国各级人民法院积极推行审判方式改革，强化合议庭、独任审判员自主性，取消了以往的个案审批、裁判文书审核等行政管理制度，弱化了院长、庭长对个案的监督管理。①近十余年来，强化合议庭、独任审判员自主性，同时加强对审判的管理成为法院系统改革的“重头戏”。②但是，随着案件量的增多，法院审判管理的任务和压力日益加重。虽然有“审判委员会”集中处理某些重大、复杂、疑难案件，但由于“案多人少”等原因，许多案件的审判质量与效率令人堪忧。学术界围绕公正、效率、权威等价值目标对司法审判进行了系统研究，取得了一系列成果。但是，在如何实现这些价值目标的进路上，结合审判管理、业务考评等进行分析，具有影响力的研究成果并不多见。
　　①以吉林省j市为例，从2004年推行合议庭负责制至2007年，该院民事案件人均结案数由55件上升为91件，结案率由87.7%上升为89.3%，裁判文书无差错率由84.7%上升为94.9%，调撤率由17.8%上升为31%；民商事案件经审判委员会讨论的只占1.7%左右。
　　②例如，《人民法院一五改革纲要》要求：“建立符合审判工作特点和规律的审判管理机制”；《人民法院二五改革纲要》要求：“改革和完善司法审判管理与司法政务管理制度”；《人民法院三五改革纲要》要求：“改革和完善审判管理制度，健全权责明确、相互配合、高效运转的审判管理工作机制”。为加强审判管理，提升司法效能，各级法院纷纷进行了审判管理模式的改革和探索，并设置了相关绩效考核指标。自2008年以来，最高人民法院下发了《关于开展案件质量评估工作的指导意见（试行）》，确定在北京、上海、江苏、吉林、内蒙古等11个高级法院率先开展案件质量评估试点工作，后在全国法院普遍试行。但是，由于审判管理部门与审判部门关系不清、部分考核指标设计与司法需求脱节等因素，伴生了一系列新的问题，如一些考核指标出现“数字效应”，干扰司法审判、挫伤法官积极性等。为解决上述问题，2010年11月，最高人民法院成立审判管理办公室，统筹兼顾审判管理、司法人事管理、司法政务管理。地方各级人民法院紧随其后进行了机构设置改革。2011年1月，最高人民法院下发《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》，进一步提出要在全国法院建立起一套“科学、完备、有效”的审判管理体系。该制度运行至今，司法效果如何？审判管理部门与相关审判部门的关系是否真正理顺？各级法院的审判质量与效率是否得到根本性的改观？这一机构的设置能否有效解决上述问题？它的发展趋势如何？这是在当前司法改革中需要认真研究、迫切解决的焦点问题。
　　一、审判管理权、审判权的合理界定
　　当前，许多人认为，驶入“深水区”的司法改革，日益触及法院审判权配置这个牵一发而动全身的深层次问题。审判管理办公室就是一个明显的例证。这是为何？客观而论，这与长期以来我国在审判管理权和审判权上的“模糊处理”有关。许多法院为加强审判管理，将审判权与审判管理权这两种权力紧紧“黏合”在一起，以至于审判权的运行受到诸多干扰。要解决这一问题，需要在理论上准确厘定审判管理权，明确其与审判权的关系。关于审判管理权的概念，可区分“广义说”和“狭义说”。
　　（一）审判管理权的扩张
　　长期以来，许多人坚持“广义说”，将审判管理权涵括审判指导监督权和审判事务管理权，其中审判指导监督权是指“院长、庭长和审判委员会以及上级法院”等对案件实体裁决可以做出变更的监督指导权，它在本质上是一项司法权力，具有司法属性；审判事务管理权是对案件实体裁决的同期控制监督和后期评比管理，主要表现为审判

程管理、案件质量评查和法官业绩考核等，在性质上是一种准行政权。
　　依据“广义说”，许多地方强化了院长和审判委员会的职权。具体而言，通过实质性的监督指导和事务管理，可以预防法官的司法腐败，便利处理疑难、复杂、重大案件；其风险在于，如此进行审判管理可能会干预审判权的独立运行，甚至导致法官自主裁量的边缘化。更确切地说，将审判指导监督纳入审判管理范畴，赋予其对实体裁决的变更权，将使审判管理权超越审判权。此外，“院长、庭长和审判委员会以及上级法院”等对案件实体裁决可以做出变更的权力，应属于审判权在不同“审判组织”上的内部划分和配置。这使得审判权和审判管理权难以区分。
　　审判管理权的扩张可以解释我国长期以来司法审判中存在的“行政化”问题。即在案件的处理和业绩的考核上，各级法院都会自觉或不自觉地按照行政模式来管理。法院领导审批案件、审判委员会讨论决定个案、审判长选任行政化等现象都是其具体体现。上下级法院呈现出行政依附关系，具体反映在以下三个方面：（1）下级法院向上级法院的案件请示。下级法院在审判案件的过程中，就案件的有关实体或程序问题向上级法院请示，下级法院根据上级法院的答复对案件作出处理.（2）执行上级法院的政策和指示。上级法院的会议精神和政策性指示时常成为下级法院办理案件的依据或者进行司法活动的动力。（3）上级法院对特定案件的“提前介入”。考虑到特殊案件的敏感性，一些上级法院以“监督”下级法院为由，主动介入下级法院的审判工作。
　　（二）审判管理权的回归
　　在最高人民法院设置审判管理办公室之前，院长、庭长的行政管理权多被理解为一种重要的审判管理权，他们也承担着“案件质量把关者”的角色。依据“狭义说”， 审判权与审判管理权是法院内部性质定位与价值追求迥异的两种权力。前者是法官运用法律裁决纠纷的权力，作为一种司法权，它以公正、高效、权威为价值追求。审判权是宪法赋予法院的权力，是法院工作的中心和根本。相形之下，后者是法院内部有关部门对审判组织、审判程序和审判活动进行管理的权力，它是以促进审判权的有效运行为目的的一种带有司法特性的准行政权。管理办公室的设置来看，其背后的一个重要理念是，审判管理权应与院长、庭长行政管理权严格区分。审判管理不介入案件的实体处理，才能回到“管理”的本质。审判管理权的重心是审判事务管理权。或者说，对审判事务的管理才是审判管理的核心内容和发展方向。［1］回归到管理层面的审判管理权与审判权不是包含或交叉的关系，而是相互区别、相互促进的关系。也就是说，审判管理办公室体现了审判管理权的司法属性：一是管理主体必须来自法院内部，但是，它由专业的、独立于审判部门的其他部门行使；二是管理事项需与法院审判相关，但是，它的核心职权包括审判流程管理、案件质量评查和法官业绩考核等，不涉及案件的实体处理。这也决定了审判管理办公室的目标是促进审判权的合理运行，而不是“分享”审判权。
　　审判管理办公室设置不是空穴来风。它是全国各级人民法院通过数十年司法改革进行甄选、比较、权衡确立的一种管理机构。在提升案件质量与效率上，相比审判管理的传统模式，它具有鲜明的制度优势。
　　二、审判管理的传统模式及突出问题
　　在最高人民法院设置审判管理办公室之前，以下三种审判管理模式在全国法院系统影响深远。这三种模式的出现与我国法院体制改革的进程是密切相关的。它们的初衷都包含以下因素：将审判管理权与院长、庭长的行政管理权加以区分，适当强化法官自主裁量的权力和责任。但是，院长、庭长在实施审判管理时是否“侵入”或者“分享”审判权，学术界和实务界对此争议较大。
　　（一）审判管理的三种传统模式
　　1.审判委员会与立案庭参与管理的混合模式
　　在审判管理改革之前，审判委员会承担了法院案件质量管理职能。根据1979年《中华人民共和国人民法院组织法》的规定，审判委员会的主要职能是分析审判形势、总结审判经验、指导审判实践和研究具体案件。汇集法院业务骨干的审判委员会被认为可在宏观上有效指导全院案件审判工作，整体提升案件审判质量。1999年颁布的《人民法院一五改革纲要》要求进行“审立、审监、审执”分离的法院内部组织改革。2000年，在上述分离改革完成后，为体现管理效率，立案庭成为立案工

作、审判流程管理的主管部门，管理包括立案、排定开庭日期、庭前准备、审限跟踪等审判流程性事项。这就出现了审判委员会管理案件质量和立案庭管理审判流程的混合管理模式。
　　2.工作职能部门参与管理的细化模式
　　随着审判管理改革的进一步深化，许多法院依据审判管理内容设置管理部门。譬如，许多法院将审判管理分为审判流程管理、案件质量管理、法官业绩管理和违法审判责任管理。与之对应，法院多个工作职能部门根据自身业务特长承担管理职责，形成新的细化模式：立案庭承担审判流程管理；研究室、审判监督庭或者专门成立的案件管理中心等负责案件质量管理；政治部负责法官业绩；纪检监察部门负责违法审判责任追究。［2］这种模式主要是对法院现有部门工作职能的整合，分块完成审判管理工作，是我国目前法院审判管理中普遍适用的一种模式。
　　3.根据体系化指标进行管理的量化模式
　　这一模式的特征是，根据事先量化案件流程、案件质量和法官业绩的指标体系，对审判流程、案件质量评查和法官业绩进行考核管理。目前，比较典型的有：西安市两级法院采用由“十率”审判质量评价体系、“五快”审判效率评价体系和“三无”“十率”即案件审判执行过程的开庭率、调撤率、审结率、执结率、服判率、裁判文书合格率、审限合法率、上诉率、发改率、申诉抗诉率；“五快”即快立、快审、快调、快结、快执；“三无”即无超执行期限、无违法执行、无不廉洁执行。执行工作质效评价体系组成的审判工作指标体系；［3］山东东营中院和安徽蚌埠中院在审判管理中采用iso国际质量管理体系。［4］这些模式主要是为了完善、细化管理模式中案件质量考核标准，依据量化的指标进行科学的统计和考核。
　　（二）审判管理传统模式的问题
　　从司法实践来看，上述三种审判管理模式在改变院长、庭长行政管理权方面取得了一定进展，但仍然存在诸多问题，影响了审判权的运行以及法官的积极性。
　　1.管理机构设置多元与统一性问题
　　纵观上述三种审判管理模式，有的是基层法院自行探索的，有的是市、县两级法院统一适用的，较少省级法院统一模式据了解，江苏省和海南省正在积极探索全省案件管理模式的统一之路。，更没有全国法院统一模式。管理模式不统一使得上下两级法院管理部门不对口，各行其是，指导与沟通不畅，也影响了审判管理的总体质量和效率。
　　2.管理部门混同与权威性问题
　　在司法实践中，审判委员会由于缺乏办事机构，其职能往往演变为单一地研究具体案件，其他职能得不到很好实现。立案庭、审判监督庭等职能部门，主要承担隶属本庭的审判工作；如立案庭的立案及申诉案件复查工作，审判监督庭案件再审工作等。由它们分管审判管理，不但没有法律依据，而且也不符合管理学的基本原理：在管理学上，主体与对象混同而不分离，主体与对象的地位完全“平等”，不论管理过程公正与否，管理结果都容易受到质疑，管理者的权威往往无从发挥。
　　3．管理结果运用与导向性问题
　　在审判流程、案件质量和法官业绩等进行考核后，虽然掌握了审判管理的“第一手资料”，但很多法院往往不能形成结果运用的长效机制，这是为何？一方面，一些案件质量的考核，尤其是机械性地强调数字效应的考核受到许多法官抵触，直接依据考核结果进行惩戒有些“于心不忍”；另一方面，许多业务部门兼作管理部门，对不利于本部门的管理方式往往消极对待。
　　（三）审判管理办公室的创新之处
　　在审判管理的传统模式下，审判管理呈现“管”、“考”、“罚”的特征。为追求数字效应，不少绩效考核严重挫伤了法官积极性。许多法官抱怨案多人少，工作压力大，甚至“逃离”审判业务部门：如果不能去行政事务部门，也要去综合性审判部门，总之要“离开办案一线。”参见肖宏：《激励型管理与司法效率》，载《人民法院报》2011年1月19日。一个重要的原因就是，在传统模式中，管理的主体和对象之间呈现出一种主动与被动、上位与下位、强势与弱势的关系。在这种环境下，司法审判及其主体——法官容易被“客体化”：许多法官只能被动地服从管理，消极地应付管理，积极地逃避管理。如此进行的审判管理，往往异化为“监督”、训诫”、“惩罚”的代名词。由此引发法官的反感和对抗就不难理解了。相对而言，审判管理办公室的创新之处，也是其制度优势，主要体现在

两个方面： 置的优势。在组织机构上，传统模式的弊端，在于缺乏统一的具有一定层级的审判管理专门机构。上下级法院之间通过改革设立了统一的、专门的、独立的审判管理办公室，实现了管理主体与对象的适度分离。以审判管理办公室为枢纽和平台，审判委员会、院长、庭长、审判长以及审判员各个审判管理主体均能参与管理，但与个案审批有着质的不同。案件管理办公室可独立管理案件信息、审判流程、案件质效，并分析审判运行态势等，避免了各业务部门进行“条块化”、“分割式”考核以及由此产生的“部门利益化”、“数字化效应”等问题。
　　2.管理职能的转变。审判管理办公室进一步明确了服务、制约的职能。在履行职能的方式上，审判管理办公室具有“一岗双责”的特征：既保持服务审判、制约审判的能动性，又保持审判管理的适度性，形成审判与管理既协调配合又互相制约的运行机制，促进司法公正。［5］［6］相对于传统模式而言，这次改革还将审判管理与司法人事管理、司法政务管理进行了一定程度的区分，但也强调统筹兼顾，以形成有机整体和管理合力。在人事管理方面，强调以审判管理的需要为指引，合理安排人力资源；在政务管理方面，强调围绕审判管理的需要，增强服务和保障意识，完善保障机制，确保审判工作需要。有统计表示，自2010年以来，不少法院通过这一改革呈现结案率、一审裁判息诉率、调解率上升，上诉率、改判发回重审率、涉诉信访率下降的“三升三降”态势。［7］
　　三、“管理型司法”的运用与启示
　　理顺审判管理部门与相关审判部门的关系是近些年来审判权改革的重要目标。审判管理改革，仅进行组织机构的设置是远远不够的。关键在于管理理念和方式的转变。［5］应当说，最高人民法院改革的设想和初衷是适当的：审判管理从属于审判，审判管理对审判具有服务和制约的功能。但是，它依旧未能有效解决的问题是：在审判委员会、院长、庭长、审判长以及审判员各个审判管理主体均能“参与”其中管理的情况下，如何防范案件管理对审判权的行使出现干扰？服务和制约的角色在实际运行中往往存在难以弥合的冲突，如何理顺它们之间的关系？域外“管理型司法”的发展可以给我们带来一些启示。
　　（一）“管理型司法”的内涵
　　相对于传统的“独立型司法”而言，“管理型司法”作为一种新型管理理念和方式，在第二次世界大战后逐步兴起。传统的“独立型司法”强调法官个体在审判事务上拥有绝对的自主权。例如，法官甚至被认为只对上帝和法律负责；除非证明法官确实行为不当或者犯罪，不得任意惩戒或弹劾法官。这种模式下，法官具有非常独立的诉讼地位以及充分的职业保障。
　　依据“管理型司法”，法官不是绝对独立的，但也不能被任意“评头品足”。其内涵大致包括以下四个方面：（1）法官不能盲目听从院长的指示。法官不同于行政机关的公务员，如果一个公务员故意不执行其上司要求他以特定方式处理某一事务的指示，这通常就构成失职；而对法官来说情况恰好相反：如果法官按照院长的所谓指示去判案的话，反而构成失职。（2）法官既是管理对象，又是管理主体。法官有权参与审判事务的管理，享有作为管理者的相应权利和责任。在涉嫌违法责任时，法官应被赋予充分的辩护机会。在我国台湾地区，“法官法”规定的“评鉴委员会”，其成员由法官3人、检察官1人、律师3人、学者及社会公正人士4人，共11人组成，掌理法官评鉴。如此立法被认为可以防止“官官相护”。（3）管理的本质是服务，而不是强制。审判管理是为审判服务，为司法决策服务。无论是司法数据统计，还是法官职业评鉴，最终的目的都是服务于司法正义。（4）管理最终以激励而非惩戒为目的。以激励为目的进行管理，要求案件管理关注法官个体的发展，提升其需求层次，注重发挥激励因素的作用。法官的薪酬待遇以及职级晋升与审判管理是相互关联而且可以通过档案得以查证的。当然，一旦违法责任获得证明，将视情况处以程序性的制裁以及实体责任的追究、法律职业的褫夺等。
　　（二）“管理型司法”的运用
　　一般认为，“管理型司法”是以“法官”为中心的管理。“管理型司法”在西方国家主要反映在司法数据统计和法官职业评鉴两个方面。其主要内容包括：（1）建立科学、规范的审判信息统计体系，保证司法数据向全社会公开并及时征集社会各界的批评意见；（2）在划定管理者职

责与具体办案法官的职责时，注重法官的相对独立性，赋予法官拒绝非法干预或者指令的权力；（3）落实法官审判责任制，通过“评鉴”、“弹劾与惩戒”等程序有效追究违法审判的法律责任。在美国，只要是涉嫌犯了轻罪，法官就有被弹劾风险，其程序是众议院起诉，参议院审理；任何人只要认为法官的行为不当都可以向上诉法院投诉，并由上诉法院任命司法理事会予以调查和惩戒。在德国，宪法法院和惩戒法院分别负责法官的弹劾和惩戒。［8］
　　目前，从两大法系的审判实践来看，很难说哪个国家的法官是绝对独立、不受制任何管理措施的。带有惩戒内容的档案往往伴随法官的职业生涯。一些法官因为一次轻微的枉法裁判，就可能蒙羞终生，并且葬送业界前途。所以说，“管理型司法”在方法论上融合了温柔与冷峻两种性情，如同恩威并施、宽严相济。
　　（三）“管理型司法”的启示
　　对于我国审判管理办公室的进一步改革而言，尤其需要注意的问题是，如何在审判管理中尊重法官的自主裁量并把握其中的“度”。从美国、德国和我国台湾、香港、澳门地区的司法实践来看，“法官只在不影响其独立性的范围内接受职务监督”是其普遍规律，除非“法官违反基本法的原则或宪法秩序”。［9］正如丹宁勋爵所言：“正是法官获得独立地位，才使得法官在政府权力急剧膨胀的现代社会，可以依靠法律对种种行政权力滥用和误用加以控制和制衡。”但是，法官也是不自由的。法官自由也必须是遵守“法律下的自由”。1953年，丹宁在他的《变化中的法律》一书中指出，英国宪法的特征就在于：自由和责任是平衡的，权利(力)和义务是平衡的，既不能滥用权利(力)和自由，也不能不承担义务和责任。
　　自由与责任之间的天平是平衡的。在西方国家，与我国绷紧神经预防司法腐败相比，许多法官不用“指导和监督”。相对而言，这些法官对裁判文书、司法数据的“敏感而细致”很多不是来自于外在强制，而是源于内在的对法律的信仰。尤其是在英美法系，法官们总觉得有双“无形的手”在指引着他们：在判决书中，他们被称为要同“四种人”展开对话，即律师、其他法官、去世的人（判例法）、尚未出生的人（将来产生的后果）。许多法官对判决书上的个人署名充满“敬畏”。因为这不仅要公诸于世，而且可能流传千年。许多制度层面的管理措施已经逐步浸润到他们的诉讼文化之中。管理办公室的发展趋势
　　审判管理办公室的设置与“管理型司法”的要求仍有较大的差距。目前，有地方法院反映，审判管理办公室职能过于庞杂，甚至有扩权迹象；一旦审判管理办公室成为院长的“眼睛”，它可能走上“个案审批”的老路。结合“管理型司法”的启示，有必要对审判管理办公室实施进一步的改革。
　　（一）部门的定位与设置
　　审判管理办公室最基本的职能是服务和促进审判权，而不是监督和制约。根据“管理型司法”的启示，要把握好管理的“度”，需要积极提升审判管理办公室的服务意识，并以此作为与业务庭进行沟通的基本出发点。为此，在部门的定位上，可进一步明确，审判管理办公室属于审判管理委员会的办事机构，审判管理办公室由院长和审判委员会直接领导。
　　如此定位与设置，可理顺审判管理办公室与其他业务部门的关系：它们虽然在地位上处于“平等”的状况，但在实质上，审判管理办公室是法院内部对各业务部门实施管理的横向监督机构；统管全院审判管理工作并直接向审判委员会负责，有利于保证管理权的完整性和权威性。
　　（二）内部机构的设置
　　审判管理办公室的职能不能盲目扩展。其核心的职能可限缩至审判流程管理、案件质量评查和法官业绩考评三个方面。为此，可在法院内部设置流程管理中心和工作考评中心。
　　1.流程管理中心。案件流程管理要借助现代信息技术，建立专门的网络信息系统，使得审判管理办公室可以从立案开始跟踪全院案件的流转。这样不但有利于本院司法统计基础工作，而且有利于更加便利地查询办案情况，为管理工作决策提供依据。例如，在审限上，案件流程管理其实是一动态监控机制，可对审限延长、中止、扣除等案件情况“一目了然”。
　　2.工作考评中心。工作考评中心的职能包括案件质量评查和法官业绩考评，以及相关责任的上报追究等。在案件质量评查上，可建立从案件实体、程序、法律文书、卷宗装订等方面全方位科学评查案件质量的机制；在办案人员

绩考评上，可建立办案人员的个人业绩档案，全面考察工作业绩，通过管人达到管案的目的。工作考评要取得实效，必须在整个考评过程始终贯彻客观考评、中立考评的原则，去除传统管理模式中依据个人偏好、印象、情感等主观臆断因素。
　　（三）机构人员的构成
　　要实现审判管理专业化、规范化，需要保障管理和办案“两套人马”，以进行有效监督与制约。否则，在法官业绩考评和违法责任追究上，审判管理人员很难坚持客观、中立的立场。考虑我国法院人力资源现状，审判管理办公室的工作人员，可抽调现有各部门（主要是立案庭、审判监督庭、政治部和研究室等）中有审判管理工作经验的工作人员组成，不宜大规模从外部招录。这样做没有新部门成立的人员编制压力，各级法院都可以做到，利于管理模式的推广。为消除其工作人员在“得罪人”方面的思想顾虑，除了主任以外，对其他工作人员可实现两年轮岗一次。为使被管理者有机会参与管理，在考评一业务庭案件时应吸纳该部门一名法官参与，由其见证和监督案件管理过程。
　　（四）管理效果的定位
　　审判管理要取得实效，必须注重结果利用。现行的审判管理办公室，还需完善以下配套制度：一是结果反馈制度。通过审判管理发现的案件流程问题、质量瑕疵问题、工作业绩状况等，都需要及时反馈到法官本人。二是法官异议制度。除非法官明显违反法律强制性规定，应保障其司法审判的自主性；在案件管理中，对法官做出不利的评价时应当允许其提出异议；异议成立的，应撤销对其做出的不利评价。
　　结语
　　完善审判管理、优化业务考评，是近年来中央司法改革在司法领域的重要任务和主要内容之一。随着审判管理改革的深入，许多法院将2012年界定为“审判管理年”。在设置了审判管理办公室之后，如何强化其对审判权的服务和促进功能，是审判管理改革急需“攻克”的重点和难点。审判管理办公室要促进审判权的合理运行是一项系统工程：不仅需要转变执法理念，贯彻自主性管理、服务性管理、激励性管理，还要明确构建明晰的执法流程，使之相互衔接、相互制约。在这个意义上，“管理型司法”为审判管理办公室的发展完善指明了方向。
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