：我国拥有草原60亿亩，占国土面积的1／5。据统计，目前我国90％以上的草原都处于不同程度的退化中，草场退化面积达20亿亩。草原生态系统功能的恢复离不开生态补偿机制，本文阐述了我国建立草原生态补偿制度的必要性以及草原生态补偿机制中存在的问题，并就如何完善草原生态补偿机制提出了五点建议，希望能对草原生态补偿立法和制定相关政策有所帮助。
　　关键词：草原；生态补偿；草原生态补偿
　　中图分类号：f205　文献标识码：a　文章编号：1003-1502(2012)02-0060－05
　　一、为什么要建立草原生态补偿制度
　　我国有60亿亩草原，约占世界草原面积的1／10左右，居世界第二位，是国土面积的1／5，是我国耕地面积的3.2倍、森林面积的2.5倍。由于我国牧区属于典型的干旱、半干旱气候，草原生态系统极为脆弱。据统计，目前我国90％以上的草原都处于不同程度的退化中，草场退化面积达20亿亩，占荒漠化地区草场面积的59.6％，致使养羊的数量每年减少5000多万只。草原地区的生态系统退化的主要原因就是草原承载力超支，这一观点主要源于美国的草原学家克莱门兹(clements 1916)的植物演替模型理论。自1950年以来，我国草原人口增加了1倍多，草地牲畜增加了3倍多，草地面积却不断减少，20世纪90年代，每头草地牲畜占有的草地面积比20世纪50年代减少了60％~70％。而现在，全国草地平均超载量约40％，部分地区超载量大于100％。过度追求经济效益使得草原不堪重负，生态环境和生态系统都急剧恶化。相反，新中国成立后38年间支援牧业的总资金为87.4亿元，占牧业产值的1.6％，产出与投入之差十分巨大。因此，草原生态效益补偿是确保草原生态系统功能恢复的必要保证。
　　生态补偿制度作为环境法的一项基本制度，在我国起步于20世纪90年代。90年代前期，生态补偿的方式是由环境的破坏者进行赔偿。到了90年代后期，生态补偿的权利主体才逐渐转向了生态环境的保护者。我国最早的生态补偿政策应从天然林保护工程时算起，退耕还林还草工程生态补偿政策得以逐步规范。
　　生态补偿概念原属于生态学范畴，它侧重于生态系统自我功能的研究。20世纪90年代初期，生态补偿的概念引入经济领域，其含义也发生了变化，生态补偿就是利用经济手段来保护生态环境。landell·mills指出，生态利益补偿可以理解为任何有助于提升自然资源管理效率的经济刺激机制。我国学者毛显强从经济学角度将生态补偿定义为：“通过对损害(或保护)资源环境的行为进行收费(或补偿)，提高该行为的成本(或收益)，从而激励损害(，或保护)行为的主体减少(或增加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性)，达到保护资源的目的”。在法学领域中，虽然至今没有关于“生态补偿”的统一定义，但是近些年来学者们都在试图从法律视角对生态补偿进行定义。李爱年教授对生态补偿的定义是：为了恢复、维持和增强生态系统的生态功能，国家对导致生态功能减损的自然资源开发或利用者收费(税)以及国家或生态受益者对以改善、维持或增强生态服务功能为目的而作出特别牺牲者给予经济和非经济形式的补偿。这一定义提到了生态补偿的目的、主体、对象、补偿的依据及补偿的方式，包含了法律关系的主体、客体和内容，但是侧重于国家主导下的行政法律行为，忽视了生态法律关系中的其他法律行为。尽管生态补偿的法律概念还存在着诸多不足，但是生态补偿的法理基础还是比较坚实的。
　　(一)草原各类主体的利益协调要求对草原进行生态补偿
　　生态补偿机制实质上就是对不同主体的不同利益诉求和利益冲突进行动态协调的利益协调机制。网草原生态补偿机制，就是为了协调牧民在使用草原中的利益，在合理利用草原资源范围内保障其生存权和发展权。但是，如果只强调牧民的生存与发展权却无视草原资源的稀缺性和功能的有限性，势必会造成草原生态价值与其经济价值的冲突，因此，协调牧民利益和保持草原生态的关系，协调牧民与社会其他受益于草原资源的利益主体之间的关系，建立草原生态效益补偿机制就显得尤为重要了。
　　(二)环境权理论要求对草原进行生态补偿
　　环境权的研究始于20世纪60年代，是一项新的法律权利，是人与自然关系发展的一个必然结果。表面看来，环境权体现着人与自然的关系，但是环境权的实质是人与人之间的关系以及人与社会之间的关系。环境权理论认为，每个公民都有在良

好的环境下生活的权利，它是公民最基本的权利之一，应该在法律上得到确认并受到保护。尽管环境权的内涵在理论界还没有公认的界定标准，在我国的法律中也没有明确的规定，属于“应然”状态，但是其存在价值是不容否认的。为了能够让人类在一个健康、良好的生态环境中生存和发展，在法律上明确环境权的地位是十分必要的，也是十分迫切的。国内外有学者已将环境权视为人权的一项内容，可见其地位的提升不容忽视。生态补偿制度肯定了环境权的地位，是环境权实现的途径，符合人类生存发展的需要，顺应了国际社会发展的潮流。
　　(三)环境安全与正义要求对草原进行生态补偿
　　环境安全又称生态安全，它体现着生态环境和国家安全之间的关系。生态安全是在生态环境恶化日益严重的情况下新近提出的一种安全理念，其用意在于揭示一个国家或地区的生态环境与社会经济发展之间的相互关系，环境不仅是一个社会正义问题，更是一个和平与安全问题。1977年美国的环境专家莱斯特·布朗在《重新定义国家安全》的报告中最早将环境问题纳入国家安全范畴，认为国家安全的关键是可持续发展性。我国也在2000年国务院发布的《全国生态环境保护纲要》中首次提出了“维护国家生态环境安全”的目标。我国当前的国家生态环境安全基本上是停留在西方国家20世纪90年代以前的国家环境安全意义上，即只局限于经济意义和国内环境保护意义。然而，国外的或全球性生态环境问题对我国的国家环境安全的影响是客观存在的，且有加剧趋势。环境正义是法的正义价值与社会公平理念在环境法领域中的集中体现。在整个生态环境体系中，有受害者也有受益者。而对于处于自然环境弱势的国家、地区和群体来说，生存和生活是第一位的。只有以合理性、合法性为基础，在客观的自然生态规律的指导之下，公平地分配社会主体的环境权利和义务，才能实现环境正义。草原生态系统的退化一方面将导致牧民生活的贫困，从而影响社会的稳定和国家安全；另一方面，在牧区中不同经济主体的矛盾(工业利益主体与具有土地使用权的原土著牧民的矛盾)达到尖锐化时更会影响国家安全。因此，建立草原生态效益补偿制度是确保草原生态安全和实现草原正义的最有效的途径。
　　二、我国草原生态补偿机制存在的问题
　　草原生态补偿机制是国家为了草原生态安全和实现可持续发展，建立以公共财政为主、多渠道筹集资金的草原生态保护和建设的投入机制，遵循“谁使 保护，谁受益、谁补偿”的原则，科学、合理地划分事权，高效率地配置人、财、物等要素的机制。其内容主要包括四个方面：(1)对草原生态环境本身进行补偿。(2)通过收取草原生态补偿费的办法，使草原生态环境的保护成本内在化，调节有关经济主体的行为。(31对个人或区域保护草原生态环境或放弃发展机会的行为要给予补偿。(4)对具有重大生态价值的草原地区进行保护性投入。在国家“十一五”规划纲要中，我国正式提出草原生态补偿的计划。为合理保护草原资源，促进生态、经济、社会可持续发展，农业部制定了未来草原可持续发展战略。未来我国草原保护建设将以生态优先，并推进草原经济增长方式的转变，增强草原可持续发展能力，最终实现遏制草原退化、改善草原生态环境、优化草原地区经济结构的目标。2003-2010年，中央累计安排退牧还草工程建设资金135.7亿元，约占同期国家草原保护建设总投入的75％，平均每年的投入是4.24元／公顷草原(0.28元／亩)。项目补助包含饲料粮补助和草原围栏补助两部分。
　　虽然我国对于草原资源生态补偿的力度在逐年加大，但是，草原生态环境“局部改善、整体恶化”的现状仍未得到根本的扭转。究其原因就是缺乏科学合理的生态补偿机制，草原生态补偿仍存在诸多问题。
　　(一)草原生态补偿立法不足，法律制度体系不完善
　　近年来，我国出台了《草原法》、《环境保护法》、《水土保持法》等与草原生态保护有关的法律，但是这些法律都没有制定规范的生态补偿制度，草原生态补偿还存在着一定的随意性。另外，对利益主体也没有做出明确的界定。由于立法滞后，致使对草原的利用和开发缺乏补偿依据；由于缺乏法律的支持，草原生态保护和建设的资金不能及时供给；由于政出多门，在草原管理上，没有一部权威、公正的法律来规范各个行为主体的行为，在一定程度上造成环境管理的混乱和困难。
　　(二)草原生态补偿方式过于单一

致使补偿资金匮乏
　　生态补偿方式是生态补偿制度的中心环节，体现着补偿者与被补偿者之间的权利义务关系。生态补偿由直接补偿与间接补偿两种方式构成。直接补偿是指生态利益享受者基于协议等直接对经济利益或其他权益受限者进行补偿，主要是以金钱给付的方式进行；间接补偿是指补偿者对被补偿者的补偿是通过各级政府来实现的，也就是说补偿者的补偿资金通过一定途径流入到各级政府财政，而各级政府再通过一定途径将此部分补偿转移给被补偿者。我国目前的生态补偿方式主要是间接补偿。例如：2010年10月，国务院决定从2011年起到2015年，在内蒙古、新疆等8个主要草原畜牧区全面建立草原生态保护补助奖励机制，中央财政每年拿出130多亿元进行草原生态补偿。但是，在此之前，国家对草原的投入远远不足，按照内蒙古全区草原生态建设的实际需求，每年至少需要50亿元右。但实际上每年投入的总额只有7亿～8亿元，缺口之大是显而易见的。而美国、德国等西方国家则多采用直接和间接的补偿方式，如美国的补偿资金由两部分构成，一是由政府承担大部分的资金投入；二是由生态受益区的政府和居民向做出环境贡献的地区的居民进行货币补偿。德国生态补偿的资金支出主要是横向转移支付，即由富裕地区直接向贫困地区进行转移支付，以改变地区间利益格局，实现地区间的均衡。生态补偿方式过于单一既不利于补偿资金高效及时到位，同时也大大加重了国家的负担。
　　(三)草原产权不明晰，影响了草原生态的建设和补偿措施的落实
　　从古至今，我国的草原都未曾建立过明确、有效的产权制度，也从未对人类的经济行为有过有效的约束。人们在草原放牧、垦荒毋需付费，从草原中得到收益归属个人，而给草原造成损失则由全社会共担。在这样的体制下，草原生态功能退化就在所难免了。191由于草原产权都归国家和集体所有，且中央和地方各级资源管理部门对草原的管理分割交叉，致使经常出现国家对草原的所有权空置，集体对草原的处分权虚置，牧民对草原的使用权更是时常被剥夺。比如，20世纪90年代，内蒙古呼伦贝尔市的陈巴尔虎旗、额尔古纳旗的大面积草原被开垦，就与当地牧民的草原使用权“虚置”有关。再比如，内蒙古锡林郭勒盟在贯彻《内蒙古自治区党委政府关于清理非牧民占用牧区草场使用权流转的意见》的过程中，困难重重，截止到2003年底，全盟仍有832处牧场被非牧民所占用，面积达52.2万平方公里，饲养牲畜756万羊单位。这些事例的出现，究其原因，就是牧场的产权关系不明晰。如果草原产权明晰，让牧民成为草原的真正权利主体，他们就会自觉地参与草原生态建设。反之，一切靠政府管理草原，通过诸如立法、立规和设置禁牧区、轮牧区等方式对草原进行生态补偿，就会与牧民利益产生冲突，加之政府与牧民的信息不对称，政府监督牧民的成本就会很高，草原生态补偿就不能落到实处，草原生态建设更是步履维艰。
　　(四)草原生态补偿标准低，且资金来源渠道狭窄
　　目前，建立草原生态补偿机制的最大难点就是草原生态补偿资金的筹集。我国草原生态服务的受益范围和受益人群，既带有地方性，也带有全国性，而受益地区和受益人群并未为此支付费用，使得“谁使用、谁保护，谁受益、谁补偿”的原则不能得到真正落实，补偿资金来源渠道狭窄，资金不足，补偿标准低，生态补偿停留在“输血”状态也是情理之中的事情。
　　三、完善我国草原生态补偿制度的几点构想
　　(一)加强草原生态补偿理论研究，完善草原生态补偿立法
　　生态补偿涉及的领域众多，且纷繁复杂。2007年，我国环保总局《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》指出将在自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发和流域水环境保护四个领域开展生态补偿的试点工作，这四个方面也是目前国内学者研究的重点领域。毛显强从税费角度认为，应从生态补偿保证金、生态补偿费与生态补偿税、财政补贴、优惠信贷、交易体系和国内外基金等六个方面进行生态补偿；支玲从行政级别角度认为，生态补偿应由国家补偿、地区补偿、部门补偿、产业补偿等四个部分构成；万军从生态补偿行为主体出发，将补偿分为政府和市场两大类；中国环境和发展国际合作委员会从宏观角度将生态补偿分为国际范围的生态补偿和国内生态补偿。相关理论基础的研究，有助于促进生态补偿立法和完善。因此，立法者应与学者积极沟通，通过相关科研

立项促进生态补偿立法。首先，国家应该组织相关部门，加快制定《生态补偿条例》，然后在此基础上，出台一部专门的《生态补偿法》。随之，就是修改《草原法》等与草原生态保护相关的法律。其次，各省区要从本地区的实际情况出发，加快地方区域的草原生态补偿立法步伐，为国家立法做好铺垫，打好基础。
　　(二)明晰草原产权，完善家庭承包责任制
　　草原资源的所有者是国家，但受益人是社会公众。根据生态系统服务功能理论，生态受益人为草原生态补偿付费买单也是理所应当的。明晰草原产权，完善家庭承包责任制，将草原使用权具体分配到牧民手中，确定责任主体，明确界定草原使用权的用益物权性质，在草原使用权期限问题上借鉴国外的先进经验，确定一个较长的期限，激发牧民参与草原管理、保护和补偿的积极性。
　　(三)发挥中央和地方政府双重财政补偿功能。拓展草原生态补偿资金的财政融资渠道
　　首先，中央应将全国草原都纳入重要生态功能区的保护范围之中，加大财政补偿资金的额度。对中西部生态脆弱地区、特别是少数民族地区，要加大财政转移支付力度。要建立草原生态建设重点地区，完善草原生态补偿长效机制，确保农牧民生活水平得以提高，确保区域社会经济持续发展。其次，地方政府应对本辖区内的草原给予生态补偿的支持，应在财政投资规划方面与中央进行合作，因为地方是该草原生态系统的直接受益者。最后，要积极探索并建立多渠道的融资机制、完善的财政补偿体系，促进补偿主体多元化。一要拉动人们对生态服务的需求，由公众支付一部分生态补偿资金；二要建立基金，寻求国外非政府组织的捐赠支持等。
　　(四)完善草原生态补偿的管理体制
　　完善的生态补偿的管理体制是生态补偿工作得以顺利实施的关键，上级主管部门应及时协调和指导跨部门、跨地区的生态补偿工作的实施。在国家层面上，国务院应设立生态补偿领导小组，负责国家各项生态补偿(包括草原生态补偿)的协调管理工作。同时，还要建立一个由专家组成的技术咨询委员会，负责相关政策和技术咨询的解释工作。各省区也应设置与国务院生态补偿领导小组相对应的机构，负责生态补偿工作中的信息沟通，而且这种生态补偿管理小组要层层下设，直到苏木嘎查(村)一级。
　　(五)加强宣传教育，增强利益相关者对生态补偿的认知与参与
　　生态补偿是一种全新的“文明”、“公平”的理念，应得到全社会的认知和支持，特别是应得到广大少数民族农牧民的理解和支持。因此，应加强生态补偿的科普教育，增强民众的生态补偿意识，了解生态补偿的政策，让公众主动参与生态补偿工作，以保障生态补偿机制的顺畅实施。