以央行票据发行兑付为特征的全国农村信用社改革于2003年启动，2010年末基本完成。人民银行主导的这一轮农村信用社改革主要目的是“花钱买机制”，经过各方的努力改革取得了阶段性成果，全国农信社系统实力显著提升，经营的可持续性增强。客观评估上一轮农村信用社系统改革的实施效果，认真分析当前农村信用社在体制机制上仍存在的一些深层次问题，对明确下一步农村信用社改革的路径具有重要意义。
　　一、“花钱买机制”改革推动云南农村信用社发展进入新阶段
　　上一轮深化农村信用社改革以2003年6月国务院出台《深化农村信用社改革试点方案》（国发[2003]15号）为启动标志，云南省等21个省被第二批纳入改革试点范围。从2005年二季度开始，云南省129个县（市区）农村信用联社按照核定额度，共认购专项中央银行票据16亿元。同时，成立云南省农村信用社联合社，各县（市、区）组建以县联社为主体的统一法人等改革措施不断推进；大力开展增资扩股、理顺产权关系；清理农村信用社债务，给予税收优惠等支撑措施有效实施。到2007年年中，全省农村信用社经营状况大幅改善，专项央行票据的兑付条件日益成熟。从2007年三季度开始到2009年末，全省129个县（市）农村信用联社（含已改制的农村合作银行，下同）完成了专项票据兑付工作，共获得资金支持16.79亿元，其中含专项票据利息7948.2万元。
　　通过央行票据的发行兑付，云南省农村信用社改革试点工作取得了阶段性成果，信用社经营管理步入良性发展轨道。一是法人治理结构初步形成。各县（市）联社按照新的产权形式，逐步建立了社员代表大会、理事会、监事会和经营管理层（三会一层），完善了社员代表、理事、监事的产生办法及三会一层的议事规则，决策、执行和监督相互制衡的管理架构基本成型。二是股权结构优化，股本实力增强。云南省农村信用社采取“转、补、退”等多种方式积极稳妥地进行处置历史旧股金，吸收各类投资主体入股农村信用社。2010年以来，已将20.16亿元的资格股全部转化为投资股，股本金的质量和稳定性得到提高。2011年末，全省农村信用社股本金总额达到75.13亿元，比2006增长1.97倍，其中法人股金额占比22.65%、自然人股金额占比77.35%，股本结构不断优化。三是历史包袱得到化解，资产质量不断提高。专项票据资金置换了云南省农村信用社13.51亿元不良贷款和2.48亿元的历年挂账亏损。随着各项改革试点政策的实施，云南省农村信用社信贷资产风险进一步化解，资产质量不断提高。截至2011年末，全省农村信用社五级分类不良贷款余额61.13亿元，不良贷款率3.14%，比2006年下降5.03个百分点。四是资金实力稳步增强，抵御风险能力明显提升。2011年末，云南省农村信用社资产总额达到3704.55亿元，是2006年的2.8倍；资本充足率达到12.55%，比2006年增加3.1个百分点。拨备覆盖率达到152.7%，是2006年的7.6倍，自身抵御经营风险能力明显增强。五是业务规模迅速扩大，支农主力军作用突出。2011年末，云南省农村信用社各项存、贷款余额为3166.97亿和1946.52亿元，分别是2006年末的3.2倍和3.1倍，占全省金融机构各项存、贷款余额的34.19%和20.62%。2011年全省信用社实现净利润37.17亿元，比2006年增加了34.93亿元，盈利能力明显提升。农村信用社坚持服务“三农”导向，2011年末涉农贷款余额1402亿元，占全省金融机构涉农贷款总量的33.4％，农村金融主力军作用明显。
　　总体来看，专项央行票据的发行和兑付推动了农村信用社完善法人治理结构，农村信用社的现代企业治理框架在形式上已经形成。票据兑付帮助信用社消化了历史包袱，农村信用社发展进入快车道。
　　二、当前农村信用社改革发展中仍面临深层次问题
　　央行票据的发行兑付，虽然促进了农村信用社改革发展，但并未全部解决深层次的体制机制问题，主要有以下几个方面。
　　（一）法人治理结构形式大于内容，信用社经营管理中存在内部人控制的倾向
　　目前，云南省农村信用社虽然建立了理事会（董事会）、监事会、社员代表大会和经营管理层的治理结构，但从运行效果看，相关机构没有起到应有的作用。按照“三会一层”的制度设计，社员代表大会是信用联社的最高权力机构，但由于“社外”社员代表对金融工作不熟悉，特别是农村社员对企业管理非常陌生，参加社员大会过程中难以实施具体

决策行为。如师宗县农村信用社2011年股金约4287万元，股东314户，法人股东极少，仅2户，法人股东极少，股东整体能力素质有限，股东大会进行重大决策的功能很难发挥。而持有农村信用社股份的经营管理人员则熟悉具体的经营运转规则，在经营管理决策中的主导作用非常强，“三会一层”有演变为内部人控制的风险。同样，监事会缺乏对理事会、管理层行为的监督制衡手段，其相互约束和相互制衡的管理机制难以到位。因而，“三会一层”的架构在形式上符合了现代企业法人治理结构的要求，但社员大会、监事会实际作用发挥有限，经营管理层发挥着实际的主导作用。
　　（二）对信用社的行政干预越来越多，机构自主经营受到了一定制约
　　云南省农村信用社目前要接受省政府领导，以及当地人民银行、银监局的监督管理，还要接受省财政厅对各级农村信用社财务、经营管理情况和主要负责人薪酬制度等方面的检查，形成金融办、人行、银监和省财政厅“四龙治水”局面。由于管理机构过多，职能交叉、权责不清，客观上造成对农村信用社的检查过多，且标准不一，让农村信用社无所适从。过多的行政干预制约了信用社经营的自主性，信用社的业务开展日益以严格的内部考核及外部监管要求为中心，容易造成隐性不良贷款的不实反映，增加农村信用社经营风险。
　　（三）省联社行政管理职能愈加强化，削弱了县级联社法人治理的有效性
　　省联社是改革的产物，作为行业管理机构本应承担it系统建设、产品研发、清算结算等行业服务职能，但省联社对农村信用社的管理涵盖了各县联社（农村合作银行）主要领导的提名、内部改革方案、发展规划、年度目标、财务管理、资金调配、信贷规模切块等各个方面，其集权管理模式弱化了基层农信社的法人自主权，也导致经营管理层不重视对股东的责任，形成“重上级指标，轻内部管理，重对上级负责，轻对股东负责”的短期行为，不利于基层农村信用社的可持续发展，更难以保证股东利益目标的实现。 　　（四）对农村信用社进一步改革的定位不清，单纯追求组织形式升级的倾向明显
　　央票考核兑付的阶段性工作完成后，是坚持合作制还是搞彻底的股份制，是保持县级法人机构稳定还是组建大的农村商业银行，农村信用社下一步改革方面不明确。省政府、省联社不断争取设立大一统的省级农村商业银行，银监部门力推农信联社转制为农村合作银行，农村合作银行改制为农村商业银行。农村合作银行顺利改制为农村商业银行后自身将难以享受较低的存款准备金、资本充足率等扶持政策，其转制的积极性并不高。并且，农村信用社在支持“三农”、民生方面具有明显的比较优势，在其向农商行转制过程后，出于财务利润的考虑，原有的服务“三农”、民生类业务乃至机构可能面临较大幅度的调整，金融服务“三农”的力度有明显弱化的风险。
　　（五）不同地区行社发展两极化趋势明显，部分边远地区农村金融服务能力不足
　　一是少数民族地区行社经营状况较差。在全省农村信用社盈利能力明显改善的背景下，2011年，仍有怒江州泸水县等24个少数民族地区农村信用社的资产利润率同比下降，且低于同期全国平均水平。二是自然灾害的频发对部分地区农村信用社的资产质量造成较大影响。近几年来，云南省干旱、地震等自然灾害频发，在农村担保体系不健全、缺少有效的风险分散和保障机制的前提下，因灾形成的经济社会损失直接或间接地影响到农村信用社的资产质量。特别是边远民族地区，因农村基础设施薄弱，农业弱质性特征更为突出，当地农村信用社资产质量因灾受损程度较大。据统计，仅2010年，云南省农村信用社因旱灾形成的不良资产达23.2亿元。此外，一些边远、少数民族地区农村信用社金融产品和服务方式较为单一，可持续经营能力不足，很难满足这些地区日益增长的“三农”金融服务需求。
　　（六）扶持政策和监管政策协调性不足，支持农村合作金融机构发展的政策落实难
　　一是支农再贷款政策与存贷比控制的矛盾，银监部门在考核存贷比时将农信社利用再贷款发放的贷款计算在贷款总额中，按不超过75%进行控制，使得再贷款引导涉农贷款增长的效果大打折扣。二是地方法人贷款新增控制没有体现对“三农”的扶持，在总行确定的差别准备金动态调整公式中，参数设置没有体现对西部落后农业地区的差别。因而，尽管有进一步加大对

实体经济和“三农”发展支持力度的信贷政策导向，但由于信贷新增数的控制，传统农业地区的有信贷需求得不到有效满足，如2011年曲靖市农信社全年已审批待发放的贷款需求近40亿，但全年新增贷款规模仅32.2亿元，供需矛盾突出。
　　三、进一步深化农信社改革的政策建议
　　经过上一轮改革，全国范围内农村信用社经营形势良好，整体实力和自我发展的能力明显增强，深入推进农村信用社改革的时机已经成熟。针对当前体制机制方面的问题，农信社下一步的改革可以尝试“合作制——股份制——县级联社（合行）组建地市级区域农商行——省联社淡出行政管理职能——形成实力较强、自主经营的区域农商行体系”的路径，具体建议如下。
　　（一）关于产权制度，建议加快农村信用社股份制改造，进一步完善资本补充和流通机制
　　股份制改造的目标是还权于股东（社员），让资本真正拥有话语权、决定权。根据国务院《关于鼓励和引导民间资本健康发展的若干意见》的要求，应该鼓励农村信用社引进战略投资者和不同行业的法人股东，适当集中股份，优化股权结构，真正发挥市场在配置资源方面的核心作用；同时，优化股东代表大会的召开形式，提高自然人股东的参会比例，保障各类股东利益，形成以资本为纽带的有效约束，减少内部人控制的风险。通过股份制改造，为县级农信社（合行）合并形成区域性的农村商业银行打下基础。
　　（二）关于组织形式，建议因地制宜，以组建区域性农村商业银行为主进行农村信用社组织形式的再造
　　农村信用社组织形式的选择一定要与当地经济金融发展水平、农村信用社发展实际相适应，应该在充分尊重农信社自主选择的基础上，以市场为导向进行改造，可以多种模式并存。当前，应该大力鼓励城乡一体化水平高的地市整合各县级联社（和行），组建市级农村商业银行。其利有三：一是可以解决各县级联社发展不平衡的问题，实现整体发展。二是可以增强农商行的规模和实力和抵御风险的能力。三是可以脱开省联社的行政干预。县联社组建市级农商行后，重大事项由董事会决定，日常监管由人民银行、银监部门负责，省联社的控制力将大大削弱。城镇化水平较高的县市，可以单独组建县市级农村商业银行；经济发展落后地区的县域农村信用社，不鼓励其发展成为农村商业银行，重点是进行股份制改造，进一步强化县级信用联社法人主体地位，增强服务功能。
　　（三）关于管理体制，建议构建灵活审慎实用高效的新型农村信用社管理监督体系
　　首先是改革现行的省联社管理模式，淡化省联社行政职能，将其改造成为企业化的全省农村信用社行业服务组织，在it系统建设、产品研发、清算结算、员工培训、政策咨询等方面为辖内农合机构提供中后台服务。其次，加强人民银行对农信社的政策指导，加强和改进专项央行票据兑付后的监测管理工作，建议在推进农信社股份制改造的过程中，将央行票据资金支持金额计算成股份，由人民银行分支机构以出资人身份进行监督和政策指导，增强管理的效果。再次，实施差异化监管，把合规性监管和风险监管放在农信社监管的首位，考虑对落后地区执行相对宽松的监管指标，支持这部分农信社发展业务。人民银行、银监部门、地方政府、省联社要加强沟通协作，按照各自的职责分工发挥监督管理职能，构建职能明确、分工协调的新型农信社管理监督体系。
　　（四）关于扶持政策，建议努力打造多方联动，支持农村信用社协调发展的宽松政策环境
　　首先，要加大财政政策扶持力度。将针对农信社的企业所得税减半、营业税按3%征收等税费优惠政策执行期限延长至“十二五”期末，对民族地区和贫困地区农信社实行免征企业所得税的优惠政策。其次，协调解决支农再贷款政策与银监部门存贷比控制之间的矛盾，允许计算农信社存贷比时将农信社利用再贷款发放的贷款从总额中剔除；对贫穷落后地区，尤其是资金相对紧张且支农力度较大的农信社，按照经营规模、还款能力加大再贷款支持，并实施适度优惠的支农再贷款利率。第三，在货币政策的数量型工具上对农信社给予倾斜，对西部农业地区的农信社，在确定差别存款准备金动态调整的相关参数给予扶持，支持相关农信社扩大信贷投放。第四，继续实施对农信社增量涉农贷款的奖励和定向补贴政策，引导农信社扩大涉农贷款投放。第五，合理有序的安排对农信社优惠政策的退出，认真考虑灾后重建

、税收减免等现行扶持政策的退出时机和力度选择，避免四川、甘肃、云南灾后重建地区农信社出现区域性金融风险的爆发。
　　目前，深入推进农信社改革已经到了一个重要的时间窗口，需要尽快明确改革的方向和路径。建议下步以区域性农商行的建立为推手，真正形成“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险”农商行体系，为构建竞争性的农村金融市场培育合格的经营主体。