内容摘要：伴随着公民社会发展的时代潮流，西方国家尤其是一些发达国家的政府正在由管理型转向服务型。当前，中国行政改革的首要职责就是迅速发展政府的公共服务能力。为了进一步提高政府公共服务的科学化水平，满足社会和公众的需要，进一步增强执政的合法性，近日国务院正式印发了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》。这个规划的实施，对于进一步推进以保障和改善民生为重点的社会建设，加快完善基本公共服务体系，努力提升基本公共服务水平和均等化程度意义重大。本文主要从发达国家经济重心转向服务业和中国公共服务面临的一些严重滞后的挑战以及应对方略等方面作了一些探讨。
关 键 词：公共服务 以人为本 挑战 方略

社会管理职能的直接目标是维护社会稳定和推动社会发展。社会管理职能在根本目标上始终具有政治性，即维护政治统治的合法性。在社会结构松散、制度不完善的条件下，社会力量之间的利益平衡就无法实现。一旦政府对社会管理偏离公共目标，就会丧失其合法性。
人人享有基本公共服务，既是人民群众基本权益的重要内容，也是经济社会发展到一定阶段的客观要求。经过30多年的改革开放和发展建设，我国基本公共服务体系建设取得了显著成效，基本公共服务制度框架初步形成，但是基本公共服务供给不足、发展失衡、可及性差的矛盾仍然十分突出，建立健全基本公共服务体系仍然面临许多困难和挑战。
站在一个新的历史方位和起点上，审视中国在未来“十二五”和“十三五”发展，既是发展的重要战略机遇期，又是社会矛盾的凸显期。国务院近日正式印发了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，贯彻落实《规划》，是各级党委、政府的一项重要职责和重大任务。
如何创新社会服务管理，妥善化解社会、民族矛盾，顺应世界发达国家把经济重心向服务业转型的大背景、大潮流，探讨进一步加快创新社会服务管理步伐显得尤为重要。

一、世界潮流：世界发达国家的经济重心已悄然转向服务业

恩格斯指出：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”
需求，乃至诉求，对于一个区域、一个国家乃至一个部门、单位来说，虽然有着各异的文化信仰，但对个人利益取向意志的本质体现却有着相当的一致性和永恒性。从这个意义上讲，由革命夺权到发展经济、由发展经济到加强社会建设这是执政的一个必然逻辑，重视公开公正的民生服务建设，是执政的一个基本遵循。
据2012年4月15日的《世界经济导报》报道：“当前世界主要发达国家的经济重心——转向服务业，实现着产业结构由“工业型经济”向“服务型经济”转型，全球服务业增加值占gdp比重达到60%以上。2012年4月18日的《环球时报》也报道“在国际金融后危机的背景下，世界经济一体化的步伐不是放缓了，而是加快了，谁要赢得未来的发展，必须要加快社会化管理建设，尤其是要提升公共服务管理的科学化水平，必须要打开目前的被动和落后。”

二、国际经验：当一个国家拉开了现代化建设序幕之后，社会建设就自然成为重心

伴随着公民社会的大发展，西方国家尤其是一些发达国家的政府正在由管理型转向服务型，让公众评价政府绩效已成为常态化。
依据国际经验，人均国内生产总值处于1000～8000美元的发展阶段，是全面、系统地完善公共服务职能的重要发展阶段，也是大力加强社会建设的重要时期。
国际经验表明，当一国人均gdp达到3000～6000美元时，医疗卫生、教育、社会保障三项支出之和占政府财政支出的比重为54%。我国以上三项之和占政府财政支出的比重还不到30%。
中国共产党和政府提出以人为本，其实质就是以最广大人民群众的根本利益为本。为人民服务的内容正在由经济建设转向更加关注社会管理和公共服务。因此，中国公共服务型政府必须要把构建服务型政府作为根本的价值取向，必须要全面履行职能，不能只定位在公共财政的支出上，也不能只讲服务意识和责任，还要强调提供更好更多的公共产品和服务。因此，人民群众应成为评价服务型政府绩效的主体，同时，基本公共服务均等化的结果指标中服务公众指标也应占有较高的权重。

三、当前我国公共服务面临的严峻挑战

在我国，由于对以经济建设为中心的片面理解和单纯追求gdp增长的片面导向，导致社会建设严重滞后，社会建设与经济建设严重不协调，使社会建设成为我国现代化建设的一块“短板”，不仅制约了产业结构的优化升级和经济发展方式的转变，而且导致发展中的不平衡、不协调，既严重影响了科学发展，又严重影响了社会的和谐稳定。换句话说，长期以来，我国社会建设欠账较多，在社会建设领域，就有一个补课或还账的问题。
例一，2009年，我国人均gdp达到3700美元，而医疗卫生、教育、社会保障三项之和占政府财政支出的比重只有28.73%，与人均gdp3000～6000美元的国家相比，低25.27%个百分点。到2011年，中国人均gdp达到近4000美元，这样使医疗卫生、教育、社会保障三项之和占政府财政支出的比重仍没有同比跟上。
例二，2011年，我国城镇化率为50.68%，到2020年，有可能接近或超过60%。城镇化的快速发展，不仅要求加快社会建设步伐，而且对社会建设提出了新的更高要求。
例三，根据中国第六次人口普查，2011年，60岁及以上人口占总人口的13.86%，其中65岁及以上人口占总人口的8.97%，同2000年第五次中国人口普查相比，60岁及以上人口占总人口的比重上升2.98%个百分点，65岁及以上人口的比重上升1.96个百分点，成为比较严重的老龄化社会。今后，中国人口老龄化还将进一步加重。人口老龄化将会导致社会抚养比上升，社会负担加重，劳动力供给减少，消费与储蓄水平下降，社会保障体系和公共服务压力加大。
例四，目前，我国城镇职工失业保险率只有41%,医疗保险率是53%，工伤保险率是48%,生育保险率是35%，基本养老保险率是57%。农民工各种社会保险覆盖率更低，失业保险覆盖率只有3.7%，医疗保险覆盖率是13%，工伤保险覆盖率是24%，生育保险覆盖率是2%，基本养老保险覆盖率不到10%。
 此外，我国优质教育和医疗资源总量不足，分布不均；部分城市房价涨幅过高，保障性住房和经济适用房建设滞后；投资与消费关系失衡，收入分配不公、差距过大；食品安全问题和资源环境问题突出，等等。这些社会问题的凸显，迫切需要社会管理服务的匹配创新。

四、我国公共服务应对挑战的方略

（一）要加快把党和政府工作重心转移到社会建设上来的步伐
不论是从当前世界主要发达国家的经济重心已经转向服务业的主流趋势看，还是当前我国社会建设，尤其是公共服务严重滞后的现实看，为解决中国经济社会发展的突出矛盾，推进科学发展，实现全面建设小康社会奋斗目标的各项新要求，迫切需要党和政府的工作重心转移到社会建设上来。这对于促进经济发展方式的根本转变和推动科学发展，对于和谐稳定和国家长治久安，对于实现社会主义现代化建设的目标，都具有重大的现实意义和深远的历史意义。只有把社会建设作为重心，才能把公共服务列入重要工作日程。
（二）要加强对公共服务建设的战略规划和战略指导
美国战略家艾尔弗雷德·塞耶·马汉也指出：“如果战略错了，那么，将军在战场上的指挥才能、士兵的勇敢、辉煌的胜利，都将失去它们的作用，只有在战略正确的情况下它们能取起决定性的作用。”科学组织和有效开展公共服务，要求党和政府从社会所处的发展阶段出发，遵循社会发展规律，研究制定公共服务的战略规划，对公共服务进行科学有效的战略指导。公共服务建设，只有在社会建设的总体战略的指导下，才能整体协调、前后相继，使公共服务与经济、文化、生态建设相互匹配、互相促进。
（三）要依法明确各级政府社会服务建设的职责权限
在现代社会，政府是社会公共事务的管理者，服务是政府的本质所在，服务型政府价值的终极结果是对效率的追求，并且服务价值的追求是建立在法律基础之上的，必须是履行法律义务的政府。在社会服务建设中，政府发挥着组织、指导、协调、监督等作用。为使政府正确履行社会服务建设职能，必须依法明确各级政府社会服务建设的职责权限。尤其是要以法律的形式，明确各级政府社会服务建设的事权及与之相匹配的财力，使社会服务建设纳入社会主义法治轨道。
（四）构建“电子政府”，改革提升政府公共服务追求的普遍、平等的国民待遇水平
随着现代社会管理复杂化的需求，政府行政职能在扩大的同时也带来了机构和人员的膨胀。面对这种传统的行政权力组织架构，有必要通过构建“电子政府”来进行彻底变革，就是把原来具有直线职能的科层结构变革为扁平化结构，实现以职能为中心的组织内部的分权，这些职能中心借助电子互联网来进行信息沟通和交流，并联成一体。这样就能按照电子流程向公民和企业直接提供服务，使政府公共服务所要求的普遍、平等的国民待遇得到贯彻。
（五）引入市场竞争规律，将一些政府公共服务职能向私人企业下放
从经济运行的规律和西方国家政府职能转型的历史经验来看，社会资源的合理配置只能以市场机制为主，政府干预不能取代市场机制，政府不能取代市场。在当今政府公共管理从“统治型”向“治理型”、从“管理型”向“服务型”转型的基本趋势下，作为政府行政的职能在仍然保留传统的权力组织形式不变的情况下，也可以通过招标和承包合同等方式引入私人企业的市场竞争方式，由私人企业来承担这部分职能。这样，行政机构减轻了工作负担，而由于市场竞争的引入，公共事业和服务也会随之提高效率。

结 语

近年来我国一直大力倡导和鼓励发展公共服务业，但是仍然存在着服务理念滞后，公共服务机制欠缺，公共服务回应能力不强，公共服务方式单一等诸多不足。究其原因，主要是市场导向的作用力与政策意图相悖。因此，我国必须秉持以人为本的执政理念，在今后的变革转型上，要总结经验，探索规律，进一步在以下五个转变上下功夫：即从管制型政府向服务型政府转变；从经济建设型政府向公共服务型政府转变；从封闭性政府向透明型政府转变；从无限政府向有限政府转变；从人治政府向法治政府转变。通过这样的变革转型，促使公共服务尽快成为政府的核心职能，进而真正走出一条以人为本的具有中国特色的公共服务道路。

参考文献：
[1]《马克思恩格斯全集》（第3卷），人民出版社，1995年，第379页。
[2]魏永忠：《现代行政管理》，中国人民公安大学出版社，2005年。
[3]《学习胡锦涛在庆祝中国共产党成立九十周年大会上的讲话——人民日报重要言论汇编》，人民日报出版社，2011年。
[4]《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（国发[2012]29号）。