摘要：城镇化作为城乡经济和社会发展的一项极其重要的任务，历来受到各地的高度重视。虽然广东省城镇化建设一直走在全国前列，但在新的历史时期也难免遭遇发展的瓶颈。本文以广东为例分析中国城镇化在新的历史时期所遭遇的瓶颈及其产生的根源，并根据宏观政策及时代发展的基本要求，按照分类指导的原则，分别从城市、县域、中心镇、农村四个层次有针对性地提出相应的对策，分别是坚持“竞优战略”，保持城市在“资源短缺”时代的区域竞争力；补齐县域经济“短板”，以实现区域城镇结构均衡化；集中有限资源优先发展中心镇以推进城镇化健康快速发展；消除“对立排斥”，以新农村建设促城乡“和谐共生”。最后，在以上论述的基础上指明了未来城镇化的发展方向。
关键词：城镇化瓶颈对策广东
abstract:the urbanization takes the city and countryside economy and a social development extremely vital duty,always receives each place to take highly.although the guangdong province urbanization construction walks continuously in the national front row,but in new historical period also unavoidable bitter experience development bottleneck.the root in the new historical period which this article analyzes the chinese urbanization take guangdong as the example which to encounter the bottleneck and produces,and according to the macroscopic policy and the time development basic request,according to the classified instruction principle,from the city,the county territory,the town center,the countryside four levels has separately pointed proposed the corresponding countermeasure,respectively is persisted “competes the superior strategy”,maintains the city “to be short the time region competitive power in the resources”;filled the countylevel the economy “the short board”,realizes the region cities structure equalizing;the centralism limited resources give priority to development the town center to advance the urbanization health fast development;the elimination “the opposition repel”,presses the city and countryside by the new rural reconstruction “the harmonious paragenesis”.finally,has indicated the future urbanization development direction in the foundation which the above will elaborate.
keywords:urbanization bottleneck countermeasure guangdong
美国著名经济学家斯蒂格利茨有过一个精辟的论断，中国的城镇化进程是21世纪影响世界进程和改变世界面貌的两件大事之一。改革开放30年以来，我们在不断摸索之中走出一条有中国特色的城镇化道路，创造了“经济30年的高速增长以及全球经济放缓的大背景下依然从2002年开始连续5年保持两位数的产出增幅”的神话，但在新的历史发展时期，先前的城镇化战略——“gdp至上”的发展观在体现“五个统筹”的时代发展要求上却已显得力不从心，因此，作为统筹城乡与区域协调发展重要推手的城镇化战略，应相应做出何种应对是本文要解决的问题。
十七大报告中在论述区域协调中指出要“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”；在论述统筹城乡中提到要“走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。本文在深入研究各层次内在与外部发展制约因素的基础上提出了分类指导的原则，以有限的资源，重点突出，逐个突破，最终实现城乡统筹与区域协调发展的战略目标。
1.广东当前城镇化发展特征和问题
1.1城市成为了城镇化的主战场，但也面临资源短缺、空间狭小的发展瓶颈。城市是地区经济发展的主要引擎。在广东，城市（市区）gdp占到全省gdp总量的85.7％，财政收入占全省总财政收入55％以上。同时，城市还是地区人口的主要承载体，2005年底，广东7900万户籍人口，就有超过2500万的人居住在地级市市区。3000万的外来人口，仅珠江三角洲三个中心城市——广州、深圳、东莞就吸纳近五分之三的外来人口。因此城市发展的好坏直接影响地区发展水平。
虽然广东省城镇化速度之快有目共睹。从20％~40％的城镇化率，英国经历了120年，法国100年，德国80年，美国40年，日本30年，而广东仅用了13年，1996年以来，广东更是以年均360平方公里的用地速度扩张，相当于每年制造三个波士顿城。但这种高速城镇化发展到30年后的今天，却不得不正视资源短缺、发展空间狭小的问题。尤其是土地资源，广东省许多城市，特别是珠三角的先发城市，已面临无地可用的困境。如深圳，过去15年平均每年消耗的建设用地总量是35平方公里，而现存的建设用地总量只有200平方公里左右，照这种态势发展，5年内将无地可用。
1.2县域经济是实现经济二次腾飞的关键，但其发展薄弱成为均衡发展的短板。
截至2006年，广东67个县(市)，国土面积14.58万平方公里，占全省的81.08％；县域总人口为4812万人，占全省的605％。可以说，县域经济决定着广东大多数人口的就业和收入状况，是实现经济二次腾飞的发动机之一，强省之基在于强县。近几年，广东省县域经济呈现较好的发展势头：如：①县域经济增长幅度逐年提高。2004年县域经济增长11.4％，2005年增速上升为12.8％，2006年增速继续上升为14.9％，创出历史新高。②经济总量不断增大，人均gdp超万元。2006年县域人均gdp达到10690元，增长13.9％，增幅比上年提高2.8个百分点。③财政收入大幅增长。2006年县域地方财政一般预算收入达150.56亿元，增长25.3％。
但是广东省县域经济发展与其在全国的经济地位却显得很薄弱。县域gdp仅占全省的18.6％，人均gdp相当于全省人均gdp的48.2％。合理的城镇体系结构应该是层次清晰、等级分明，呈现“金字塔型”的稳定结构。由于县域经济薄弱，广东省城镇体系结构呈现“两头大中间小”的“哑铃结构”。县域是带动广大镇乡发展最直接的空间单元，县域经济落后这块“短板”已经直接影响到广东率先实现现代化战略的实施。
1.3小城镇发展呈现多模式并举的局面，但“量大面广”缺乏集聚效应。
由于改革开放初期工业化呈现的“村镇指向性”，小城镇在广东省城镇化进程中扮演了重要的角色。据五普统计，广东省共有1300万农村人口转移到了城镇，小城镇发展对城镇化的贡献率约226％。在城镇化的进程中，各地小城镇立足自身资源，开创了多模式并举的发展局面。
受过去“小而全”城镇建设指向的影响，广东省现有建制镇1087个，它们分布过密且规模普遍偏小，甚至无法达到基础设施和公服设施建设的“门槛”，难以形成城镇集聚效应。改革开放以来，这些小城镇为改善自身投资环境发展地方经济在各辖区范围内积极建设，分散了发展力量，造成许多同构性浪费或恶性竞争，无法形成先进的现代产业和较强的区域经济整体竞争能力。囿于自身财力的不足，其公共物品供给远远滞后于社会经济发展需要，常常成为基础设施供给最为短缺的地区，更别提辐射带动周边区域的发展。
1.4农村经济社会发展迅速，但乡村发展相对滞后，城乡差距仍在扩大。农村经济社会总体发展处于全国领先水平。从2000年~2005年，乡村向城镇地区转移了约280万农村人口；农业生产总值从2000年的1700亿元，大幅度提升到2006年的2680亿元；农村乡镇企业出现良好增长势头，2000年全省乡镇企业数只有77万家，总收入8555亿元，到2006年，这两项指标分别达到122万家和16505亿元；农村公共服务设施投入力度不断加大；乡村人口受教育程度有所提高。
但在“城乡统筹”成为时代发展要求的今天，广东省的城乡差距依然十分显著，并有逐步扩大的趋势。首先，在地区差异上，珠三角、粤东、粤西和粤北山区的农民人均纯收入比为1.50：1.04：1.12：1.00 ；其次，在城乡居民收入差距及消费水平上，1988年广东省城乡居民收入比为2：1，2006年该比值扩大为3.15：1。即使与国内其它城市相比，广东省农民消费水平也相对较低，2006年农民平均生活消费支出为3886元，与浙江（6057元）和江苏（4135元）等省区存在较大差距。
2.坚持“竞优战略”，保持城市在“资源短缺”时代的区域竞争力
城市是地区经济发展的主要引擎、是地区人口的主要承载体，还是参与国际竞争最基本的空间单元。区域的整体竞争力，很大程度上取决于区域中城市的发展情况。
2.1认准目标，明确城镇化发展的主要任务。城镇化是一个纷繁复杂而又艰巨漫长的过程，在有限的资源条件下是不可能眉毛胡子一把抓的，只有认清目标、明确任务才可能在最短的时间里取得最大的成效。
2.1.1发展文化事业，推进现代文明。构筑全民学习、终身学习体系；发展文化事业，推动文化产业发展，进行文化空间规划；建立良好的社会秩序，确保社会稳定与社会公平。
2.1.2加强合作，建立机制，促进区域协调发展。建立城镇伙伴关系，推进相邻城镇更加紧密的合作，促进不同地区共同富裕，实现区域协调发展。
2.1.3强化环境建设，确保经济社会可持续发展。走生态文明之路，通过调整城市产业结构、改善能源结构，形成资源消耗低、环境污染少的可持续发展的国民经济体系。同时，注重环境整治，优化城市环境，建设特征明显的城市风貌。
2.1.4优化资源的空间配置，促进社会经济的集约发展。通过建构合理的城镇体系，形成集约发展态势。通过培育产业园区，实现产业集约发展；通过高效使用城乡土地，促进城镇紧凑发展。
2.1.5营造统一市场体系和基础设施平台，实现生产要素的高效、有序流动。完善市场体系，确保生产要素自由流动和充分竞争。统一布局和建设区域性基础设施和公用设施，提高生产要素流动的效率和社会总效益。
2.1.6配套完善公共服务体系，保障城市环境健康安全。切实抓好公共安全工程建设，防止或减少自然灾害和社会公害。提高水、电、气等供应能力，确保城市正常运转。提高人居质量，塑造健康安全的社区环境。
2.2提出城镇化发展的具体措施，为建设“两型社会”设立标杆。我国沿海发达地区已步入工业化阶段的中期，先前的粗放型、轻内涵的城镇化发展模式已经不能适应工业化中期向集约化、内涵化发展的要求，因此，未来城镇化的战略重心应实现从“量的扩张”到“质的提高”的升华，转移到“提升城市品质”方向上。
2.2.1构建“区域公交联网工程”。出台公交扶持政策，在城市中实施公交优先战略。有条件的区域如珠三角常规交通为主体，轨道交通为骨干的区域公交网络。倡导环保出行。
2.2.2共建“治污保洁工程”。加大水环境综合整治力度，强化大气和噪音污染防治，全面推进废物污染防治和生态保护工作及加强海洋环境保护与整治。
2.2.3塑造“和谐社区工程”。重视社区规划，美化社区环境。以社区公共安全和公共卫生为切入点，建设平安社区、卫生社区。加强社区文化建设，营造安定有序、诚信友好的社会环境，完善社区服务体系。
2.2.4建立“城镇廉价住房安居试点工程”。做好城镇廉价住房的规划建设的同时，加强对城镇廉价住房的管理。通过多渠道筹措城镇廉价住房的建设资金确保弱势群体的住房需要。
2.3重视软环境建设，形成有利于促进城镇化发展的体制和政策环境。在改善城市物质环境的同时，也要重视软环境的建设，加大政策和体制环境建设力度，这样才能相得益彰，共同提高城市在区域中的竞争力。①健全城乡规划体系，强化城乡规划对城乡开发建设的先导和统筹作用；②改善财政转移支付制度、开发权转移制度和公共领域投融资体制，保障城镇化公平推进；③改革土地利用管理制度，包括完善土地流转制度，建立土地收购储备和闲置土地整理制度以及加强土地开发权控制，促进土地集约利用与“城市二次开发”；④完善户籍政策、健全社会保障体系及相关配套政策，逐步消除“城乡二元”、“本外二元”结构； ⑤创新城镇管理体制和决策机制，建立城镇化发展评估体系和绩效反馈机制，提高政府驾驭城镇化发展的能力。
3.补齐县域经济“短板”，实现区域城镇结构均衡化
古人云：“郡县治，天下安”。如今，大力发展县域经济被视为富民固本之方、治国安邦之策。
3.1“扩权强县”以匹配财政事权，实现县域经济跨越式发展。深化行政管理体制改革，积极探索“省管县”的财政管理体制改革之路。在认真贯彻落实扩大县级政府管理权限事项的基础上，最大限度地向县域下放社会经济管理权限，如将特殊人事政策、转移支付、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等权限直接“下放”县等。通过提高县级经济的活力，使其在更大的区域内进行资源配置，获取竞争优势，加快以农业经济为主体的县域经济走向工业化、城镇化和现代化，带动广大乡村的发展，实现全面小康。
3.2强化城乡统筹规划管理，力促城乡一体化发展。
3.2.1增加规划资金投入以提高规划在县市域覆盖率。从县域层面来说，我省目前还缺乏空间全覆盖的城镇体系规划。大部分县（市）城镇体系规划尚未编制，或者编制内容深度不够。因此，必须增加投入，实现协调发展；进一步提高财政投入力度，保证城乡规划资金投入，加强县域城镇体系规划的编制，实现城乡规划在县市域的全覆盖。
3.2.2因地制宜对规划实行财政梯度补贴，缩小地区差距。对珠三角、东西两翼与山区三类不同经济能力的地域实行差别的财政补贴，重点编制粤东城镇群规划、粤西城镇群规划和粤北城镇群规划以缩小区域差距，实现协调发展。
3.2.3编制县域城镇体系规划，体现“一级政府、一级事权、一个规划”。首先，积极宣传并落实《县域城镇体系规划指引》；其次，全覆盖地编制全县域的城镇体系规划。协调上层次规划和下位规划，实现空间规划的连续性；协调国民经济和社会发展规划与城市规划，实现经济社会发展的“双平台”综合调控；协调城市规划与土地利用规划，实现土地利用的“双引导”作用，引导县域城乡协调和可持续发展。其三，县域城镇体系规划编制重点在于统筹安排城乡空间布局，确立城乡一体的公共服务设施、市政公用设施及生态环保设施网络，实现城乡、区域统筹发展。
3.2.4加强城乡统筹的规划管理，明确各部门职能。加强城乡协调的规划编制、实施监督和管理，保障县域规划的稳定性和方向性，将各级规划主管部门的权限落实到县、乡和村一级，彻底改变过去以大中城市和县城为主要关注对象，轻视乡村规划且各级管理权限不明的状况。
4.优先发展中心镇，以星火燎原之势推动城镇化健康发展
中心镇既是县域经济发展增长极，又以广阔农村为其腹地。大力发展中心镇，可确保各类生产要素进一步集中，形成集约化的资源利用方式，能有效带动周边乡村的发展和繁荣，提升区域的综合竞争力。同时，中心镇在吸纳接收大城市文明的同时也辐射带动周边区域，成为“承上启下”推动城市文明扩散的主体。
4.1解放思想打破“体制性樊篱”，营造良好政策支持环境。小城镇的发展需要各种配套政策的支持。从我国目前的情况来看，各种相关政策不仅不能推动小城镇的发展，反而羁绊了小城镇前进的脚步，集中体现在承包土地流转制度、户籍管理制度和社会保障制度等方面。因此，要从推动我国向一元化社会经济结构转变的高度，加大改革力度，消除推进城镇化的制度和政策障碍，打破城乡分割，从制度和政策上为小城镇建设创造宽松的环境。如实行用地适当倾斜、调整乡镇行政区划、拓展建设资金渠道、深化户籍制度改革、理顺城镇管理体制等
4.2强镇扩权突破发展瓶颈，“扶强带弱促中间”推动区域协调。在我国财政制度体系中，县级财政是较完备的最基层财政。在当前普遍“弱势”的县权底下，下放到中心镇的经济社会管理权限就更为有限了。没有独立的财权，乡镇公共基础设施及其他社会保障建设严重滞后；没有环境保护、村镇规划、审批处罚等方面的执法权，一些细小的问题也无法马上处理。应进一步将财政、土地、投资项目核准等10项县级经济社会管理权限下放给中心镇，在不增加政府层级之下逐步让渡乡镇部分县级管理权限。
4.3强化技术指导，保障中心镇高质量发展。推进中心镇建设，规划必须先行。只有在规划编制方面加强技术指导，出台统一的技术规范和指引，中心镇才能避免走上重复建设、资源浪费、环境污染的老路，有条不紊地迈向高效集约发展的道路。出台中心镇规划指引，在全省范围内为中心镇的规划编制工作确立统一的技术准则。规划指引必须特别关注中心镇确定的标准及办法、中心镇建设用地规模的核定办法以及中心镇总体规划成果审查的技术要点。此外，保障中心镇发展，必须加强城镇管理人员的培训，定期举办中心镇城建学习班和中心镇规划建设管理人员培训班。
5.消除“对立排斥”，以新农村建设促城乡“和谐共生”
吴良镛院士曾说过“繁荣的农村是健康的城镇化基础”。建设社会主义新农村是贯彻落实科学发展观，全面建设小康社会、促进城乡社会经济协调发展的客观要求，是解决农村公服设施缺乏、土地资源浪费、区域环境恶化，城乡差距扩大等问题的必由之路。
5.1“持之以恒、贯彻始终”，构建新农村政策体系。推进社会主义新农村建设，离不开相关政策保障。良好的政策保障必须充分体现政策的前瞻性和稳定性，避免政策频繁更迭带来的负面影响。其中，尤为关键的是明确规定新农村政策体系必须包含的内容。①编制新农村建设规划，并拨出专项经费并组织专业技术力量搞好规划；②节约使用土地，贯彻农村一户一宅基地政策。引导零星分散村庄聚集建设。拆迁土地由村集体依法依规回收，用于发展二、三产业；③全面推进村庄整治，重点抓好“五改”工作，切实改善农村生态环境；④完善农村电网、有线电视、通讯等设施建设；⑤继续完善村庄生态环境建设；开展具有地方特色的村庄绿化示范村创建活动；⑥鼓励社会团体、工商企业无偿或有偿参与村庄改造和整治。鼓励村集体经济组织投资兴办公共事业，增加村集体经济收入。
5.2“重点突出、各个突破”，凸现新农村建设特色。加快社会主义新农村建设，须加强新农村规划。明确工作重点，从“面面俱到”的规划成果形式到强调“规划实操性”，有利于解决关键问题，避免“千村一面”。①以人为本，加强新农村的公服设施和基础设施建设，引导新农村的可持续发展；②在深入调研的基础上，逐步理清工作思路，按照“规划先行、因地制宜、试点引路、稳步推进”的工作原则；③要明确工作重点，凸显新农村特色，以为某些关键环节为突破口，采取切实的措施，改善农村生产、生活环境，促进社会主义新农村建设工作的有序推进。
5.3“以点带面，以面促片”，创新村庄整治工作思路。村庄整治是促进社会主义新农村建设和发展的重要手段，新时期进行村庄整治工作必须找准突破口，明确工作的内容与方法。①村庄整治工作必须按照分类指导的思路，将“生态文明村建设”作为推动社会主义新农村建设的重要切入点；②在全省分不同区域、不同层次遴选试点，采取资金、技术等切实措施进行扶持；③通过试点搞好规划、完善设施、健全制度、优化环境，取得经验后在全省加以推广。
5.4“统一标准，覆盖全面”，推动农村规划编制工作。社会主义新农村建设的相关政策的落实、村庄整治等工作的开展必须以新农村规划为指导。省级政府必须加强对新农村建设的技术指导和经费扶持，出台全省统一的规划编制技术标准，在规划编制收费方面要实现减免甚至是无偿编制，对村庄整治规划原则、规划内容、成果形式和审批实施程序作了详细的规定，并对工作成效进行定期检查。
5.4.1立足现有设施，重点关注人居环境的改善，工作重点是结合当地实际，有重点、有步骤地组织村庄开展“五改”工作，逐步改善村容村貌，突出规划的针对性。
5.4.2针对村庄整治规划的使用对象为广大农民，力求以最简洁的成果形式，实现村民最方便的参与，强调规划的操作性；村庄整治规划成果必须是简要的规划说明书和规划图纸，列明具体整治项目及概算一览表。
5.4.3创新科学编制村庄整治规划的思路，编制过程要强调村民参与，实施过程坚持村民自治。具体包括“政府引导、村民参与”的规划原则、“村民主导、政府把关”的编制与审批原则以及“村民为主体的自我家园建设”的规划实施原则。
6.结语
过去的几十年，城镇化发展探索取得了一定的成绩。在城镇化发展的环境、政策和要求均产生巨大变化的新时期，必须更具开拓创新精神，才能冲破樊篱、解决制约城镇化健康发展的瓶颈；必须以创建和谐社会、统筹区域和城乡协调发展为共同目标，才能把握住城镇化发展的大方向。
参考文献
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［2］王梦奎、冯并、谢伏瞻.中国特色城镇化道路［m］.北京：中国发展出版社，2004.3
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［5］广东省中心镇规划指引 ［z］.2003.11
［6］广东省村镇规划指引 ［z］.1996.6
［7］广东省村庄整治规划编制指引（试行）［z］.2006.5
