本文所说的“西部”是一个较为宽泛的概念，意指边远欠发达地区，而不是一个 行政 区划概念。

近年来，边疆 经济 史学家都对近代边疆经济的开发史作了 总结 性的研究工作，多以客观叙述为主，其中不乏资料详备、实事求是的力作。但 农业 经济方面涉及不多，尤其缺乏 历史 经验与教训的总结及同今日西部开发的对照和联系。本文则拟从现代 经济学 角度来讨论一下产权制度对于近代

今日西部开发，须以 环境 保护为前提，对于历史上的开发而言，也应是这个原则，但在半个世纪乃至1个世纪之前，边疆地区 人口 稀少，如黑龙江和吉林省当时的人口不过相当于今天的百分之一，因此，生态的压力远不如今天这样严重，而若从

领，享有完全的土地所有权。到了民国时期，更是实行彻底的卖地政策，推行全面的土地私有化，但也由此造成了很多私人大地产，走向另一个极端。

再看察哈尔地区垦民土地所有权的取得。首先这里的土地放垦与东北和内蒙古地区均有不同。按清朝制度，旗地是属于国家分配给旗人的份地，旗人只有土地占有权和使用权、收益权，但没有处分权，不能随意买卖转移。直到咸丰朝以后，清政府才迫于情势，时放时收，最后直到清末才正式承认了“旗民交产”。这也就是为什么东北汉人土地所有权的取得，一般都是先经过代旗丁垦种、旗人私典，经过政府在特定情况下的追认，或直到土地全面放垦后才正式取得土地所有权。而察哈尔蒙旗在名义上没有土地领有权(占有权)，蒙旗贵族将“官荒空闲地”私自放垦，抽取私租、租价或荒价借以自肥。因此，清政府于1721年(乾隆36年)决定招垦之制，正式放垦，科赋“与民地无别”，并于1882年开始设立丰宁押荒局，在这里领垦的农民就直接向国家交田赋。但清廷为照顾 历史 习惯及蒙人生活，亦将押金及地租的一小部分交与察哈尔的蒙旗官兵。民国成立后，察哈尔建省，于1913年设垦务局从事开垦，并采用土地直接出售的办法，农民有欲开垦者，先向垦务局领照，官厅给予农民红契一纸，承认所有权。例如，20年代察哈尔省政府建设厅编印的《农民领地须知》第12页就载明：“此外最便利的事，为历年所未有的，就是农户来此领地，第一，不要押租费，每顷地，可省三四千元，第二，当时领地，当时就发给地照，永远为业，与内地红契一样。”以下更明码标价：“已开之地，分上中下三等，上地每亩六角，中地五角，下地四角，未开之地，上地每亩四角，中地三角，下地二角。”并称，以往领地，以240弓为一亩，此次为480弓为一亩，则是出一顷地的价钱，可实领两顷地。按：红契者，买卖田房所订之契约。缴税后，由所在官府在契约上盖红印，曰红契，有完全转移所有权之效力，否则为白契。为清代及民国所通行的习惯法。[8]

关于在西部土地开垦中的“永佃权”则广为人知。无论是在东北，还是在内蒙，水佃权一般都是在较长时间里逐渐形成的。在东北的移民，一般都是先取得永佃权，以后随着形势变化，主要是在土地全面放垦之后，很多人又取得所有权的。如1898年黑龙江通肯地区放荒，其“招民代垦章程”中规定：如佃户现交押契者，每垧完课粮6斗，其未交押契者每垧完课粮1石，均由官中刷发印契，注明课粮数目，并注明永不增佃，互为恒产。[9]

热河地区永佃权的形成较有普遍性。它的普遍确立约在18世纪中后期。开垦初期，内地农民一般都是春来秋返，因而谈不上什么长期使用权，只是到后来，佃户转为定居， 经济 上有所积蓄，才通过押价、购买等方式取得永佃权。据刘克祥研究，热河永佃权的形成一般有以下四种方式：

一是汉族农民给蒙旗王公贵族做工种地，后者以土地耕作权作为工资支付给汉族农民。如喀喇泌右旗王爷府等地，来自山东、山西的垦民，长期给蒙旗贵族当差、作苦工，到道光咸丰年间，蒙旗王公贵族无力支付工资，将一部分土地立契拨给当地的汉人永远耕种交租，从而形成永佃关系。

二是蒙旗公署或王公贵族将大片荒地交给汉人“揽头”，由揽头招佃垦种，垦荒佃户通过向揽头缴价等方式获得永佃权。揽头在承揽荒地时，有的须缴纳一笔押荒银，然后由蒙旗公署或王府发给“红契”，也有的并不缴纳押荒银。揽头(又称占山户)揽到土地后，并不自已垦种，而是将土地分散倒卖，有的土地几经转手、分割。虽然每次倒卖或分割都立有契约，但都没有旗署或王府的印鉴，故称“白契”。按理“白契”是没有 法律 效力的，但蒙汉之间都承认，这同满人旗地的典卖转手是一样的，是一种自然形成的永佃权。

三是普通蒙古牧民或士兵将土地耕作权卖给汉族农民，仅仅保目收租权。如有一份“倒卖契”上写明“同众言明共倒地价本钱五十二吊五百文。其钱笔下交足，并不短欠。此地共合租子九吊五百文，半无杂差。”[10] 这纸契约载明买主应交的租额，因此卖主出卖的不是土地的所有权，而是使用权。这类契约是很复杂的，“卖契”、“租契”或“倒契”常常混用，常常须依据契约的具体内容或当地习惯来进行判断。

四是，佃农在对土地的长期耕作或佃权的多次转移过程中，逐渐形成永佃权。

以上四种方式，有一个共同特点，即佃农必须通过缴价，才能获得水佃权。日本人所编的《锦热蒙地 调查 》中所载的513件永佃契约中，497件：佃农缴有佃价或押荒钱，占总数的96．9％。[11] 垦民取得永佃权，不仅在热河地区十分普遍，在绥远地区也十分普遍，现以后套地区为例作一说明。

后套达拉特旗与好乌旗和杭锦旗等各有数十万亩的“永租地”。“永租地”，即所谓“永租不放”之意，在1902年清政府实行蒙地放垦时，达旗等不肯出让土地所有权，只允垦务局可以开渠招民垦种，土地所有权仍归达拉特蒙旗等，由垦务局放地，不征收荒价，只征收年租，所收租银，由政府与蒙旗以一定比例分配。一般是扣除20％的修渠费后，政府得七成，蒙旗得三成。[12] 这种制度在内蒙古的大部分地区得以实行，包括现早巳成为东北三省 行政 区域内的原蒙古人属地。

正因为移民取得了自己的土地，无论是所有权或永佃权，所以能在不太长的时间里创造了数亿亩新耕地和众多 水利 工程。

关于产权的含义，产权 经济学 已作了各种各样的剖析。新制度经济学和产权经济学在当今 国际经济 学界已经具有越来越大的影响，究其原因，就是因为产权制度能够把 投资 者的经济活动同其收益紧密结合起来，确保“谁开发，谁所有”。这个“所有”可以理解为主要是财产的所有权，还有财产的使用权、处置权和收益权。正因如此，产权制度能够最大限度地调动投资者、经营者和一切生产者的
最大潜能，作到人尽其能，因而能对生产力起巨大的推动作用。正如有论者明确提出制度比科学技术更重要。下面我们再以后套黄灌区水利工程的创建为典型个案来分析私有产权是如何调动个人的创造潜能的。这也可说是一个历史奇迹。后套黄灌区几乎完全是依靠农民自2的力量开发出来的，其农垦水利事业超出了其它西部省区。仅据三十年代铁道部《包宁线包临段经济调查》一书中所提及的，独立出资或作为主要出资人参与开凿后套水渠工程的人物和商号就有30余人(或家)之多。

开发后套最著名的人物就是王同春。王同春原本只是河北省一十普通的穷苦农民。王同春的名字，现在人们已很陌生。但他却是曾得到近代著名实业家张謇以及一些著名学者，如顾颉刚、张相文等大力推崇的人物。王同春十几岁时，只身来到河套地区，先是为人家帮工，他在1880年独自投资开凿后套全长100多里的义和渠大干渠，仅有朋友资助的白银20两。截止1902年，经过不到30年的奋斗，在当时整个后套地区的八大干渠中，王同春自开大干渠5条，即义和渠、沙河渠、丰济渠、刚目河渠和灶王河渠。这些大干渠长者百余里，支渠共达270余道，灌溉垦殖土地270余万亩，其中80万亩水田，畜养耕牛1000头，马1700匹，羊11万头，年收粮23万石。

后套水利事业的另一著名人物是山西河曲人杨茂林。自1917年起，杨氏以大无畏精神，独自出资，率弟兄(春林、文林、鹤林)家人，日夜奋战，历时7年，于1924年修成杨家河渠，主干渠全长140余里，宽八九丈有余，深丈余；加四道支渠总长达400余里，其它小渠则密如蛛网。全渠每年能灌田20余万亩，3000余户垦农赖以为生。杨氏堪称一毁家纾难的水利英雄，当工程进行中途，水渠尚无收益，加之遭受兵匪之祸，工程亏空万余元，资金无以为继，杨氏毅然变卖全部家产，又高息借贷，使工程得以最终完工。[13]

后套开渠事业的颠峰期是在19世纪末20世

纪初的王同春时期，要推究王同春成功的原因，其实很简单，就是当时河套地区的 政治 环境 和 社会 经济 发展对于引黄灌溉的需求，有利于王同春的修渠事业。


当时，清封建统治者对蒙地实行的 民族 隔离政策早已破产，而又未能在蒙地建立直接统治。河套地区的直接统治者蒙族王公不习 农业 ，为了增加收入，他们将土地大量出租，因而这一地区“私垦”非常普遍。同时，山、陕等地农民破产流亡到蒙地谋生的日益增多，为河套地区的垦辟提供了充足的劳动力。但是，河套区地区处于我国半干旱地带，肥沃的冲积黄土层如无水灌溉则等同石田，因而数以万顷计的土地迫切需要水灌溉。王同春适应河套地区社会经济发展的需求，利用当时有利的社会环境，积极吸收宁夏引黄灌溉技术，大胆在河套地区进行引黄灌溉实践，成为河套引黄灌区的创始人。

天高皇帝远的地方，权力无所作为，这在客观上切合了 老子 “无为而治’’的思想；有广大的发展空间或需求就会产生极高的回报，这 在客观上又切合了一句古语：重赏之下，必有勇夫；这二者合一，就是王同春成功的秘诀。这是私有产权效率的有力例证。

反过来，后套地区后期的发展又从反面证明了私有产权的效率。后套移民自发建设黄灌区的黄金时代并没能维持很久，20世纪初期，河套地区的政治局势发生了很大变化。庚子事变之后，受到外国侵略者沉重打击的清政府不能不幡然醒悟，宣布实行新政。同时，清廷主要是出于 财政 的需要，借放垦蒙地之名，掠夺那里早已为移民所垦辟的渠道和土地。1902年，清廷正式任命兵部左侍郎贻谷为蒙地垦务大臣，全权主持蒙地放荒事务。贻谷到河套后，利用政权力量，施展巧取豪夺手段，强迫各地户将开辟的水渠和田地归公。王同春被迫将自己名下的渠地全部交出，官方垦务局仅付给他白银3.1万两作为补偿金，还不及他数十年来在后套渠工上所 投资 金的百分之一。[14] 即使这样，清政府仍然对王同春这样一个农民开渠大王放心不下，后来又将他抓进 监狱 ，直到辛亥革命后才获释。
河套渠道收归官有后，由垦务局负责经管，该管官吏不懂 水利 。惟知要钱。据簿记：垦务局支出渠工经费54万两，实则大多进入经办人私囊。垦务局每年征收水租，在规定之外，局中吏役常作额外需索，不肯纳贿的，就不给水，逼人不能种地。结果渠道淤废，灌溉面积急剧减少，至1918年，灌溉面积已由原来的200多万亩剧减至35万亩。

民国后，政府已无力修竣和 管理 后套渠道，后套八大干渠所属地，改归民户包租，渠道亦归民户修挖，政府虽完全放弃了管理责任，却不肯放弃与民争利的权利。1920年，绥远都统使蔡成勋部第一师旅长杨以来，成立灌田公社，实为一官僚垄断机构，并以此灌田公社的名义，统包八大干渠永租地，实为搜刮民财，结果，时仅两年即拖欠水租费10余万元，渠道更加废坏失修。[15] 此时，曾任农商总长张謇高级水利顾问的王同春，已重返后套。对此局面，王同春十分痛心，他联络五原等地绅士，呼吁政府整顿渠道，并组建汇源水利公司，在绥远垦务局的支持下，几经抗争和交涉，最后汇源水利公司承包了丰济、永济、刚目、沙河和义和五大干渠；另三大干渠，长济、塔布和通渠由另一民办组织兴农社承包。王同春以近70岁高龄，再致力于河套渠工，在他的组织 指导 下，河套各干支渠道，“塞者通之，淤者疏之，”得到一定程度的修复1925年，王同春还制成复兴后套计划渠图一帙，将自己数十年治渠经验倾注其上，不幸，积劳成疾，于同年去世。

北伐战争后，绥远政局渐趋稳定，新任绥远建设厅长冯曦详察后套水利之利弊得失，锐意革新，力倡“官督民修”之管理办法，即渠道由灌户自行管理，官厅监督。渠务经费，由所收水费解决，大工程由政府统一规划，适当给予补贴。同时，整顿水利机构，制定章则，使水利事业出现“中兴”局面。此后后套的水利制度由民办、官办转为官督民办。[16] 但官督民办实质即是民办，只不过加上官府监督而已。下面对这制度略加分析。

一、私渠。1929年，后套有私渠30道。这些私渠的一切工程，修浚与管理，仍归私人自理。但也要遵守政府所定各种水利管理规章，接受政府监督。当时最大的私渠是杨家河子渠，为杨茂林为首的杨氏四兄弟招集渠工，费时7年，历尽艰辛，耗银40万两，于1924年所修成，主干渠全长160余里(30年代初)“于后套各渠中，称最长焉”。时人评价，该“渠因系私人经营，责专利均，向来成绩良好。”[17] 杨家河子渠可灌田20万亩，加上四大支渠，渠道总长达400余里，3000家农户租用此渠水灌田，赖以为生。私渠虽为私有，但渠道管理事宜则须按政府水利法规，组成水利公社进行管理。即每条渠成立一水利公社，公社设有董事会，由5—9人组成，并设有经理、副经理、文书、 会计 、司帐、渠头、副渠头等各1人，另有职员、工人等若干人，私渠水利公社亦须接受政府监督。

二、公渠。自清末政府将后套王同春等所修的渠道收归国有后，后套的八大干渠均已变为公渠。但自民国初年，后套八大干渠及其所属地均改归民户包租，特别是1928年后又改为“官督民修”或官督目办，此时的公渠实则具有私渠性质，原因是政府已将渠道租给渠户使用。具体办法为：农户“永久认租”，即农户有永久租用灌渠的权利：水渠分段划分给农民承包，大干渠和支渠均由租户修浚和管理；每大渠一道，成立一个水利公社，公选社长一人(经理)负水渠总责。
每租户之水渠，均按规定测量其深浅、宽窄、长短，并绘图说明，附在其承包执照(认领执照)上，定期更换，如所租渠段有淤塞情形发生，则责令租户赔修。[18]
2，水渠永租户每年须缴纳一定金额的水渠修理费。水利委员会按年勘察评估各大干渠和支渠的维修工程，确定所需费用，然后按所须浇灌的青苗地面积数，确定每顷(100亩)地所需缴纳金额，摊分给各渠户，款项由水利公社保管、作统一工程支出，由水利局监督维修并验收工程。经费分为经常修渠费，特别修渠费，水利管理费(其中半数充管理局经费)。

3．自1929年后，后套各渠无分私人自修、地方公修、或任何山水渠道，均须接受绥远省建设厅包西各渠水利管理局监督。

1928年后，设包西水利管理局，官督民修，后套水利大有起色，确有中兴之望，但无论如何，“总不及王同春私人管理来得好”，特别是1929年绥远省建设厅通过华洋义赈会筹款并请来洋人工程师，费时三年，耗款140多万两白银，开挖长达190余里的民生渠，但由于坡度过缓，以致发生淤塞，长时间不能使用。所以时人叹息说：“民生修了三年尚未成功，如叫王同春来修，哪会枉费那么多时间和金钱。”[19]

政府力量当然比个 人力 量大得多，但后套黄灌区的曲折反复经历却证明，政府的控制，往往事与愿违，投入大，收益小，事情变得越来越糟。当政府把发展的空间让给人民群众的时候，就可能收到“无为而治”的效果。

当农民获得了自己的土地，有了土地的所有权或占有权，使用权，收益权，而不是单纯给别人佣工，就不再象候鸟秋去春来，而是全力投入到自己的土地上，创造自己的新家园。假如一家一户尚能胜任一块规模不是很大的土地开发，那么规模较大的工程，按一般的情形，没有国家或大财团的投资是不可能胜任的。但在近代土地开发中却常常出现人们意想不到的非凡事迹。事情往往是在政府干预不到的地方，在权力控制薄弱的地方，使个人的创造力得以充分发挥，创造出了非凡的业绩。

农地制度选择，最根本的是激励机制的选择，从

乎零，因为边际产量全归地主拿去，雇农得不到。3．分成租佃制，边际产量由地主与农民共享，风险共担，因此佃农有相当的 工作意愿。4．定额租佃制与自耕农、劳动的边际产量全归农户所有，故工作意愿最高。[20]