论文提要：在从计划向 市场 、传统向现代的转型过程中，中国政府的角色尚存在着不少“错位”，需要按市场 经济 的要求对政府重新定位，并找准政府在制度创新的突破口，本文通过对十六大关于 行政 管理 体制 的有关论述的学习，认为 政治 体制改革的突破口是首先是行政体制改革，而深化行政管理体制，就必须对政府管理制度进行创新。

关 键 词：政府角色 制度创新

    十六大报告指出：“深化行政管理体制改革。进一步转变政府职能，改进管理方式，推行 电子 政务，提高行政效率，降低行政 成本 ，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”而由于目前我国正处于从计划向市场、从传统向市场的转型期，政府的角色还存在着许多“错位”，需要对政府的职能进行重新定位，来找准政府制度创新的突破口，以进一步深化行政管理体制，笔者结合十六大对宁波地方政府制度的创新谈一些看法，以期抛砖引玉。
    一、转型期地方政府角色存在的错位。
    首先，在中央政府向地方政府分权的过程中，地方政府存在着角色上的“错位”。中央政府起到了双重的作用，既要弥补市场缺陷，又要校正市场不足；同时还要促进市场体系的发育、完善，进一步健全市场机制，从而成为区域创新中市场的保护伞和推动器。而地方政府的反宏观调控行为导致了地方割据，阻碍了区域内部的整合以及区域与区域之间的协调。地方保护主义是地方政府在横向上对区域市场进行分割，反宏观调控行为则是地方政府在纵向上对经济权限的割据，它们都具有经济与行政权力相结合的特征，由于政策导向上的缺陷以及地方政府对自身经济利益最大化的不当追求，地方政府和权利阶层“寻租”活动的外在表现，所以在市场不发育的情况下，如果地方政府权力的过大，就会导致其行为的失范，使市场经济变为“权力经济”。
    其次，地方政府在宏观调控上与中央政府的二元博弈的过程中地方政府存在着角色的“错位”。一方面，地方政府通过“上有政策下有对策”的办法使自己在区域竞争中获得利益；另一方面，地方政府通过 “讨价还价”的办法，在对中央政府在 投资 与政策上从本地利益出发，曲解、变通甚至阻隔了中央的宏观政策，使中央宏观政策在地区实施过程中受到一定阻碍。
再次，由于地方政府和企业、市场在分工上不清，地方政府行使了不应该行使的职能，具体有三个方面的“错位”。
    ——职责内外角色“错位”。在市场经济条件下，政府、企业、市场和 社会 对经济发展承担了不同的分工，发挥着不同的作用，它们的角色各不相同，互相之间不可代替。而实际操作上，地方政府以“全能者”的身份出现在市场经济中，涉足了企业、市场、社会的职责管理范围，管了许多不该由政府管、而且管不了、也管不好的事情。
    ——主次角色“错位”。按照市场经济发展的要求，政府应当侧重于抓大事、要事，侧重于宏观调控，而实际操作上，本应属于政府职能的规划、调控、监督角色却过于弱小，其执行的角色却过重，在角色内部结构还存在许多失当之处。许多地方政府在对社会经济发展的规划上缺乏科学的 指导 ，对重复建设、短期行为、企业负盈不负亏等现象缺乏有力的监督制约，却热衷于直接管钱、管物、管项目，把大量的时间和精力放在了日常事务上。
    ——新旧体制的角色“错位”。市场经济新体制要求现代政府在管理社会经济活动中，应采用市场经济的新办法来管理经济和社会事务。而在实际操作上，一些地方政府基本上靠拍脑袋决策，靠开会发公文、靠号召部署工作，靠检查推进落实，实际上仍然沿袭了过去计划经济的模式，而并非实施市场经济的管理模式。
    这样，由于在政府管理过程中，还存在着政府成本过高、政府的效率的问题，使政府的职能的发挥有许多障碍，因此，在深化行政管理体制改革中，首要的问题是对地方政府的职能如何进行正确的重新定位，使政府管理的方式进一步改进，从而与世界贸易组织的管理体制逐步接轨。
    二、地方政府职能如何重新定位？
    

方面的作用。在这段时期，地方政府介入区域创新可以在一定程度上帮助企业渡过难关，但地方政府的介入并不是无限期的。从
    因为区域创新以市场体系成熟为标志，而市场化程度与网络化程度及区域创新能力成正比例。所以，政府必须处理好与市场、企业和市场的关系，也是制度创新的突破口。
    首先是政府与市场的关系。政府调控经济主要靠经济手段，使企业对市场的变化作出反应；政府与市场的关系是地方政府的职能定位中一个基本的问题，也是地方政府制度创新的最重要的突破口。在强调政府干预还是强调市场的作用,存在着两种不同的政策取向,一种取向强调市场作用,认为政府主要或可能多由市场起作用,另一种取向强调政府干预,认为政府至少应部分取代市场的作用。我认为在目前

1、《政府角色—关于 市场 经济 下政府作为与不作为》 桑玉成等著 上海 社会 科学出版社2000年7月版
2、《比较经济体制分析》 姚先国、罗卫东著 浙江大学出版社 2000年12月版
3、《wto与地方 行政 管理 制度研究》 唐民皓主编 上海人民出版社2000年7月版
4、《wto与政府改革》 阮成发著 经济日报出版社 2000年9月版
5、《西方新制度 经济学 》 卢现祥著