「内容提要」

　　「关键词」土地国家所有/使用年期财产权/年期终止财产归属风险

　　一、结构转型和市场经济对土地制度的需求与土地制度的供给现状

　　我们究竟要选择、设计和安排一种什么样的土地制度，不能仅仅局限于国家和政府对土地管理的方便与否，而应当从动态的经济发展阶段和静态的经济运行体制去考虑，因为土地制度的设计和安排只有适应于发展的阶段和实际运行的体制，即土地制度供给的功能符合制度需求，才能成为一种有效率和交易 成本 较低的运行制度。

　　（一）结构转型和市场体制对土地制度的需求

　　

基本农田以外的耕地超过35公顷的；（3）其他土地超过70公顷的。此3条规定以外的土地，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。

　　如果将
　二、现行土地制度供给结构与需求的矛盾和冲突

　　以以上内容为核心要素的土地制度供给，与目前和将来 经济 发展结构转型，以及总经济体制向 市场 经济模式转变对土地制度的需求，发生了尖锐的矛盾和冲突，陷入了现行土地制度运行的困境。

　　（一）集体土地所有权的虚无性及其衍生问题

　　现行土地制度架构中最大的困惑，是土地集体所有实际上的虚无并衍生出诸多问题。从所有主体来看，村委会既不是 经济法 人，也不是一级政府，作为当地村民的社区性自治组织，来充当集体土地财产的所有者代表。在村民现有 民主 法制知识积累有限和 文化 素质不高的情况下，土地集体所有往往成为实际上的村长和村委会少数人所有。这样的问题相当普遍：即村长或者村委会少数人出租和变相出卖集体土地，从中寻租；侵占、挪用国家征地的补偿；多留机动地和集体田，频繁进行土地承包的调整，从中谋利等等。

　　目前，农民负担沉重，而且屡减不少，减负和增负反复，实际上与土地集体所有与农户承包经营制度为基础的经济关系有关。土地集体所有，农户承包经营，虽然过去在打破传统 农村 集体经济、发挥农民积极性方面起了不可估量的作用，但是发展到今天，许多县乡村以土地集体所有权为强制手段，以农户承包的土地为基数和借口，巧立各种名目，收取各种费用，土地集体所有和农户承包实际已经异化为县乡村三级向农民进行各种税费入亩、强制种 农业 特产并收特产税等的一个搭车收费，并政权化、强制化、永久化的制度机器。

　　从集体所有的内部结构来看，可分为明晰每个农户财产权的集体所有和不明晰每个农户财产权的集体所有。就前者来看，由于农户无法明确自己产权部分的价值、增值和收益，由于财产、收益的不透明性和不确定性，农民的工作动力和财产保护的自觉性受到极大的影响。

　　这就是我们20世纪70年代末期实行土地承包经营改革的原因。明晰每个农户财产权，可分为明晰实物财产权和明晰价值财产权两种路径。在农村土地制度上，我们实行了明晰使用权的限定下，耕地实物承包使用这样的财产权，即将土地的使用和经营权在一定的时间内归于农户。但是，这种实物长期使用权的每个农户明晰和分割，也带来一系列的问题：如果使用权的交易受到限制，规模经济、专业化生产和现代家庭农牧场组织形式的发展必定会受到限制；在村办企业较多的发达地区和城郊地区，土地的统一使用也受到限制；土地被用在非农业上的农户和土地仍然被用于农业的农户，无法均等地分享 工业 化和城市化带来的收益等。

　　土地集体实际的所有权力受到国家的限制。按现行 法律 法规规定，村组织和农户基本上只有土地所有权中的使用权，而实际上没有租让权、交易权和抵押权。集体不可能将土地的所有权转卖给另一集体组织和公司，更不能将土地出卖给个人。耕地转变为建设和住宅用地被国家严格控制，耕地和宅地基本上不允许交易。《 担保法 》规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押；虽然担保法上规定集体建设用土地可以抵押给 银行 而贷款 融资 ，但是在实际的操作中，受到村镇规划、各法律条例之间衔接、程序规定的缺乏等等原因，根本不可能实施。财产只有交换，才体现和具有其价值。由于农村集体土地的用途变更受到国家的管制，不能交易和抵押，因此，农村土地除违法改变用途和交易的以外，基本上无价值可言；并且也是目前信贷资金难以融向农村和农业非常重要的一个制度性原因。

　　（二）集体土地被征用为国有土地的不平等性及其衍生问题

　　集体所有土地的交易只能被强制征用给国家后进行。市场经济中，土地作为财产如果属于不同的所有者所有，则其交换双方在经济和法律地位上是平等的，双方通过谈判协商确定土地的交换价格；而多个购买者和多个出卖者的竞争，使土地价格达到均衡和合理的水平。

　　但是，

规中，其立法的严格保护耕地、确保粮食安全、平均农户土地、制约农民进城等意图很强，而对二元结构转换趋势、 农村 剩余劳动力向城镇的转移、总 人口 中城市化水平的提高等等考虑不够，甚至许多立法意图与之尖锐冲突。三是各种与土地有关的立法中，强化 行政 审批、强化审批权上收和集中、强化政府对土地的垄断、强化各种收费、强化行政管制的意图很浓，而对土地 市场 的放开搞活、居民的涉地 民主 权利、 公共 管理 和公共服务性政府、政府土地管理立法行政监督三分离等精神体现的不够，甚至与之尖锐冲突。

　　政府目前高度集中和僵化的土地制度供给，极不适应 经济 发展和城市化的制度需求，并且阻碍农村耕地向规模、专业化家庭农场集中，阻碍土地向城市化和 工业 化分配，也阻碍了城镇土地和房产的流动和再配置，加大了交易 成本 。在涉地的许多 法律 和法规中，切实保护耕地、严格控制农地转为非农地的导向非常强烈；农民对承包的土地，不得改变作其他用途，宅基地不得转让；为了公平用地利益和防止土地兼并，对农户拥有土地的最高面积进行限制（注：王卫国：《

在西部则主要靠土地的使用年期财产权吸引 投资 。这样，西部大开发从土地制度的设计和安排上讲，要延长期土地使用年期，保护使用年期终止私人财产的安全性，才能大规模引导 社会 投资流向西部，促进西部大开发，最终缩小东西部发展的差距。 历史 上美国西部大开发的成功，就是土地制度安排适应缩小地区发展差距需要的很好例证。

　　另外，在一些由私人和法人使用，但国有和集体使用权没有出让给私人和公司的领域，或者集体和国有让渡给私人和法人使用的土地使用权快到期时，往往发生“公地的悲剧”。

　　国有和集体的草原过牧而沙化，集体耕地过度利用而水土流失，人地矛盾而山坡地被开垦、森林被砍伐、湖泊被填埋，集体原有的 水利 、道路等基础设施被损毁，国土水体大面积被污染，如此等等，都是因为私人和法人在 公共 土地上尽可能多地获得收益，尽可能多地将污染这样的内部负 成本 直接转嫁给外部公共 环境 所致（注：周天勇：《包地到户，明晰产权，绿化河山》，《

补偿，补偿应当量化到村社的每个个人。国家在 交通 道路等建设、城市按规划改造、国防用地等等特别情况下，保留对所有土地占有权、使用权和处置权的强制收回权力。但对收回的土地， 公共 利益用地的，对附带的财产要给以赔偿，对于农民的耕地还要给以特殊补偿；城市改造后给企业的用地，要按照国家限定的交易价购买土地的使用年期，土地增值收益在原使用者和国家之间进行合理的分配。

　　第二，根据不同用地类型，分解土地国有权的所有、占有、使用、使用权处置等内容。

　　对于道路交通、城镇基础设施、国防安全、公益事业用地，实行国有、国拨、公用的制度；对于学校、医院等半公共性用地实行划拨或者优惠出让的体制，土地实行国家所有和事业法人使用制度；对于 工商 、服务等企业性用地，实行国家所有，企业占有和使用，并使用者可以处置使用权的体制，土地资源 市场 化分配；对于已经由农民和 投资 者使用的耕地、林地、牧场、“四荒”、劣质地，实行国家所有、农民和投资者占有和使用的制度，国家划拨和优惠出让；对于宅地和房屋有关的土地，实行国有但居民占有（独院和平房）和使用，或者居住者共同占有和使用的体制。

　　第三，实行土地使用年期财产权制度，并延长有关土地使用的期限。对于已经由农民和投资者使用的耕地、林地、牧场、“四荒”，（注： 农村 已经承包的耕地、林地、牧场、“四荒”等，根据既定格局，减人不减地，增人不增地。）对于已经和拟投资改造沙漠、秃山、退化草原、戈壁的用地，对于城市居民住宅用地，实行999年使用期制度；工商、服务等企业性用地，实行99+99年期制度；农民对土地的使用年期财产权，不因其转移到城市和城镇和户籍地点及性质发生变动而丧失；土地的年期使用权，根据所余时间的长短和对土地的投资大小，可视为一种有价值的财产。国家要以保护私人财产的角度出发，合理规定使用年期终止时财产的继承、归属和补偿，以及土地使用权的续租。较长时间的土地年期使用权，其功能主要是吸引资金改造劣质地、抑制“公地”的劣质化和政府部门设租的权力。

　　第四，将农户土地使用年期财产权和目前国有企业划拨的土地与 社会 保障挂钩。由于考虑到绝大部分地区的农民没有建立社会保障，因此，在国家赋予农民目前承包经营耕地和“四荒”999使用年期权的同时，将其作为财产视为农民社会保障的基础。到城市里务工农民的土地年期使用权不予收回；如果在城市找不到工作，或者工资收入很低，或者由于务工时间短而没能进入城镇社会保障，土地就是农民的最后保障财产；无论是国家购买赎回农民的土地年期使用权，还是农民与企业和其他个人之间进行耕地、“四荒”和宅地交易，其中一部分收入要强制地建立个人帐户，纳入养老、失业、医疗等 保险 基金；同时，国家拍卖城市以外土地所得收入，可考虑一部分用于建立农民的社会保障基金，用于偿还国家过去 工业 积累从农村中的不平等转移。

　　过去一些国有企业土地是通过划拨方式取得的，考虑到其过去多年没有给职工提取社会保障基金，在其重组、兼并、破产、联营等等时，其土地应当允许出租、交易、入股，所得资金应当用于下岗职工的安置和其社会保障资金的来源。

　　第五，发挥市场机制对土地资源配置的基础性作用。（1）土地对于企业来说，是生产要素；对于居民来说，是生活资料；在市场 经济 体制中，土地使用年期是商品。放开土地和房产的交易，形成土地使用年期财产权和房产的出租和交易市场。农民的耕地、宅地、“四荒”，投资者投资的山林、草场、农场、牧场、林场，乡镇和城镇企业的土地年期使用权，居民的房产，都可以进入出租和交易市场，并可以抵押 融资 。（2）发展土地使用权和房产交易出租交易中心、土地价格和房产价格评估事务所、土地和房产纪经公司、房地产同业协会、房屋物业 管理 同业协会等等中介组织和同行业协会，将政府的一些管理职能转移给这些中介组织和同业协会，将政府直接管理变成中介管理和同行业自律。

　　第六，国家弥补土地资源市场配置的缺陷。（1）国家要制定国土利用规划、城市建设规划和村镇建设规划。考虑城市化趋势，规划管理的重点在于城市和城镇，村镇规划则要考虑村庄萎缩的趋势。建设和其他用地要符合国土利用规划和城市建设规划。（2）政府要对用地附加生态 环境 等方面的指标，严格控制污染严重的企业买地建厂，利用土地制度设计和优惠政策引导资金投入治沙、治荒、植树造林，改善生态环境。（3）政府要利用中介组织和各方听证的方式，对各级地段的土地和房产价格进行评定，使土地年期使用权和房产以此为 指导 价格进行出租和交易，对于交易价格过高的，进行最高限价。（4）政府可以进行土地整理和土地储备，为了降低交易谈判费用，在涉及城市重大规划建设、成片改造等土地资源配置中，可以集中购买和批租土地。但是，购买和出让土地，都要以公开、公正、公平的方式进行，要以合理的价格进行购买，土地交易的增值部分，要在原土地年期使用财产者和政府之间合理分配。（5）政府主要根据 宪法 、 法律 和法规对于用地和土地出租、交易等等，进行监督管理。减少 行政 审批和行政性收费，加强依法管理。依法抑制和打击土地投机、欺诈活动。（6）国家对道路交通、 水利 设施、国防安全等公共事业无偿提供土地，对基础科研、义务 教育 、医疗卫生等公益事业无偿和优惠提供土地，给城镇低收入者提供低租和低价房，以实现社会的公正和公平。（7）改革目前建设用地到国务院和省政府审批的高度集中 管理体制 ，利用遥感技术监控各地区和各城市按规划用地的情况；废除目前用地在小行政区内平衡的办法，各种用地之间实行大区域内的平衡；国土规划和城市规划具有法律效力和权威，大的布局方面的事宜应当管住管好；具体事宜可放开搞活，政府不宜管得太死、太多、太细，尽量减少可能寻租性的制度设置，避免政府部门和工作人员的制度性腐败。

　　简单归纳，

、 农业 现代化、 市场 经济 和保护私人财产的条款；二是土地 管理 法、房地产管理法、耕地保护法、草原法、森林法、 水利 法和其他有关 法律 之间，及其实施条例之间，要相协调；三是根据国家所有、市场取向、政府弥补市场失效的土地制度安排原则，对现有的有关涉及土地的法律和法规进行补充修改。

　　第四，以土地管理立法、土地 行政 管理和土地行政和使用的监督三分离的原则，法律法规的起草和制定，从部门起草改由人大召集的有关各方参加的专门小组从事；考虑土地房产有有限性、固定性、不可增加性等特点，而且问题繁多，将土地使用、交易和行政的监督，从有关部门分离，成立土地管理监督管理委员会。

　　第五，采取先试点、后推广的方式，积累土地制度创新的经验和知识，修正改革试验中制度创新设计的一些不可行和风险较大的路径，降低制度改革的 成本 ，减少制度变革的振荡；同时，还要防止改革过程中套取土地使用年期财产权，避免前苏联和俄罗斯土地改革过程中一些部门和人员将管理权变成使用权、使用权再变成所有权，倒卖和变相倒卖土地，谋取土地制度改革暴利、大发土地制度改革横财问题的发生和蔓延。



「参考文献」

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