内容提要：区域 经济 一体化是全球化时代世界经济发展的一大趋势。

　　关键词：区域经济一体化、地方保护主义、区域政府合作、路径选择

　　一、问题的提出与相关文献的回顾

　　经济全球化和区域经济一体化是当前世界经济发展的两大趋势。改革开放以来，随着

从企业的实际地方所有制看，企业划归地方或由地方新建，形成了所谓的产权地方化。由于按照企业隶属关系征税，地方国有企业就成为地方 财政 的重要财源。而产权地方化则导致国企改革相对迟缓，政、企分开的改革措施不能落实，使企业始终难以成为独立经营的 市场 主体，同时也强化了地方政府作为一级利益主体的身份。

　　（二）“政绩合法性”主导下的地方干部考核制度

　　在 经济 权力下放和市场化的过程中，地方政府的合法性基础也发生了相应的变化。在这种新的制度 环境 下，经济发展成为考核地方官员业绩的最重要指标之一。地方政府的领导人通过发展地方经济，推动gdp 的增长，一方面可为自己赢得上层的肯定，另一方面通过为辖区内的人民提供广泛的 社会 福利，又可获得地方人民的支持和认可，地方政府的 政治 统治基础开始发生了转变，形成了所谓的“政绩合法性”。有学者指出，在

动，提高了区域内的交易 成本 。目前，由于受条块分割体制的影响，跨区域基础设施很难实现“无缝隙”衔接，甚至地区之间竞相追求大而全、小而全，严重影响了区域整体形象，制约了 经济 效率的提高。以长江三角洲为例，该区域在基础设施建设的统筹规划与 管理 方面存在着不少的问题。如地区间及各种 交通 运输 方式之间的协作配套比较差，很少从综合运输的角度来统一规划和建设本区域的交通设施。

　　（四）区域政府间合作必须构建区域经济特色，充分发挥产业竞争力。

　　区域整体竞争力归根到底在于产业的竞争力，而产业竞争力的关键在于产业区域特色优势的形成。因此，区域内各地必须从自身的比较优势和竞争力出发，统一制定适合本地区特点的区域产业政策。各地政府要充分尊重企业的意愿，努力为企业的跨地区扩张和竞争创造更为宽松的条件和 环境 ，在竞争中进行产业整合，在竞争中形成合理的产业分工和区域优势。目前，在我国由于各区域一般都没有一个统一的产业发展协调机制，各地区在制定或规划各自的支柱产业时，大都是从各自的 行政 区利益或眼前利益出发，产业的同构化现象严重，这十分不利于区域产业的协调发展和区域经济一体化，降低了区域的产业整体凝聚力和开拓力。因此，区域经济一体化必须形成统一的区域产业政策，加强各地方政府间的协调，为企业间的竞争创造良好的 市场 条件，通过竞争实现整合，逐渐形成以分工协作为基础的区域性产业网络，进而形成整体优势和网络。

　　四、现阶段我国建构区域政府合作机制的理性选择

　　根据我国现有的制度结构，借鉴国外的实践以及结合区域政府合作的基本原则，我们认为，在现阶段，要建立区域政府合作机制并确保这一机制的有效运转，直接取决于我们能否建构起良好的制度环境、合理的组织安排和完善的区域合作规则。其中，制度环境是基础保障，组织安排是结构保障，行为规则是具体的激励与约束保障。在区域政府合作机制的建构过程中，中央政府与地方政府在各自的范围内进行有效的制度创新，则是问题的关键之所在。

　　（一）良好的制度环境：制度基础的完善与体制的改革

　　按l.e.戴维斯和d.c.诺斯的理解，制度环境“是一系列用来建立生产、交换与分配基础的 政治 、 社会 和 法律 基础规则”。[12]而中央政府作为全国各族人民利益的总代表，它支配着各种政治资源，是维系政治系统稳定的主要力量，承担着提供 宪法 秩序、基本法律和主流意识形态等制度安排的主要职责。因此，区域政府合作机制的建立所需要的良好的制度环境，在很大程度上取决于中央政府的制度创新能力。

　　1.积极推进法治建设，完善相应的法律制度。市场经济是法治经济，基于市场经济基础上的区域政府合作机制离不开法律制度的规制。在西方发达国家，法律对于反垄断、促进自由市场的形成与发展起到了极其重要的作用。[13]因此，对于中央政府来说，首先，必须提高宪法权威，强化宪法在统一国内市场中的作用。在宪法中明确禁止地方政府分割市场的行为，其条文核心是“不得以任何形式限制国内自由贸易”；明确、细化违宪审查程序，切实建立违宪审查制度，以宪法诉讼、行政诉讼等方式防范、惩戒分割统一市场的行为，尤其是抽象行政行为。其次，完善相应的竞争法来阻止地方保护主义的行为。竞争法在建立和维护市场秩序方面起着至关重要的作用，它主要包括反限制竞争法和反不正当竞争法，而反限制竞争法就属于反垄断包括反行政性垄断的根本大法。当前，我国只出台了《反不正当竞争法》，尚未出台《反限制竞争法》，即反垄断法，因此，中央政府必须根据我国的现实情况，借鉴发达国家的相关经验，尽快出台一部行之有效的《反限制竞争法》，其中应包括反行政性垄断和地方保护主义的法律规定。此外，还应出台一部地区关系法，以法律的形式明确地区政府间关系。

　　2.改革中央与地方之间的关系，深化财税体制改革，完善分税制。财税体制是中央与地方关系的核心问题，合理界定中央与地方的财权直接关系到全国统一市场秩序的形成。因此，鉴于长期以来中央与地方之间“治乱循环”所带来的一系列不良后果，我们必须深化财税体制改革，完善分税制：首先，进一步合理界定政府事权，划清各级政府的支出责任，并以此为基础划分税制。其次，建立规范化的中央对地方的转移支付制度。一般包括：一般性补助即 税收 返还；专项拨款补助；特殊因素补助等。再次，应调整税费关系，规范政府收入，同时进一步完善地方税体系。发达市场经济国家政府理财的一条重要原则是预算的完整性，即政府部门依赖国家的行政权威、资产所有权或提供某种特殊服务而向企业和个人征收的各种收入，都应做为 财政 收入。因此，我国应通过“费改税”，扩大现有税种、税基或设置新税种等办法加以规范，并建立国家预算，建立以税收为主，收费收入为辅，税费并存的财政收入运行机制，同时也为地方政府建立稳定的税基。[14]

　　3.建立科学的地方政府官员的绩效评价体系。如前所述，在以经济建设为中心的制度背景下，一个地方的经济发展状况往往直接决定了该地方政府官员的政治、经济收益。所以在这样的绩效评价体系的指引下，地方政府官员往往会为了自身利益的最大化而忽视全局利益，以至于地方政府行为呈现出异化特征，从而导致地方政府间利益关系的不协调，地方保护主义和地方市场分割盛行。因此，必须建立起科学的地方政府官员绩效评价体系，通过其正确的方向引导，规范官员们的行为取向和行为模式，实现地方政府行为的正常化，从而达到协调和改善政府间利益关系的目的。我们认为，科学的地方政府绩效评价体系的建立应该体现以下思想：一是对一个地方政府政绩的评价应该把该地方社会经济发展与其 历史 状况及长远发展有机结合，尤其要注重该地方的可持续发展的能力；二是对地方政府官员的考核、评价应该取向于一个综合的指标体系，而不应仅仅局限于发展经济的能力。应当设计一套科学、规范、可量化的干部绩效考核指标体系，其中不仅要有经济数量、增长速度指标，更要关注经济增长的质量指标、社会效益指标和环保指标，关注在遵守 国家法 律法规方面的表现，对直接干预市场运转或企业活动所造成的经济损失必须承担相应的法律和经济责任。

　　4.实现政企分开，使企业真正成为市场的主体。地方保护主义、地方市场分割实际上是行政性关系在资源分配过程中占上风的结果，它缘于地方政府对微观经济主体控制权的膨胀，而建立全国统一市场，形成区域市场机制的核心之一是要形成独立运转的市场主体，使企业成为真正的法人实体和市场竞争主体。因此，区域经济一体化的培育最重要的是使地方政府从微观经济活动中撤离，减少对企业的不必要的行政干预，为企业走向区域市场创造条件，在区域市场内能够实现生产要素的自由流动和资源的优化配置。具体来说，应该重点抓好以下两项工作：一是积极推动地方国有企业的产权改造，对国有经济实施战略性布局调整，有所为有所不为。二是加快国有资产 管理体制 改革步伐，成立独立于行政系统的国有资产运营机构，通过出售等方式加快非国有化。

　　5.重建地方政府竞争秩序，促进政府职能的转变。在西方国家，政府竞争是产生产权保护机制、有限政府制度和企业家创新制度的前提，其核心在于制度竞争，通过竞争性地向市场主体和公民提供优质的 公共 服务，塑造了有效政府的制度基础，从而促进了经济的增长。我国八十年代推行分权改革以来，地方政府间围绕着经济增长为首要目标的竞争，一方面，推动了我国经济的快速发展，另一方面，为了实现本地区的高速增长和充分就业，地方政府往往不顾资源

整体配置的效率，热衷于推行地方保护主义的政策措施，致使诸侯 经济 泛起、地方主义泛滥。因此，重建地方政府竞争秩序，必须从以地方保护主义为策略的封闭式竞争转向开放式的制度创新为基础的制度竞争，通过制度创新来吸引资源、创新技术、促进增长，而不是通过地方保护主义来维持增长。



（二）合理的组织安排：创立制度化的多层次组织机构

　　区域政府合作机制的实现不但要有良好的制度 环境 ，更要有实施具体合作事宜的组织载体。在w.w.拉坦看来，一个组织一般被看作是一个决策单位，对资源的控制由组织实施，制度概念包括组织的含义[15].诺斯认为，“有效的组织是制度变迁的关键”。区域合作是通过区域合作组织进行的，区域合作组织本身的出现是制度安排创新的产物，它使区域利益主体的获利空间得以扩大或延伸，能将原来对立的利益转化为一致利益，而且这种组织的安排方式是处于动态调整过程中，它既可能是正式的，也可能是非正式的；既可能是强制性的，也可能是诱致性的。从我国实际情况和西方国家区域合作的实践来看，区域政府合作机制要得以真正建立，必须在中央政府、地方政府和 市场 中介组织三个层面上形成制度性的组织机构，实行多层面的协调互动。

　　1.“区域协调 管理 委员会”：中央政府的组织创新

　　区域政府合作机制的建立离不开中央政府的直接介入，尤其是在

及民间的跨地区的民间组织

　　各级政府应积极推进体制改革，打破阻碍民间组织发展的制度障碍，为民间组织发展创造良好的制度 环境 ，组建跨地区的民间组织，以民间的力量自下而上地推进区域政府合作，进而实现区域 经济 一体化。我们认为，以民间力量推动经济合作，不仅具有 成本 低、见效快的优势，而且民间组织自身的思想框框少，没有地区利益等方面的影响。因此，在现代 市场 条件下，应当充分重视民间组织在区域经济一体化中的推动作用。

　　民间组织的主要职责是研究区域 发展战略 和推进地区协作。具体形式可有不同层次：一是可建立以各地经济专家为主体的，如“长江三角洲经济一体化发展咨询委员会”、“长江三角洲经济协调联合会”、“长江三角洲经济一体化促进会”等组织。这些组织机构不同于一般的研究机构，它应成为三地政府决策的咨询参谋机构。二是充分发挥行业组织在区域产业一体化中的积极作用。这里的关键是，行业协会要突破 行政 区划障碍，组成跨地区的行业联盟，共同制定区域行业发展规划、区域共同市场规则，推进区域市场秩序建立，探索区域各类市场资源的联接和整合等。三是可组建跨地区股份制区域性集团公司。 跨国公司 是打破国家之间关税和非关税壁垒的最有效方式；同样，跨区公司也是打破区域封闭格局最好的方式。因而，要倡导组建各地相互参股的跨地区的超级巨型企业集团，这既是参与国际竞争的需要，也是打破封闭，优化资源配置，增强综合竞争力的需要。当然，这种超级企业集团不是行政的捏合，而要遵循市场规律。可以探索通过跨地区强强联合组成具有规模和竞争力的龙头企业，再通过龙头企业联合、控股区域内的上下游配套企业，形成由紧密层和松散层组成的巨型企业集团。

　　（三）完善的区域合作规则：自愿遵守的激励和约束机制

　　国际经验表明，区域经济一体化进程发展的快慢与是否有完善的制度保障是直接相关的。以目前运作最为规范的欧盟为例，作为制度一体化的欧盟，每个阶段都制定相关 法律 ，成员国依此实施一致对内对外政策，经历了由低到高的一体化形式。《巴黎条约》建立了欧洲煤钢共同体，反映了特定经济部门的一体化。《罗马条约》建立了关税同盟，实行区域贸易自由化。《单一欧洲法案》对商品、劳动、人员和资本的自由流动列出了约300项立法，并规定了完成这些立法的时间表。1993年，欧洲统一大市场正式形成。随后，欧共体成员国签署了《马斯特里赫特条约》，并于1999年实现了经济货币联盟。如今，欧盟各国又将实行统一的 宪法 提上了议事日程。今后，欧盟将迈向完全的经济一体化，对各种经济政策通过超国家机构进行协调和统一。在我国，经济区域内缺乏一致性的规则，各地区在招商引资、土地批租、外贸出口、人才流动、技术开发、信息共享等方面的政策上都存在很大的差异，没有规范区域一体化发展的统一法规。这个问题不解决，区域政府合作就缺乏必要的制度保障。因此，在区域合作的进程中，区域政府间针对区域整体发展所达成的共识，必须要以制度性的合作规则来保证。这种区域合作规则应达到两个基本要求：一是为合作行为提供足够的激励；二是对违反“游戏规则”者与采取机会主义者予以充分的惩罚以使违规者望而生畏。

　　从制度理论的角度来说，区域合作规则是利益相关的个体即区域内各政府，在一个有限的“囚徒困境”博弈中而产生的一种合作均衡，它必须是以一致同意为前提。这种规则虽然随经验出现的，但它们在一个群体内以正规的方式发挥作用并被强制执行。可以说区域合作规则具有以下三个特点：第一，规则的形成是地方政府间相互博弈的产物，体现了参与者的一致同意；第二，将规则以文字的形式规定下来，具有较强的制度性；第三，有正式的执行机制。在区域政府合作中，跨行政区的协调 管理 机构和中央政府（一般在地方政府间利益纠纷无法得以解决时，才予以介入）充当了地方政府间利益纠纷的中间人，由它们就什么是违反规则的行为作出裁决，以一种正式化的方式维护区域合作规则。

　　因此，我们认为，区域经济内很有必要制定一个各地共同遵守的区域公约，以强化地方政府调控政策的规范化和法制化。内容可包括：形成区域生产力布局原则和区域产业发展准则；开放共同市场，促进人才交流；建立协调的基础设施网络，统一开发利用自然资源，统一整治和保护环境；建立协调与管理制度，在户籍制度、住房制度、就业制度、医疗制度、 教育 制度、 社会 保障制度等改革方面加强行政协调，联手构建统一的制度架构和实施细则，以此协调各地区的政策行为；在招商引资、土地批租、外贸出口、人才流动、技术开发、信息共享等方面，营造无特别差异的政策环境。待时机成熟再将这个公约上升为区域发展与管理法，实现区域制度架构的融合。

　　需要特别一提的是，区域合作规则的形成和有效运作，必须要有与之相适应的新型的“区域利益分享和补偿机制”。我们知道，区域政府合作的出发点是地方政府通过合作来共享整体利益，而打破传统的“小而全”、“大而全”的 工业 体系，重新调整各地方政府的产业结构，形成合理的产业布局和产业分工体系是区域政府合作的题中应有之义。但合作结构中总有优势一方，有些地区可能必须从某些产业中退出，去重新定位自己的优势产业，而另一些地区则可以乘机扩大市场和规模，进一步壮大自身的产业优势；有些地区生产的可能是低附加值的上游产品，有些地区生产的可能是高附加值的下游产品，于是发生了地区利益从劣势一方流向优势一方的问题。这就需要合作优势一方给予劣势一方以必要的补偿，让区域内所有的地区都共享合作的收益，否则，合作关系就会破坏，彼此利益都会受损。因此，区域合作规则要有效地发挥作用取决于能否达致各方利益的平衡，实现合作双方或多方的双赢或共赢，这就需要有一个与此相适应的“区域利益分享和补偿机制”。所谓区域利益分享和补偿机制，指的是各地方政府在平等、互利、协作的前提下，通过规范的制度建设来实现地方与地方之间的利益转移，从而来实现各种利益在地区间的合理分配。当然，在这一机制中，中央政府的协调作用是不可或缺的，尤其是涉及到 财政 转移支付方面，更离不开中央政府的宏观调控。

　五、结语

　　综上所述，区域政府合作机制，就是在中央政府良好的政策引导下，依靠区域内地方政府间对区域整体利益所达成的共识，运用组织和制度资源去推动区域经济一体化，从而塑造区域整体优势。作为实现我国区域经济一体化的现实选择，这是由我国改革的初始条件决定的。我国是一个政府主导型的、现代化的后发型国家，一方面，计划体制下政府对经济的深度干预，政府手中掌握了大量的管理和直接运行经济的权力和能力。另一方面，市场经济发育还极不成熟、公民社会的力量也还有待于发展和壮大，所以，除非政府之间达成共识，通过政府间合作，依靠一致性的行政力量、中央政府的政策资源和法律制度去实现一体化，否则在政府之外几乎没有足够的力量和制度渠道来实现这一制度变迁。当然，以政府合作来推动区域经济一体化，并不是强调政府的力量去替代市场，而是试图通过区域内地方政府的共同行动，一起尝试并进行以市场化为导向的制度创新，为区域内社会经济资源的优化配置提供一个一体化的制度平台。

　　同时，我们也必须意识到，在一个缺乏普遍的法治规则、统一的市场秩序和完善的区域政策的国度里，要真正建构起一个行之有效的区域政府合作机制，实现区域经济一体化，绝非是一朝一夕的事。从发达国家的经验看，甚至连欧洲的一体化也走过了半个世纪的艰难历程。但区域经济一体化的前景是

诱人的。而且近年来，以长江三角洲和珠江三角洲为代表的 经济 区域内各级政府通过实质性的合作所表现出来的区域经济一体化的绩效，也使我们有足够的理由相信，建构一个行之有效的区域政府合作机制，推动和实现区域经济一体化，进而实现全国统一 市场 的形成，也决非是一个遥不可及的乌托邦。

　　注释：

　
　　[①]转引自bruce gilley，provincial disintegration：reaching your marker ismore than just a matter of distance ，22/11，2001.载于《远东经济评论》。

　　[②]代表性研究成果有：上海证大研究所主编的《长江边的