当前，实现城乡协调发展已经成为海南 经济 特区贯彻和落实科学发展观的重要任务之一。所谓城乡协调发展，是指在 工业 化、城市化和 市场 化的大背景下，城乡经济 社会 实现良性互动，差距逐步缩小，逐步一体化的过程。
在现阶段提出城乡协调发展，与以往的“三农”问题的提法相比，涵义有所不同：
第一，不再孤立地看 农业 、 农村 和农民问题，而是要在城市化加速的大背景中揭示城乡关系的规律性，从城乡互动的角度来看问题；第二、城乡发展的均衡状况取决于资源在二者之间的分配情况。我国现阶段城乡协调发展不能再用计划经济的思路，而是更多地采取市场化的手段来解决；第三、十六届三中全会提出“统筹城乡发展”，“统筹”的主体是政府，这意味着城乡协调发展中更加注重政府作用；第四、城乡协调发展的主要矛盾在农村，中央虽然提出了“多予、少取、放活”的方针，但是由于体制性和结构性的原因很难落实。这意味着城乡协调发展的实现将更加依赖于改革和制度创新；第五、在市场化改革不断推进的同时，我国的经济结构、社会结构发生了大规模的嬗变。城乡协调发展制度创新的实质是适应这种现实，从经济基础和上层 建筑 全方位地解放农民。
本文拟从海南经济特区发展的现状出发，探讨如何在城市化和市场化的大背景下，以制度创新带动城乡协调发展。
1. 海南城乡协调发展的现状和原因
海南是一个农业 人口 占主要比例的省份。根据海南2003年 统计 年鉴数据，海南2002年拥有人口总量为778.89万，其中城镇人口208.07万，农村人口570.82万，农业人口占73.3%。
1.1 城乡经济发展失衡的基本状况
人均收入指标是衡量城乡发展协调程度的最重要指标之一。从表1.1.1可以看到，海南的城乡收入差距是比较严重的。参照国际劳工组织发表的1995年36个国家的相关资料，绝大多数国家城乡人均收入之比为1.5左右，超过2的国家只有3个。 海南从1987年以来基本上都超过了1.5。而且收入差距明显呈现扩大趋势。
表1.1.1：海南与全国城乡人均收入及发展趋势
年度（年） 海南城镇人均可支配收入（元） 海南农村人均纯收入（元） 海南城乡人均收入比 全国城乡人均收入比
1987 986 502 1.96 1.98
1995 4770 1872 2.55 2.47
1999 5338 2119 2.52 2.65
2000 5358 2231 2.40 2.79
2001 5839 2285 2.56 2.90
2002 6823 2423 2.82 3.11
2003 7259 2588 2.80 3.23
资料来源：2003年海南统计年鉴，2003年
理成章地从 农村 流向城市。第二是城乡二元的 税收 制度。 农业 税收不按照起征点，百岁老人都要交税，而且税率远高于城市。第三是城乡二元的 金融 制度， 银行 主要为城市发展服务，农业银行和农村信用社的力量最薄弱。二元的金融制度主要将农村储蓄转化为城市 投资 ，从而难以实现产业化。第四是二元的 财政 制度。财政主要为城市和 工业 服务。为农民服务的基层财政困难，农村的基础设施得不到财政资金支持。城市的基础设施由国家财政负担，而农村的基础设施往往由农民自己负担。在二元 经济 制度中，产权制度是核心的制度安排，限制了农民的经济行为，其余三项是从属性的安排，强化了城市的发展。
（2）城乡二元的 社会 制度。核心的社会制度安排是二元的户籍制度，把户口人为地划分为城市和农村两种标准不同的性质。从 社会学 意义上来说，使农村和农民成了一种工具，为了城市和工业才有存在的价值。城乡二元户籍制度在计划经济时代的本意是为了防止农民大量进入城市，造成城市生活资料紧张。但是长期执行下来，户籍制度已经成为农民各种歧视性待遇的主要依据。由此衍生出来社会地位的差异，主要反映在城乡二元的 教育 制度、城乡二元的医疗制度、城乡二元的社会保障制度等方面。一般来说，社会政策之所以存在，就是因为社会有弱势群体。但是我国的社会保障政策却先给了更有地位的城市居民。
（3）二元 政治 制度。这是城市和农村经济和社会制度不平等的一个重要支撑点。主要表现在根据现行的选举法，城市居民的选举权相当于农民的四倍，人大代表中极少是农民身份的，乡镇以上的公务员和官员基本上不从农民里面产生。而且 管理 农村的乡镇政府财权少、事权多。另外，城市居民可以组成工会等组织维护自己的合法权益，农村却不能拥有这样的政治组织来维护自己的合法权益。
正是借助这种对资源高度集中垄断的二元制度结构安排，中央政府才能够在不到30年的工业化进程中，以平均每年高达30%的积累率，在我国这个 人口 膨胀、资源短缺的小农经济国家通过技术模仿完成国家工业化的特殊 历史 进程。在城市形成产业门类齐全、专业分工精细的社会化大生产。这种正面效应不能忽视。但是从当前看，这种二元制度结构已经成为限制我国城乡持续发展的最大障碍了。
改革开放以后，与大陆各个省份一样，海南也很重视“三农”问题的解决。采取了相当多的政策措施来促使农业发展和农民增收，但是并无很大的成效。关键的原因就是政策执行的效果取决于基本的制度安排，在城乡二元制度结构的框架内很难从根本上解决问题。
2. 以制度创新推动海南城乡协调发展
有效地克服城乡发展差距过大的情况，关系到海南未来发展的全局。而要实现城乡协调发展，不仅仅是进行某些政策性的调整，必须从制度层面进行坚持不懈地创新。因此，下一步海南应当以改革为主线，彻底改变城乡分治的二元制度结构。
2.1 实现城乡协调发展对海南未来发展的意义
城乡协调发展体现了科学发展观的要求，符合以人为本的精神，就是海南的发展不仅仅是城市居民的发展，也是农村居民的发展。而且也体现了可持续发展的规律，农村的发展可以为海南经济持续发展创造十分有利的条件。
（1）城乡协调发展能够扩大海南发展的产业空间。任何一个地区的持续发展都要受到人口和空间的限制。海南的发展如果只是三亚和海口、洋浦，那么产业拓展的空间就会十分狭小，经济很难形成规模。拿上海的发展来说，产业升级和产业梯度转移要靠长江三角洲的广大腹地为支撑。但是如果这些腹地与中心城市之间的发展差距过大，产业链条的拓展就要受到很大的障碍。海南要发展成为在国际上有影响的地区，无论从土地资源和 人力 资源 的开发上，都依赖于农村的长足发展。
（2）城乡协调发展才能充分利用海南的比较优势。海南热带农业有着大陆不可替代的优势，因此热带农业在海南的发展规划中占据十分重要的位置。而且农业本身对于生态 环境 保护有着相当重要的意义。这些都是决定海南未来前途的战略定位。在目前的情况下，如果继续忽视农村发展。在
断涌现的各类农民组织就很能说明问题。从中央的层面来看，目前对解决“三农”问题的改革力度比以往任何时期都大。果断地采取了减免 农业 税的措施，分五年取消。一些省市已经开始宣布只用2-3年提前完成任务。采取将农业补贴直接发放到农民手中等措施，加大了 财政 对农业的支持力度。这些制度创新使农民初步得到了实惠。因此，目前加快推出城乡协调发展的制度创新措施，不仅能够得到农民的支持，也能够得到中央的支持。海南作为 经济 特区，应当说有更大的制度选择空间，能够在更大的范围内进行创新的尝试。
（2）必须重振改革精神，以改革为主线统领城乡发展。从大背景看，2004年中央1号文的推出，解决了不少农民的难题。许多地方农民的收入增长超过了8%。但是从2005年看，这种收入增长速度是很难持续的。因为今年的农民收入增长在很大程度上是因为粮食价格的增长。随着农民对种田预期的好转，种田的农民会增加，粮食供应会进一步增加，而且加入wto之后，在粮食进口方面也有很大的压力。在这种情况下粮食价格进一步提升很难，而且还有可能会下降。因此，在这种情况下，如果改革一旦停止，解决“三农”问题的各种措施可能会前功尽弃。尤其是相当多的前期改革措施，比如农业税费的减免，乡镇等基层政府面临很大压力。从 历史 上看，我国历代王朝都有过农业休生养息的阶段，一般都是税负的减免。但是在“官本位”没有实质性改观的情况下，最终还会走向税负加重的回潮现象。海南要走出这个怪圈，必须把改革和制度创新作为发展的第一要务。
（3）通过改革逐步扩大制度创新的空间。在我国的现行 政治 体制框架内，实现城乡协调发展的动力来自中央和省级政府的动力，以及农民自身改善生活的动力。在这种情况下，制度创新一般有两种途径：第一种是中央和省级政府对制度的重新设计，自上而下推出；第二种是农民自身在实践中创造出更为合理和更高效率的制度形式，最后得到上级政府的认可，被纳入正式制度安排中去。中央推出农业税全部免除的制度安排属于第一种，我国联产承包责任制的推行是第二种。值得反思的是，在联产承包责任制实行之后，在县乡两级政府的改革却没有及时跟上，造成乡镇政府后来的膨胀，一直到问题严重到相当的程度。此后由于乡镇基层政府对 农村 的控制加强，农民自身的制度创新受到很大的抑制。而乡镇政府自身又很难站在农民的立场上考虑问题，因此其进行制度创新的积极性很小。这在客观上压缩了制度创新的空间。在这个大背景下，中央政府才出台了农业税减免的举措，并将补贴直接发放到农民手中，在很大程度上是不相信基层政府能够将补贴送到农民手中。与此同时，农民的越级上访不断增多，也印证了这个观点。事实上改革成了中央、省级以及农民两头挤压的合力，着力点是中间环节的政府机构。这是我国“三农”问题制度创新的基本格局和基本趋势。要扩大制度创新的空间，就必须改革中间环节，使这些政府机构也能够成为改革的动力来源。
3. 海南城乡协调发展制度创新的基本原则
解决城乡发展失衡的问题实质上是一个利益调整的过程，就是要通过改革和制度创新使农村居民和城市居民一样能够分享到经济发展的成果。应当看到，造成海南城乡发展失衡的制度体系是长期形成的，也很难在一朝一夕中加以改变。另外，制度创新也是有 成本 的，关键问题是要找到一个改革成本最小、收益最大的路径。
3.1 制度创新要有利于海南整体经济的发展
海南城乡协调发展问题的解决，在很大程度上取决于本省经济总量的增长。如果海南整体经济增长上去之后，解决城乡失衡的矛盾就会有很大的回旋余地。
（1）经济总量增长是解决城乡失衡问题的重要支撑。一些专家从各自的角度认为，政府要为农民解决 教育 、 公共 医疗卫生、基础设施等问题。但是在海南往往是呼声大，但是落实难。在很大程度上是“巧妇难为无米之炊”。2003年全省16个县（县级市，不含海口、三亚、洋浦和农垦）仅仅有一个儋州gdp超过50亿元，平均财政收入只有0.99亿元。而全国百强县的平均财政收入是5.6亿元。1海南欠发达的县域财政收支的缺口逐年还在扩大，相当多地靠省级财政转移支付解决财政资金的周转问题，包括发放工资等。目前大多数专家学者达成了一种共识：就是解决“三农”问题，要跳出“三农”看“三农”。事实上，就是从城市化中寻找“三农”问题解决的出路。也就是说，还不能片面地脱离城市化这个大趋势，不能完全脱离城市需要来安排农业发展。而是要从城乡统一的大 市场 这个联系中寻求制度创新的出路。必须摆脱过去的老思路，不能以城市发展的停滞来换取农村的发展。
（2）海南解决城乡失衡问题必须统筹规划。海南在 地理 位置上，基本上可以说是一个孤岛，内部的经济联系十分重要，统筹安排非常重要。比如，如果三亚和海口这两个“窗口”城市没有搞好，其它各个县市都要受到很大的影响。必须把城乡对外开放和发展看成是一个相互联系的整体。如果城市发展很快，就会带动整个农村腹地的发展。必须进行市联县、成片开发。海南在发展过程中有一点与大陆不同，就是没有采取“市管县”的体制，这在客观上避免了市级政府从县域经济中抽取资金发展城市，应当继续坚持。但是随着中心城市向四周拓展，同周边县级 行政 区的协调也是客观需要，可以借鉴内地经济区的做法，在资源分配上采取自由协商的机制，不一定必须把这些县纳入到中心城市的行政管辖中去。
（3）城乡协调发展的制度创新要抓住关键环节。当前要抓住既不利农村发展，又不利于城市发展的环节进行改革。应当看到，城乡二元制度结构的形成已经有40多年的历史，打破这种制度安排不可能一步到位。从现实出发，必须采取渐进式的改革方式。比如户籍制度，郑州等一些地方在条件尚不成熟的情况下采取了比较激进的改革措施，造成城市 人口 大幅度增加，但是城市财政却很难保证基本设施的供应，从而在原有问题没有解决的情况下形成了新的难以克服的矛盾。一个制度体系的安排千头万绪，创新的路径很重要，但是不能脱离实际。改革的重点在那里？就在于一些既不能反映城市发展需要，又不能反映农村发展需要的制度上。对这些制度进行变革，反映了多数人的要求，能够得到多数人的支持，制度变迁的成本比较低。另外，改革也容易走上良性的轨道。
3.2 制度创新要着眼于城乡资源的公平配置
从海南改革和发展的大趋势看，市场化和城市化是两个主题。市场化涉及资源配置方式的转变，就是发挥市场在资源配置的基础性作用。第二个主题是城市化，在城市化过程中城乡资源分配影响城乡关系的基本走势。海南城乡协调发展这个大课题要放在城市化和市场化的大背景下考虑，必须渐进地建立有利于资源在城乡公平配置的机制。
（1）调节公共资源在城乡的配置。公共资源的配置基本上是通过政府实现的。在城市化和市场化过程中，公共资源的配置必须改变过去那种重城市、轻农村的现状。要逐年调整省级财政支持县域经济和农村发展的力度。海口市和三亚市的开发和建设要向周边扩展，基础设施的 投资 要向周边倾斜。这既有利于中心城市 环境 保护，又有利于周边地区的发展。事实上，海南作为一个 旅游 岛是一个整体的品牌，要把农业和旅游业结合起来规划，向农村腹地开发是很有必要的。公共资源的配置要满足农民基本而有保障的公共产品和公共服务需求。
（2）在城市化和市场化过程中保障农民个人权益。过去二元制度结构条件下农民对城市做出的贡献，在新的历史条件下很难得到补偿。因为在城市，多元化的利益主体已经形成， 宪法 已经明确保护私有产权。政府已经不可能再用行政手段将城市财产无偿划拨给农民。所以，目前
最现实的问题是保护农民的资源不因 市场 化和城市化被进一步掠夺。第一、农民个人货币收入和货币财产不多， 文化 素质也不高，最可能改变他们命运的资源是土地。必须确保农民的土地权益不受侵犯。第二、由于农民的分散化经营，海南 农业 在市场化过程中成为弱势产业。一家一户的农民很难成为有效的市场主体，无论是从信息的获得、风险的规避等各个方面都处于劣势。无论是与其上游产业如农业生产资料企业的交易中，还是与其下游产业如农产品加工企业的交易中，农民都是分散的，没有谈判地位。因此在整个产业链条的利润分配中，农业利润很容易被两端的企业剥夺。一般来说，发达国家都建立有农业支持保护体系。海南必须认真考虑借鉴发达国家的经验。第三、与市场化改革相适应，农业要成为真正的利益主体，有效地保护自己的合法权益，需要提高组织化程度，通过组织来代表他们的利益和诉求。
（3）从公平和效率并重的原则出发，辨证地看待 公共 资源和私人资源的合理配置。
首先，公共资源是全民的资源，公共资源的分配不能把任何一个人群排除在外。比如国家 财政 ，应当遵循大多数人的意愿，以公平为最高目标。
其次，在市场 经济 条件下，私人资源的分配应当是以效率为最高原则，纯粹是企业化的行为，政府不应当直接干预。比如，人们说 农村 不发展是企业不向农村 投资 ， 银行 向城市收缩。这种看法反映了客观实际，但是不能强迫商业银行和企业向农村投资和贷款。如果政府从公平的角度考虑，市场化的手段应当是政府为投资农村的企业进行优惠，对贷款给农村的商业银行贴息，或者建立政策性银行扶持农村发展。
再次，还应当看到，公共资源和私人资源的配置同时影响农村状况。私人不愿意在农村投资和贷款，追根溯源，在很大程度上也是由于国家公共资源用于农村长期不足，造成农村基础设施薄弱，农村投资 环境 不好。而私人资源愈不愿意投入农村，又越发显现出农村投资效率不高。在目前我国gdp政绩观的引导下，各级官员很容易发现，如果把大量的资金引入农村，在短期内，尤其是在他们的任期内，很难使当地gdp在大幅度增长。因此这种导向使整个 社会 资源都向城市流动，不仅包括资金、还包括技术、人才、 管理 等要素。
最后，资源配置的合理性不仅体现在短期内，还体现在长期内。虽然社会资源投资到城市暂时能够获得高效率，但是从长期看，农村经济不发展，农村市场狭小，最终会影响城市发展。城乡是一个整体，在市场经济条件下，城市下岗职工增多，在很大程度上是因为农民买不起那么多的 工业 产品。从一个海南的长远发展看，公共资源应当逐步实现向农村倾斜。
3.3 制度创新要充分发挥特区优势和政府作用
海南作为经济特区，又是一个岛屿经济，城乡协调发展的要求比大陆更为迫切。海南在城乡协调发展方面未必要采取和大陆省份同步的政策和体制。从国际经验看，一个国家和地区能否实现城乡协调发展，政府的作用十分关键。根据
去年以来，
充分利用好现有的先进品种、技术和品牌的优势，不断引进 台湾 、东南亚以及国内外的资金和高新技术，积极推动琼台 农业 合作和交流，借鉴国内外的成功运作经验。同时也要加大发展所需要的各项实用高新技术的研究开发力度和人才的培训力度，确保高效优质农业发展的领先性和连续性。而海南目前的农产品质量安全体系尚未健全，大多数农产品质量达不到出口标准，面临着国内外提高 市场 准入“门槛”的巨大压力。国际经验表明，其中许多事情让农民组织做比政府出面实施更有效率。
但是海南目前农民组织发育还比较滞后，从农产品行业协会来看，不仅数量少，仅有15个，而且绝大多数都由较高层次的政府部门主管，很难发挥其主动性和灵活性。
表4.4.1：2003年海南省农产品行业协会情况 统计 表
分类标准 分类型 数量（个） 比例（%）
按主管单位分 省农业厅主管 11 73.33
省 林业 局主管 2 13.33
省海洋与渔业厅主管 1 6.67
东方市农业局主管 1 6.67
数据来源：根据海南省农业厅 农村 经济 管理 处2004年提供的数据整理而成
因此，对经济性和 社会 公益性的农民组织，海南要根据“放开、搞活”的方针，制订特殊的地方法规，放宽准入门槛，采取 税收 优惠政策，使其蓬勃发展。要避免将农民组织办成官本位和 行政 化的组织。
同时，还要完善村民自治组织，改善农村治理结构。使村委会成为能够真正代表农民意志的机构。可以考虑村支书和村委会主任都由农民选举产生。或者先选举出村委会主任，如果是党员，可以直接确认为村党支部书记。如果不是党员，可以考虑培养其入党，然后做党支部书记。根据形势发展的需要，可以考虑逐步实现在乡镇基层政府采取直接选举。
另外，对待已经出现的农民维权组织，要谨慎对待，妥善化解矛盾，逐步纳入到法制化的轨道。
4.5推进打破二元制度的结构性改革
解决城乡协调发展问题，要在政府改革和土地产权制度改革的基础上，系统地推进各项配套改革。
4.5.1 加快农业 税制改革
按照中央的部署，完成在五年内全面取消农业税和农业特产税。防止基层政府用变相的手段加重农民负担，政府要明确改革日程，给农民一个稳定而良好的预期。当前海南农业税制改革应当考虑配套改革，必须解决农业税和农业特产税减免之后基层政权的运转问题。一方面要通过省级 财政 给县（市）、乡镇政府以一定的财政转移支付补贴，确保其能够维持正常而必要的支出，另一方面要切实精简机构和人员，尤其是精简乡镇政府。把农业税制改革与建设基层 公共 服务型政府结合起来，切实转变政府职能。
4.5.2 建设公共财政制度
财政是公共财政，不仅仅是城市居民的财政，现阶段财政应当逐步向“三农”倾斜。城乡发展失衡的问题，在很大程度上是因为财政资源基本上用于了城市。这造成了海南农业基础设施薄弱，抵御自然灾害能力不强。全省1/3的 水利 设施属小型水利，分布不均，老化损坏严重，灌区工程配套不完善，主要河流缺乏控制性防洪枢纽工程。全省有效灌溉面积仅占耕地总面积的46.7%。这些问题的解决最终要靠建立一个公共财政制度来解决。一、要改变基层政权事权多、财权小的状况。要逐步将财权下移，使基层政权的财权和事权相配。二、要在财政支出过程中强化人大的权力，使各项支出通过人大的审议、批准和监督。三、要逐年调整财政支出结构，向农村倾斜。财政支出要考虑效率和公平并重。四、要使财政决策、执行和监督三个环节分开，增强财政资金运用的透明度。五、在乡镇政府改革的基础上，逐步将乡镇政府变成县级政府的派出机构，由县级财政维持起财政支出。六、税费改革之后，村委会可以支配的资金要大量减少，在减轻农民负担的同时，容易使农村公益事业荒废。因此，可以采取一事一议、由村民大会决定向村民征收必要费用，以维持农村基本的公益事业。
4.5.3 建立农村开发的 金融 支持系统
2003年6月23日，我国与泰国政府签订协议，决定自本年10月1日起，对188种蔬菜和水果产品实行零关税，这标志着
是针对农民看不起大病，因大病返贫的状况，重点建立 农村 大病医疗统筹模式、农村合作医疗 保险 制度。
三是农村医疗卫生体系不能仅仅从治疗的角度考虑问题，疾病的 预防 更为重要。各级政府和医疗部门要加大投入力度，更新各级卫生机构的医疗设备。并初步建立以县级为中心、乡镇为纽带、村级为网底的三级预防 保健 网，明显提高农村 公共 卫生综合服务能力，把传染病发病率控制在较低的水平。
四是采取有效措施鼓励医务人员下乡，鼓励“赤脚医生”为农民提供廉价有效的医疗卫生服务。
4.5.6 逐步推行城乡统一的户籍制度
从目前海南农民收入结构来看，外出务工的收入很低。从下表可以计算出，海南农民人均工资及劳务收入是全国平均水平的21.8%,是浙江的14.8%，是 经济 不发达的广西的26.7%。其中的主要原因是海南剩余劳动力在本地打工的空间不大，如果到外省打工要越过琼州海峡，远离家乡，而且 成本 很高。
表4.5.6 2000年海南农民人均纯收入构成比较表
人均纯收入合计（%） 家庭经营收入（%） 工资及劳务收入（%） 转移性收入（%） 财产性收入（%）
全国 100 63.34 31.17 3.50 2.00
海南 100 86.96 6.94 4.35 1.75
浙江 100 45.09 47.03 3.63 4.26
广西 100 69.57 25.95 4.08 0.40
资料来源：2001年
