原文作者：高宇翔

　　摘 要：随着我国社会主义市场经济的不断发展，市场的进一步开放，我国土地市场的市场化进程也在不断向前推进。本文回顾了我国自新中国成立到现阶段的土地市场化进程，并总结了现阶段我国土地市场中存在的一些问题，最后提出了一些必要的解决措施。
 　　关键词：土地市场 市场化 征地制度 招拍挂
　　一个国家的经济要发展，土地、资本和劳动力无疑是最基本的生产要素，尤其是土地。土地供给多少，向哪个方向供给直接决定劳动力和资本等要素投入的多少和方向。从提出发展社会主义市场经济开始，我国的经济发展取得了举世瞩目的成就，经济规模越来越大，市场开放度越来越高。土地作为经济发展中重要的生产要素，土地市场的市场化程度应该与总体经济的市场化程度呈现正相关关系。但由于种种原因，我国土地市场化的规模还很小，水平还很低，因此，我国土地市场的发展还需进一步深化。
 　　一、我国征地制度的变迁
　　新中国成立至今，我国征地制度的变迁可以很好地反映我国土地市场的市场化进程。我国的土地类型有两种，一种是国有土地，另一种是集体土地。随着我国经济的快速发展、市场化程度的进一步加深，越来越多的集体土地被国家征收，并转为国有土地后在一级市场上进行有偿出让。本文中提到的征地制度主要是针对集体土地而言的。
 　　（一）我国征地制度初步建立阶段
　　新中国成立后，国家颁布的第一个关于土地征用的规定是《铁路留用土地办法》，其中第五条规定：铁路因建设关系，原有土地不敷应用或有新设施需要土地时，由路局通过地方政府收买或购之。随后在1953年，我国又出台了《政务院关于国家建设征用土地办法》。该办法就征地范围、征地原则、补偿标准以及审批权限等做了很详尽的规定。这是新中国第一部比较完备的征地制度行政法规，它奠定了我国土地征用制度的基本框架，尤其是征地原则和补偿标准等都是后来国家制定相关法律法规的参考依据。
 　　（二）征地制度的调整与完善阶段
　　征地制度的调整阶段主要是指从农业合作化开始到人民公社解体这一时间段。在这一时间段内农村土地的所有权发生了改变，土地私有与集体所有混存，征地的对象也因此变为农民私有的土地和集体所有的土地。在这一时间段内，社会主义改造与建设是该时期的主旋律，这种意识形态对征地制度的调整有十分重要的意义。国家从法律法规的高度对征地制度作出一系列的规范，旨在为社会主义建设提供便利的条件，但忽视了农民对土地财产权的要求。该时期征地制度的强制性变迁，不仅弱化了土地财产权属性，而且内生出分裂城乡经济结构的制度安排，导致了城乡二元社会结构和经济结构的最终形成。
 　　征地制度的完善阶段主要指从家庭联产承包责任制开始到确立社会主义市场经济体制这一时间段。这一阶段正值改革开放初期，党的工作主要以经济建设为中心，所以国家在这一时间段提出的征地制度主要是用来大力发展经济的。比如国家在这一时期出台的《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国国有土地使用权出让转让暂行条例》及《城市房地产管理法》等。
 　　（三）市场经济体制下的征地制度变迁
　　随着市场经济的不断发展，我国的征地制度也得到了相应的改善。例如1998年公布的新《土地管理法》，2004年国土资源部发布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》等。2004年，国家通过的宪法修正案将原第10条第3款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修订为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给与补偿”。这说明国家对征地补偿在法律方面有了更明确的规定。同时，国家在2007年通过的《物权法》第42条规定：征用集体所有土地，除依法足额完成支付原有各项补偿费用外，应安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。这些立法表明在社会主义市场经济条件下，我国的土地市场在一定程度上实现了等价交换的原则。与过去几十年相比，我国的土地市场化程度从土地征收制度上来讲有了很大的提高。[论文网]
 　　二、目前我国在土地市场化进程中存在的问题
　　（一）土地市场化程度低，市场机制不能有效发挥其作用
　　目前，我国国有土地出让方式主要有划拨、协议出让和“招拍挂”。然而在这几种方式中，只有“招拍挂”是最符合市场经济特征的。根据我国城市用地分类标准，我国的城市用地分为十个大类，可这十个大类中目前只有“居住用地”、“工业用地”和“仓储用地”是采用“招拍挂”的方式出让的。可见我国的土地市场化还有很大的提升空间。过多的土地采用无偿划拨或是协议转让的方式出让，势必会造成大量土地不能充分有效利用。同时，无偿划拨与协议转让本身是与市场机制相矛盾的，因此，过多地使用这两种方式出让土地就会阻碍土地市场化的进程。
 　　（二）土地市场具有城乡二元结构
　　随着我国经济发展，城市的快速扩张，目前我国征收的土地绝大部分来自农村。农村土地归集体所有，然而集体土地在我国不能直接上市交易，必须先由政府将其征收为国有土地，然后才能在一级市场上进行出售。这就造成了我国的土地市场城乡二元结构。政府从农民手中以较低的价格获得土地，再将其在一级市场上以较高的价格卖出。这样，土地增值的部分农民很难享受到。所以在土地市场化进程中，政府有时更多地关注了城市土地市场建设，而忽视了农村土地市场以及农民的利益。
 　　（三）相关的法律法规不够完善
　　随着土地市场的不断完善，我国也出台了许多与之相关的法律法规。但这些法律法规还远远不能满足我国土地市场化的需要。随着土地的进一步市场化，我们发现越来越多关于土地的问题凸显了出来，这些问题都应该通过相应的法律法规来约束和解决。尤其是农村的土地问题。同时，因为与土地相关的法律法规不健全，所以才会给更多的投机腐败提供机会。
 　　（四）政府在土地市场中扮演多重角色
　　土地作为一种生产要素，在经济活动中有其重要的作用。同时我们发现，土地是一种特殊的生产要素，正是由于土地的这种特殊性，政府必须对其进行相关的调控。但政府作为一个组织，同样有其追求自身利益的驱动力。目前，我国的地方政府在土地市场中扮演着重要经济体、调控者、监管者和仲裁者等多重角色，而且以经济主体为主，这主要发生在土地的一级出让市场。部分地方政府为了提高政绩，一味地最求gdp的快速增长，从农村以很低的价格征得大量的集体土地。与此同时，一些地方政府为了招商引资、盘活地方经济和增加财政收入，又将国有土地以低价卖出。在这种情况下，一方面会导致农民的利益受损，另一方面又会导致大量土地的闲置，使土地不能得到合理的利用。

　三、针对我国土地市场问题的对策
　　（一）完善土地市场机制，使市场发挥更大的作用
　　从我国的国有建设用地供应情况来看，我国的国有土地

有很大一部分还是以无偿划拨的方式出让的。如果再减去以协议出让方式出让的土地面积，那么以“招拍挂”方式出让的土地面积就十分有限了。所以要想更快更好地推进土地市场化进程，政府就必须要扩大以“招拍挂”方式出让土地所占的比例。逐步取消土地市场上现存的“双轨制”，并实行“单轨制”。目前，我国城市用地所分的十大类中，只有“居住用地”、“工业用地”和“仓储用地”采用“招拍挂”的形式，这远远不能满足土地市场化的需求。现阶段，笔者认为，这十类土地中的“市政公用设施用地”和“道路广场用地”也应该采用“招拍挂”的方式出让。目前，我国的公路、铁路用地是以划拨的方式来获得土地的，所以土地在这些方面的使用率远远低于西方发达国家。同时“市政公用设施用地”也采用无偿划拨的方式来获得土地，因为土地是免费的，就使得某些地方政府的办公大楼越建越豪华。
 　　（二）进一步加强土地市场的法制建设
　　我国应进一步加强土地市场的法制建设，在全国范围内建立系统的土地法律体系。目前，我国关于征地拆迁的法律法规还不健全，以致在拆迁过程中，很多农民的利益受到了严重损害。同时，按照《土地管理法》和《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（2004年11月3日国土资发[2004]238号）等的规定，我国目前对征收土地的补偿安置费主要有四类：土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补助费。但是对于征地后的农民，他们今后的社会保障和就业安置则缺乏更多相关法律的保护。
 　　（三）充分发挥政府在土地市场中的监管作用
　　笔者认为，政府若想起到更好的监管作用，首先要规范自身的行为，防止权力的滥用。部分地区政府为了加快本地区经济的发展，一味地追求gdp的增长，在短期内将大量耕地变为建设用地。尽管我国国土资源部在2006年出台了《耕地占补平衡补偿办法》。但各地所补充的耕地，土壤贫瘠、产出率低。虽然在名义上保持住了18亿亩耕地红线，但是其真实的效果却不佳。所以要想让各地方政府更好地实施土地市场的监管，还需要建立合理的政绩考核标准，不能过分追求gdp的增长。同时，政府为了更好地对土地市场进行监管，还需加强对土地利用规划的管理。为了使土地市场向着集约、节约化的方向发展，政府应盘活现存并且闲置的土地，充分利用存量土地，减少增量土地的使用。同时，为了进一步加快土地市场的市场化进程，政府应该及时公布土地“招拍挂”信息以及关于土地的相关政策。
 　　改革开放后，尤其是近几年，我国的土地市场化进程大大加快，但与此同时，越来越多与之相关的问题也显露出来，但笔者相信随着我国各方面的改革与发展，我国的土地市场会日臻完善。
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