经济特区治理困境的内生性:地方政府核心行动者的动力衰竭

　经济特区①作为渐进式体制转轨的活性载体，或者说中央政府改革政策选择的“试验田”，发挥了不可或缺的导引作用。近年来，经济特区治理困境逐步显现，表征多种多样。在经济特区治理困境的探讨中，经济学学科占据主导地位，并以经济危机、产业结构、资源约束等为主线，取得一些有创见的研究成果。但这种单纯聚集微观经济问题，缺乏整体性思维支撑的学术研究成果，往往会因具体环境的复杂结构与动态变化而丧失理论解释力。实践证明，地方政府功能的形成和发挥是我国经济特区持续发展的重要条件。而地方政府功能的形成和发挥又依赖于地方政府官员，特别是核心行动者的行为选择和行动绩效。所谓地方政府核心行动者②，是经济特区治理结构或组织中那些掌控丰富公共资源，拥有显著公共事务信息优势，其行政策略与行动结果直接决定经济特区治理走向与绩效的政府官员。根据纵横向权力配置结构和现实政府治理情境，地方政府核心行动者是指经济特区所属行政区中的主政官员[注：按沈荣华教授的观点，地方政府也是一个由众多的相互关联的微观主体如党委、政府各个部门和每个工作人员共同构成的一个错综复杂的运行系统。可以把地方政府的行为主体抽象为地方公共事务的主要决策者即地方政府核心行动者。他们一般是地方党委、政府的主要领导，他们的效用偏好和行政意图贯穿在地方行政体系的整个运作过程之中。参见沈荣华、王扩建《制度变迁中地方核心行动者的行动空间拓展与行为异化》，《南京师范大学学报》（社会科学版）2011年第1期。]。以地方政府核心行动者为研究主体，探讨经济特区治理相关问题成为因应之道。
　　一、改革路径、经济特区及地方政府核心行动者
　　改革开放以前，经济领域的高度计划性、政治领域的纵向权力控制和社会领域的单位制与公社制形成了社会个体间整体性或者说同质性的利益结构。社会主体在自身利益无法通过主观能动加以维持与增量，只能被动接受利益分配方案时，往往产生强烈的“依赖”心理，自我实现动力严重缺失，最终导致社会发展活力缺失，国民经济濒临崩溃。变革势在必行。20世纪80年代的改革开放赋予了社会个体追逐自身利益的合法性，并创造了相应的制度空间，形成了巨大的发展动能，实现了经济的超常规增长。
　　上述合法性与制度空间的形成依赖于一系列“纷繁复杂”的理念创新与制度变革，这些理念创新与制度变革之间似乎又存在明显的矛盾冲突。那么，究竟有没有明晰的路线图指引着理念创新与制度变革呢？对此，学界已有较为丰富的文献讨论，大致形成以下基本共识，即改革目标不是事先设定而是意识模糊下的摸索。具体来说：黄亚生认为，相比苏联改革，中国改革计划性较弱，目标性不强[注：yasheng huang，“information，bureaucracy，and economic reforms in china and the soviert union”，world policics，vol．47，no．1，oct.1994，pp．102-134．]；王绍光指出，每一项具体的改革措施都是对迫在眉睫的危机作出的应急性反应[注：王绍光也坦言：“他们能做的仅仅是优先诊治最迫切的议题”。参见王绍光《学习机制与适应能力：中国农村合作医疗体制变迁的启示》，《中国社会科学》2008年第6期。]；因此，改革开放以来的理念创新与制度变革均是基于中央选择性控制的，即“中央对怎么改革并不预先设定一个原则和目标，而是通过对试验的不确定态度，实现对地方的选择性控制”[注：刘培伟：《基于中央选择性控制的试验——中国改革“实践”机制的一种新解释》，《开放时代》2010年第4期。]。当然，政策试验有基本规则约束，政治秩序的基本稳定是前提，即中央政府既希望地方政府努力创新，为经济社会发展注入新元素；又希望能迅速纠正可能破坏政治秩序稳定的不当“创新”行为。而地方政府既希望通过政策创新获取相应的经济收益和政治收益，又希望有效规避可能引发的政治风险。为此，以局域性的经济特区为载体进行创新试验，成为中央政府与地方政府基于不同利益视角的共同策略选择。
　　中央为激励与约束地方政府，借鉴“财政包干制”，在经济特区治理上也开始实行“政治承包制”，即“国家放弃了对承包外行政权力的监控权，国家首先设定了各种硬性指标和禁止性规范，只要部门、地方和基层达到了国家各项硬性指标的规定，不违背各项禁止性规范，它们的行动就是自由的”[注：戴长征：《国家权威碎裂化：成因、影响及对策分析》，《中国行政管理》2004年第6期。]。这种“行动自由”在经济特区治理中得到集中体现，甚至是某种程度的“放大”[注：由于内部信息控制与纵向权力监督乏力，地方政府往往能变通政策执行，因而可以说行动自由被“放大”。]。正如阿瑟•刘易斯指出的那样，“如果统治者思想的变化允许人们以从前被禁止的方式进行活动……在基本的经济因素没有变化的情况下也可能存在着允许有更大的行动自由的制度变化”[注：［美］阿瑟•刘易斯：《经济增长理论》，梁小民译，上海三联书店1994年版，第259页。]。经济特区治理生态中的这种自由逐步演化为“条块”双重分散性[注：“国家管理体制同时存在‘条的分散性’和‘块的分散性’，体制内的这种双重分散性，使得权力关系在任何状态下都可能存在分散性，在集中的时候，形成的是‘条的分散’，在分权的时候，形成的是‘块的分散’”。参见林尚立《权力与体制：中国政治发展的现实逻辑》，《学术月刊》2001年第5期。]，这种特性构成了经济特区治理生态的基本特征，也形成了地方政府核心行动者生成和成长的环境条件。另外，经济特区治理既是地方政府组织目标实现（地方gdp增长）的关键要素，也是地方政府核心行动者彰显行动能力和效能的关键行动区域。因此，地方政府核心行动者的行动理念、行动策略和行动绩效会直接反映在经济特区治理的过程与结果上。
　　二、经济特区治理困境的多元表征与内生性成因
　　近年来，经济特区治理困境逐步显现，表征多种多样。经济特区治理困境的衍生具有复杂的成因系统，但地方政府核心行动者的治论文联盟http://理动力衰竭及相应行为偏差却是成因系统中的唯一“活体”因素：既扮演着其他因素的作用媒介，又直接决定这些因素的作用结果。
　　（一）经济特区治理困境的多元表征
　　经济特区治理困境集中表现在政策、体制和功能三个层面。政策层面主要是经济特区逐步形成的“政策洼地”或者说“特区不特”现象；体制层面主要是经济特区治理体制违背生命周期规律而出现的超前回归与滞后演进问题；功能层面主要是经济特区功能的结构偏差，即经济功能显著，社会功能不足。
1.在政策层面。旧经济特区的政策优势逐步衰减，在面对其他地区新政策优势产生的虹吸效应[注：所谓虹吸效应，是指某一区域基于特殊政策优势或通过政策创新，对经济发展资源形成强大的聚集效用，将周边甚至更远地域的资金和人才资源吸引过来，从而减缓了其他地区的发展。]时，“政策洼地”效应凸现，环比经济增长速度放缓。加入wto以后，全国范围的改革开放与诸多国家战略的实施，使经济特区原有意义上的“特”逐步淡化，甚至有一种“特区不特”的感觉。例如，“西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起等战略实施都伴随着中央政府的特殊政策，传统经济特区不再是优惠政策的集中地”
　　 ③
　　罗清河、蔡腾飞：《新时期经济特区还要特下去》，《深圳大学学报》2008年第6期。]。“特区不特”主要指的是“特区的优惠政策已经变为普惠政策，而不是说特区已经不再享有特殊的政策，有些地区的政策甚至比特区更‘特’”③。另外，已实施的两税合一政策
　　中华人民共和国企业所得税条例与中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法合并。]废除了外资的超国民待遇，也意味着特区最重要优惠政策的取消。
　　2.在体制层面。经济特区的治理体制向传统行政区体制的加速或滞后回归，使经济特区各生命期的原有体制效能无法有效发挥。经济特区完整的生命周期包括创建期、成长期、转换期、成熟期与回归期[注：经济特区是社会经济发展的特定历史阶段的产物，具有生物体生命周期成长的特征。经济特区自创建到衰亡可分为创建期、成长期、转换期、成熟期和回归期等五个阶段，而不同阶段具有不同的治理特征。参见闫国庆等《开发区治理》，中国社会科学出版社2006年版，第77-78页。]。不可否认，依据经济特区的生命周期规律，经济特区向传统行政区的体制回归是必然趋势，但这种回归如果超越了经济特区发展的生命周期规律，呈现加速或者滞后局面，则必然使经济特区各生命周期的原有体制效能无法发挥，进而导致经济持续发展动力不足或导致发展结构的失衡。从现实情况看，国内相当多的经济特区并未完全成熟便迅即进入低位回归期，被传统行政体制同化，“先行先试”效应持续弱化，差异性日渐式微。对此，中央政府有着清醒认识：2003年春，胡锦涛在寄语深圳时就指出，深圳应该加快发展、率先发展、协调发展，继续发挥“试验田”和“示范区”作用。2010年1月4日，国务院也出台了《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，强调海南应进一步解放思想，深化改革，扩大开放，构建更具活力的体制机制。
　　3.在功能层面。经济特区功能系统严重偏差，集中表现为经济增长功能显著，社会功能严重缺失。这种功能偏差既间接促成了经济特区与母城的矛盾冲突，也形成了独特的特区二元经济形态，成为社会冲突频发的根源性因素。二元经济形态在经济特区中比较普遍，特别是后发的经济特区（如海南）。这些地区农村的落后面貌、农民的收入水平与特区城市化水平、居民收入水平反差较大。从现实结果看，经济特区的二元经济形态既拖了经济特区率先实现现代化的后腿，也在一定程度上影响特区经济的社会稳定与可持续发展。另外，面对人口的聚集与流动，特别是大量涌入的外来流动人口，经济特区必须增强自己的社会管理功能，并配置以相应公共财政资源，在就业、医疗、住房、教育、心理、治安等问题上有所作为。否则，诸多社会问题的发生就不可避免。在深圳发生的“富士康十三连跳”事件就是力证。
　　（二）经济特区治理困境的内生性成因
　　从学理和现实的双重逻辑看，经济特区治理困境的成因结构较为复杂，经济、政治和社会因素彼此交织：既有经济因素，譬如，金融危机扩散、产业结构滞后和资本技术缺乏等；又有政府治理的常见问题，如治理体制僵化、体制效能衰退、变革路径偏差和治理操作失当等。然而，经济特区治理困境的生成、演进及结果均与作为经济特区治理主体的地方政府核心行动者的行动理念、行动策略与行动结果密切相关。可以说，地方政府核心行动者是上述经济、政治和社会因素作用于经济特区的基本中介，并可通过自身治理行为的输出影响上述因素的作用结果，进而决定经济特区治理困境生成与否、走向如何。从政治社会学角度看，“政治不是简单的权力与制度及其运行，而是人与制度的不断互动所构成的政治生活，……这决定了把握权力与制度固然重要，但是认识与把握生动的现实政治生活更为重要”[注：［美］安东尼•奥罗姆：《政治社会学导论》，张华青等译，上海世纪出版集团2006年版，第3页。]。另外，制度结构虽然塑造着改革，但“结构最终离不开行动者的诠释，诠释能力的高低直接决定着改革的不同结果”[注：这里的行动者包括组织与组织成员两个部分，与本文的地方政府核心行动者有一定差异。参见zhichang zhu，“reform without a theory：why does it work in china?”。转引自刘培伟《基于中央选择性控制的试验——中国改革“实践”机制的一种新解释》，《开放时代》2010年第4期。]。事实上，新制度主义者也观察到“核心人物”对制度变化与制度绩效的影响作用，“上层决策者的利益是影响制度变化的一个重要因素，他们成本与收益核算的结果往往决定制度变迁走向”[注：［美］v．奥斯特罗姆、d．菲尼、h．皮希特：《制度分析与发展的反思——问题与抉择》，王诚等译，商务印书馆2001年版，第152页。]。因此，可以说制度的实施过程、方向与运行绩效均是核心行动者“精心设计的改变博弈形式的产物”[注：［美］青木昌彦：《比较制度分析》，周黎安译，上海远东出版社2001年版，第205页。]。从政府纵向权力配置结构看，中央政府和省级政府往往侧重于对经济特区共性治理理念、功能结构和体制系统的梳理和模式选取，并通过纵向权力运作加以推广。而各经济特区的地方政府核心行动者更侧重于对经济特区治理理念、功能结构和体制系统的认知及相应政策的执行。因此，地方政府核心行动者的治理行为实际上组成了经济特区的治理过程，或者说经济特区治理可直接从地方政府核心行动者的治理行为中找寻路线图。当然，地方政府核心行动者的行为并不具有绝对空间，也受到现存制度体系和外部环境的约束。但内部信息控制可以使地方政府核心行动者更容易实施对上级政府的有效风险控制[注：纵向政府间存在的信息不对称使上层政府的核查存在高成本和低效率并存的窘境，不足以实现“一核查就发现问题”的理想预期。中央政府与上级政府如果发现目前的治理绩效低于预期，必然会变革现行政策，引发下级政府的“反抗”，即在政策执行上“阳奉阴违”，进行“伪执行”。]，减弱制度体系及外部环境对自身的约束，其行为选择更多取决于自身知识结构与利益结构。具体来说：
　　利益是地方政府核心行动者的行动内驱，对利益结构的解构分析是研判地方政府核心行动者行为选择的基本路径。从利益结构看，地方政府核心行动者具有三种利益指向：公共人视角下的公共利益、系统维持视角下的政治升迁收益和经济人视角下的个体经济收益。具体来说：
　　其一，地方政府核心行动者作为公共人，自然应该维护公共利益；但公共利益的整体与局部、长远与眼前的复杂划分，既模糊了地方政府核心行动者的行动方向，又赋予了地方政府核心行动者巨大的行动自由。地方政府核心行动者可依据公共利益的不同视角，在复杂现实环境中抽取对已有利的信息，形成公共利益指向相同但偏好差异较大的治理政策。

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