２００１年开始，我国经济进入了新一轮增长过程，进入了周期的上升阶段。与此同时，也出现了局部过热的苗头和一系列不稳定、不健康因素。调控既运用我国以往几次宏观调控的成功经验，又根据新的情况有所创新，综合运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，并同深化改革紧密结合，注重实效，标本兼治。
基本背景
２００１年开始，我国经济进入了新一轮增长过程，出现了一系列新特点和新问题。从２０００年开始，经济增长率持续保持在高水平上；从经济周期的角度看，进入了周期的上升阶段。与此同时，也出现了局部过热的苗头和一系列不稳定、不健康因素。主要是部分行业投资增长过快，银行贷款增速偏高，引起煤电油运供应紧张，能源、原材料价格上涨。粮食产量连续四年下降，市场粮价大幅度上涨。
分析其背景，主要是消费结构升级拓宽了产业发展的空间；改革的推进使市场主体的活力逐步增强（好的企业，例如民营企业增多）；市场环境逐步改善等。在这些因素的综合作用下，来自市场的内生性因素不断增强，需求自主增长能力明显提高。消费结构升级速度加快，拉动了产业升级。居民在住、行等方面购买活动的旺盛，拉动了住宅、汽车等产业加快发展，进而对产业链条发生了辐射面十分广泛的拉动，带动了产业结构变化和升级。以信息生物产业为先导，住宅、汽车产业为支柱，传统产业全面改造为基础的产业升级主线越来越清晰。产业升级步伐加快带动了城市化进程加快。伴随着城市产业和基础设施建设发展速度加快，农村非农产业和劳动力向城市加快转移，我国城市化进入又一个活跃时期。１９９８－２００５年间，城市人口比重年均提高１．４个多百分点，比１９９２－１９９７年间的年均速率提高０．４个多百分点。城市化为产业升级创造了必要的环境，与产业升级形成了相互推动的关系。经济结构转换的能力明显增强，产业自主发展的水平提高了。
这一发展背景下出现的问题，主要是由于产业结构的剧烈变化以及体制机制问题形成的低成本扩张。新一轮经济较快增长也是产业结构剧烈变化的过程。此次增长起源于居民消费结构升级带动的房地产、汽车产业的迅速发展。房地产、汽车作为代表消费升级方向的终端产业，与食品、轻纺、家电等传统的终端产业比较，对重化工业和能源运输产业的需求要大得多。２００３年与２０００年比较，钢材产量翻了一番，很重要的原因就在于此。从产业联系的角度看，住房、汽车是终端产业，重化工业是中间产业，能源、运输是基础产业，相互之间环环相扣，缺一不可。房地产和汽车工业的快速发展，必然对钢铁、水泥、有色、石化、机械装备等重化工业产生巨大需求，打破终端产业和中间产业原有的供求平衡；重化工业的加快发展也必然对煤、电、油、运产生巨大需求，并打破中间产业和基础产业之间原有的供求平衡。新一轮产业结构失衡导致新的市场供求缺口，并引起价格上涨，形成一些行业利润丰厚的发展空间，刺激相关产业迅猛增长。重化工业、能源运输产业都是资金密集型产业，其加快发展必然导致投资高速增长。可以认为，这一轮投资高增长在很大程度上是对新出现的市场供求矛盾的适应性调整。在原有的产业均衡被打破、新的产业均衡尚未形成时，必然出现由结构剧烈变化导致的一些方面的迅猛发展。
从体制和机制角度看，由于约束和补偿机制的缺陷，导致了低成本扩张，加剧了扩张的力度。第一，土地开发成本很低。土地通常以协议方式转让，不能通过市场化交易反映真实地价，征地、拆迁补偿标准不健全或不能严肃执行，一些地区甚至以零地价进行招商。第二，资金使用成本很低。扩大内需背景下，银根宽松，资金价格很低，而在经济升温、货币需求增加、物价上涨以后，利率却没有变化。第三，环境和资源的使用成本很低。环保和资源利用方面缺少必要的准入标准和补偿标准，建设项目几乎不计环境、资源的使用成本。我国矿产资源税目前还是按照实物量征收，在煤炭等资源价格大幅上涨时，对资源开采的补偿明显偏低；而且煤、电价格脱节，资源型产品价格的上涨没有相应传导到最终产品。凡此种种，难以形成相应的替代、节约资源的激励和约束机制。经济运行和投资扩张成本低的背后，潜伏着一系列体制缺陷，如政府干预过多，企业的投资主体地位尚未完全确立，市场机制不健全，价格不能反映生产要素的稀缺性，投资风险约束不到位，等等。
综合起来看，是经济增长空间扩大和经济活动成本偏低的矛盾：一方面，消费结构升级带动的产业升级和剧烈的结构变动，形成了巨大的市场需求；新的增长内容使工业化与城市化紧密结合起来，推动了城市化进程加快，这些都形成新的巨大的发展空间。另一方面，土地、资金、资源、环境等方面的使用成本又很低，容易导致不计成本、忽视效益的低水平扩张，不利于投资结构和产业结构的优化，也妨害经济增长方式由粗放型向集约型转变。因此，经济增长中出现的问题，本质上是结构、体制和增长方式问题，是结构矛盾和体制缺陷的综合反映。
农业生产特别是粮食供求紧张，并导致粮价和食品价格较快上涨，其原因和背景则与１９７８－１９９０年期间有了很大不同。１９９６年，我国粮食产量突破１万亿斤；另一方面，城乡居民的粮食消费量则趋于稳定。全国人均粮食消费量从１９８６年起持续减少，其中城镇居民人均粮食购买量从１３８公斤／年逐步降低到１９９５年的９７公斤／年；农民原粮人均消费量也保持在１９８７年的２５９公斤／年的水平上。到２００４年城镇居民人均粮食购买量降低到７８公斤／年，农民人均原粮消费量降低到２１８公斤／年。同时，猪牛羊肉等粮食转化产品购买量也趋于稳定。其中城镇居民人均购买量保持在２３公斤左右／年，农民人均购买量保持在１６公斤左右／年。年度粮食消费量大体稳定在９７００亿斤左右（由于对社会粮食存量，特别是农民家庭粮食周转存量估计上的差异，有一种观点认为应该为９３００亿斤）。在此背景下，粮食出现了供大于求的形势，我国粮食市场供求关系出现根本性改变，并导致了市场粮价持续下降，严重挫伤了农民的种粮积极性。虽然采取了一系列政策措施，但市场对粮食生产的调节作用仍导致粮食产量持续减少。正是市场的这一调节作用，导致了２００３年粮食产量降低到８６３０亿斤的水平，人均粮食产量降低到６６６斤，低于１９８２年的水平。同时也使粮食供大于求格局得到改变，创造了粮价较快上涨的条件。总体看，这是市场调节下粮食生产适应粮食需求的调整活动，由于市场调节机制以及政府调控职能各自存在的问题，使其表现得比较激烈，波动幅度比较大。粮价和食品价格上涨，成为推动居民消费价格上涨的主要因素，对低收入家庭的生活产生了较大影响。同时，也使政府和社会各界重新认识到农业基础地位的重要，注意加强了城市化进程中对基本农田和粮食生产能力的保护。
宏观调控的主要措施
为了保持经济平稳较快发展，防止大起大落，国家采取了加强宏观调控的决策和部署。从２００３年下半年开始，中央政府采取了有针对性的宏观调控措施。调控的重点，一是地方政府的土地开发和批租；二是银行系统的资金供给。既调控这些要素供给的总量，也调控其投向（明确了控制发展的行业）。由于对非典冲击经济后果的担心，２００３年的调控力度比较温和，而且主要运用经济手段（例如调整存款准备金率，加大公开市场操作力度）进行。到２００４年一季度，情况发生了很大变化。一些方面的投资过热苗头明显，影响经济和社会稳定的问题比较突出。针对形势的变化，中央政府果断加大了调控力度，在进一步强化经济手段调控的同时（两次提高商业银行存款准备金率，并实行差别准备金率制度），开始动用必要的行政措施（冻结土地审批一年，要求地方与中央保持一致，对国有商业银行贷款进行直接审查，对投资项目进行全面清查等）。通过法律经济手段，并辅以行政手段，对部分行业投资进行直接管理，有效控制了土地和资金等关键要素的供给，抑制了地方政府的经济扩张冲动，同时也在一定程度上约束了企业、居民的自主投资，从而缓解了信贷、投资增长过猛，以及土地开发和城市发展对部分居民利益侵害较多，资源浪费和环境污染严重等问题。另一方面，中央政府加大了对农业、能源运输等基础产业的支持力度，在市场需求和政策的共同作用下，加快这些产业的发展，经济的薄弱环节得到加强。此外，还加强了煤、电、油、运的生产调度，加快了规划内的铁路、电力、大型煤炭基地建设。经过这些工作，有效抑制了暴露出来的问题，继续保持了经济平稳较快发展的势头。进入２００５年以后，宏观调控措施的针对性和时效性进一步增强，党中央和国务院在全面分析经济形势的基础上，提出要更加注重保持经济政策的连续性和稳定性，更加注重把握好宏观调控的重点和力度，更加注重增强宏观调控的针对性和有效性，注意发挥市场机制的作用，更多地运用经济手段和法律手段。要求继续实行稳健的财政政策和货币政策，加强各项宏观经济政策之间的协调配合，坚持区别对待、有保有压的原则，综合运用财税、货币、土地供给等政策手段，有效解决经济运行中的突出问题，保持经济平稳较快增长。在控制投资反弹的同时，重点稳定房地产价格、控制房地产投资重新过热；化解外贸顺差扩大带来的贸易争端；与此同时，着力进行改革攻坚，在农村税费改革、国有商业银行股份制改革、股权分置改革、人民币汇率形成机制改革、国有企业改革等方面都迈出了重大步伐，并取得显著成效。这些改革对解决经济增长的体制机制弊端，推进经济结构优化升级，转变经济增长方式，提高经济增长的稳定性和协调性，都有长远和基础性的作用。这次宏观调控是贯彻落实科学发展观的重要实践，其特点主要表现在：（１）审时度势，主动调控。（２）区别对待，有保有压。（３）措施配套，注重实效。这次调控既运用我国以往几次宏观调控的成功经验，又根据新的情况有所创新，综合运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，并同深化改革紧密结合，注重实效，标本兼治。
宏观调控的成效和面临的新问题
在市场调节和宏观调控的综合作用下，我国经济呈现稳定增长状态。其主要特征是增长速度较高和物价水平较低的组合。２００３－２００５年，我国ｇｄｐ可比价增长率持续保持在１０％左右，物价涨幅最高为３．９％，２００５年已经回落到１．８％。
在这一增长背景下，我国宏观经济呈现以下特点：
第一，供求总量关系呈现大体均衡状态。改革开放以后的很长时间内，我国经济存在比较普遍的短缺现象。从生活消费品到工业原材料、能源交通等基础设施都存在不同程度的短缺，这是出现比较严重的通货膨胀和经济增长波动的重要原因。在社会生产力巨大发展的基础上，这一问题逐步得到了解决，大多数商品和服务已经不存在短缺现象。近年来经济加快增长过程中，虽然出现了原材料和能源交通短缺的情况，但没有导致各种商品的普遍短缺和价格总水平的持续上涨，在市场调节下，随着生产能力的迅速扩大，这些方面的短缺状况得到缓解。到２００５年，钢铁、水泥、有色金属等原材料价格已经稳定，而且显现出生产能力过剩迹象；能源交通的短缺也在逐步缓解。事物的运动，平衡是相对的，不平衡是绝对的。控制需求，使经济总量的不平衡趋向平衡，目标明确，相对好操作；但在大体平衡的状态下，稳定供求增长，继续保持平衡，目标则不易确定，操作难度加大。控制力度小，可能出现新的投资反弹；控制力度大，又会导致需求不足和经济偏冷。
第二，市场调节的广度和深度明显增加，经济内在的自主增长能力提高。经过２０多年来的改革开放，我国社会主义市场经济体制已经初步建立。一是企业已经成为相对独立的市场主体，生产什么、生产多少基本由企业根据市场决定。二是绝大部分商品价格已经由市场供求决定，与国际市场相联系的全国商品市场已经形成。金融、劳动力、技术、土地等要素市场也处于发展过程中。三是多种所有制共同发展的格局基本形成。据国家统计局测算，２００１年我国非国有经济增加值在ｇｄｐ中的比重已经超过６０％。随着这些变化，市场在资源配置中的基础性作用日益突出，基于市场调节的消费、生产投资活动在经济增长中开始居于主导地位，经济自主增长能力明显提高。与此联系，经济结构根据市场需求变化的适应性调整能力也明显提高，近年来原材料工业和其他供给短缺的行业，都出现了快速发展，很重要的原因是市场价格的引导。因此，注意发挥市场的基础性作用，保护好、引导好、发挥好各方面发展经济的积极性，成为宏观调控的一个重要目标。
第三，经济体制和机制的弊端在更深层面突出出来，行政性的投资冲动仍然比较强烈。市场和政府两个方面的机制和行为都还存在不完善的地方。市场方面，突出表现为要素市场发展滞后，土地、能源和其他紧缺资源、资金等难以通过市场价格变化反映其稀缺程度，也难以形成相应的替代、节约资源的激励和约束机制。这就助长了资源、资金需求的快速扩张。政府方面，对竞争性领域的投资介入过多，对一般经济建设活动参与过多；财税体制的问题一定程度上促使地方政府热衷于上建设项目、参与地方各类投资活动。市场和政府两方面问题的结合，就形成了不计成本、不顾风险、不惜资源和环境代价的行政主导投资热，集中在城市发展和建设方面表现出来。控制难度大，如任其发展下去，后果将会非常严重。
宏观经济形势的这些特点，要求既要有效控制行政性的投资热，以及市场引导的投资过快扩张；也要注意发挥市场的基础性作用，发挥、保护和引导好各方面发展经济的积极性。既要控制需求过快增长，又要防止需求不足。在错综复杂的形势面前，宏观调控的难度实际上是加大了。要求必须进一步提高宏观调控政策的灵活性、预见性。必须正确把握经济发展趋势的变化，保持社会供求总量的基本平衡。只有这样，才能够避免经济的大起大落，实现持续的平稳较快增长。
经济增长面对的另一个情况是，重化工业在新一轮经济增长中的比重比较大。而这些产业的特点是，经济规模大，建设周期长，对能源和资源的需求大，对环境的影响也比较突出。这些产业的发展，既带来广阔的发展空间也带来了很大的不稳定因素。因此，必须更加注意提高经济增长的质量和效益，特别是注意提高经济增长对人民综合福利的贡献。此外，当前和今后一个时期也是加工制造业结构升级的重要时期，要求必须抓住这一有利时机，加快经济结构的战略性调整，加快发展现代制造业。
从未来经济增长看，还面临处理好国内市场与国际市场的关系，处理好投资与消费关系的问题。２００５年以来，在经济持续平稳较快增长的同时，从总量关系方面显露了两个问题：第一，部分行业产能过剩。据有关分析，当前我国钢铁、电解铝、铁合金、焦炭、水泥、汽车等方面生产能力过剩的情况比较严重；纺织、电力等行业也潜伏着过剩的危险。与此联系，相关产品价格大幅回落，企业利润大幅度降低，亏损企业增加，产品库存增加。第二，进出口贸易不平衡的矛盾突出。２００５年贸易顺差达到１０１９亿美元，为上年的两倍以上。这两个情况表明，我国经济总量关系已经发生变化，从局部的供给不足，部分产品价格上涨过快，转变为局部需求不足。而国际市场需求对我国产品销售的影响明显扩大（贸易顺差增加也是我国产品净出口增加）。这就要求必须重视需求、主要是国内需求的稳定增长。从国际经验看，大国经济都是以国内需求为主。对外部需求依赖过多，会給本国经济增长带来很多不稳定因素，而且也不利于协调与他国之间的贸易关系。
扩大国内需求有两种选择：第一，扩大国内投资。其特点是可调控度高，见效快。１９９８年以后的一段时间内，针对国内居民消费结构升级尚未启动、消费需求不足的情况，为了防止经济持续回落，政府采取增发建设国债、扩大政府直接投资的做法，并取得明显成效；第二，扩大国内消费。其特点是可调控度低，见效较慢。
从投资和消费的关系看，二者是相互依存、互为条件的。没有投资就不会形成新的产品生产能力，从而就不能为消费提供产品，也不会增加就业和收入。这些都会限制消费的增长。没有消费，新建的生产能力就会闲置，产品销售就会遇到困难。从我国当前的经济发展情况看，生产能力比较充裕，扩大国内需求不能依靠进一步扩张投资、增加生产能力的途径，否则将形成更多的过剩。必须从鼓励消费入手。虽然政策对居民消费行为的影响度相对较低，见效较慢，但抓住了矛盾的主要方面。只有促进消费需求稳定扩大，才能够从根本上解决当前的需求不足问题，缓解生产能力过剩的矛盾。而且可以保持市场竞争的力度，增强投资活动的风险约束，提高投资的质量和效益。
总之，要着力扩大国内消费需求，促进消费结构升级，以巩固经济增长的基础。同时，要加快转变对外贸易增长方式，通过提高竞争力和出口效益，谋求外部需求对经济发展的持续带动。
