[摘要]公共政策的目的在于增进社会福利。如果公共政策不能完全达到设定目的或完全不能达到设定目的，我们称之为公共政策失效。依据构成公共政策的基本要件，可以把公共政策失效大致分为公共政策的主体失效、公共政策的对象失效和公共政策的工具失效。以公共政策的构成要件为着眼点，从新制度经济学的角度分析公共政策主体失效、公共政策对象失效、公共政策工具失效的原因，可以找到解决公共政策失效的根本解。
　　[关键词]公共政策；公共政策失效；新制度经济学
　　
　　一、公共政策、新制度经济学及其联系
　　
　　公共政策历来是行政学或政治学乐于研究的对象，从公共政策学科的创始人lasswell和kaplan引入公共政策一词开始，由于其所研究的对象关系到每一个人的切身利益，有关公共政策的研究便不断被人们所关注。至于公共政策的内涵，学界的认识有所差异，但一般来讲，其基本要件包含以下几个方面：(1)公共政策的制定主体是国家；(2)公共政策所关注的对象是社会公共问题；(3)执行公共政策所运用的工具是法律、条例、规划、计划、方案、措施、项目等；(4)公共政策的目的在于增进社会福利。
　　新制度经济学是用经济学的方法研究制度的经济学。新制度经济学的研究始于科斯，威廉姆森、德姆塞茨、奈特、诺思、阿尔钦、巴泽尔、张五常、青木昌彦等人也是该领域研究的重要贡献者。新制度经济学的贡献在于放宽了新古典经济学的一系列假设，把制度作为除天赋要素、技术、偏好以外的第四大理论支柱，从而大大增强了其对现实世界的解释能力。
　　新制度经济学所研究的制度通常包括正式制度和非正式制度。正式制度是指人们有意识创造出来并通过国家等组织正式确立的成文规则，包括宪法、成文法、正式合约等；非正式制度则是指人们在长期的社会交往中逐步形成并得到社会认可的一系列约束性规则，包括价值信念、伦理道德、文化传统、风俗习惯、意识形态等。公共政策的实施是借助于法令、条例、规划、计划、方案、措施、项目等形式，通过比较我们不难发现，公共政策实施所凭借的工具其实就是新制度经济学中所提到的正式制度。于是我们完全可以用新制度经济学的方法来分析公共政策；换句话来讲，政治学界研究公共政策、经济学界研究新制度经济学这种天然的区分其实是不存在的，实际的情况是你中有我，我中有你，是一个不可分割的整体。
　　
　　二、公共政策失效及其种类
　　
　　本文认为，公共政策失效是指公共政策不能完全达到设定目的或完全不能达到设定目的。依据构成公共政策的基本要件，我们可以把公共政策失效大致分为公共政策的主体失效、公共政策的对象失效和公共政策的工具失效。实践中，公共政策的失效常常不是简单的某一个环节的问题，而是整个公共政策运行机制发生了故障。依据政策失效的时间长短和程度大小可以把失效大致分为以下四种组合，即短期不严重失效、短期严重失效、长期不严重失效和长期严重失效四种。我国目前的公共政策偏离公共政策的目的，处于失效的领域不在少数。本文着重分析公共政策的基本要件所造成的失效。
　　
　　三、公共政策失效的原因分析
　　
　　(一)公共政策主体失效的原因
　　现代各国的公共政策毫无例外都是由国家制定的。但国家是个抽象的概念，在实际事务中，各国都是由政党或组织组成的代表来代表国家履行国家职责，于是公共政策的履行也就理所当然地由国家转变为一定的政党或组织。政党或组织也就成为国家的代理人，而国家也就成了实际意义的委托人。公共政策主体失效主体表现为以下三点。
　　1　委托一代理所产生的道德风险问题。根据布坎南的公共选择理论，在经济市场和政治市场上活动的是同一个人，个人参与政治活动的目的同样是追求个人利益最大化，必须把个人目的性放在首位。于是作为代理人的个人所要谋取的利益与作为委托人的国家所要谋取的利益就有可能发生不一致。汪丁丁在《关于腐败的经济学分析》一文中借用了seitovsky图形来说明代理人的道德风险问题(汪丁丁，2000)。其道理简言之就是代理人只为自己的利益最大化，当委托人的利益与自己的利益相容(相一致)的情况下，代理人在主观上追求自己利益最大化的同时客观上也实现了委托人的利益最大化；当委托人的利益与自己的利益相背(不一致)时，代理人则会不假思索地选择自己利益的最大化，而不顾委托人利益的损失。
　　2　代理人成为利益集团的代言人问题。代理人在成为真正代理人之前的准代理人阶段和真正成为代理人之后的代理人阶段，都会意识到个人的能力是有限的，同时他也明白人民并非完全理性，信息并不对称，这样在准代理人时期，为了使自己成为代理人通常会依附于某一个利益集团，而特定的利益集团也希望通过控制代理人而操纵政府的公共决策。于是准代理人在成为代理人之后，其个人的行动就变成了代表某个利益集团的集体行动。根据奥尔森的利益集团理论，集体行动的形成取决于两个重要条件：组成集团的人数足够少，并且存在着某种迫使或诱使个人努力谋取集体利益的激励机制。对于规模较小、组织较好的特殊利益集团，如官僚集团，如果通过产权结构调整集团的成员都会有较大的收益，而且集团可以容易地获得、控制和加工信息，那么这一集团对于公共政策的影响能力往往很强。在利益集团中，失利的往往是那些从属于大集团的人。例如，农民作为一个整体，对他们来说，一些产权结构的调整(如地方政府的非法加派)往往对每个人影响很小，而个人信息成本也很高，搭便车很容易，所以很难组织起来集团行动(奥尔森，1995)。用经济学的方法分析代理人的行为，布坎南曾经这样描述过其可行性：“通过交易经济学方法的或多或少的自然延伸，经济学家们可以根据交易范例来观察政治和政治过程。只要集体行为的模型是以个人决策者为基本单位，并且只要这种集体行为基本上被认为反映了复杂交易或者一个相关群体的所有成员中间的协定，那么这样的行为或选择很容易被归入交易经济学的范围。”
　　3　委托人主体的缺位。“国家”，根据汉典的解释，无论是政治上的state，民族上的nation。还是国土上的country和land，都强调是人民的共同体。从这个意义上讲，国家的委托人应该是全体人民，并不存在委托人的缺位。委托人为了自己的利益最大化似乎应该履行自己的委托权利和责任；只是由于在现实中交易成本和信息不对称的现象存在，委托人并不能够有效地行使自己的委托人权利。奥尔森更是指出，人们会为了实现自己的共同利益而采取集体行动，仅仅适用于集体规模较小的情况。一旦集体成员足够多，搭便车潜在收益就会相对更高些(奥尔森，2005)。这样人们便不会再有担当委托人的热情。此外，对于处于市场经济转型期、民主宪政并不发达的国家而言，个人如果过于积极地行使委托人的权利，其结果更可能是所有的行权成本(既包括显性的会计成本也包括隐性的报复歧视等)都由个人自己承担，而或有收益由所有委托人共同享受。这当然不符合理性人的假定。于是这样的个人在现实世界里就少之又少。

　　(二)公共政策对象失效的原因
　　公共政策的选择主要分两步：第一步，确定哪些问题属于社会公共问题；第二步，如何把一定的社会问题转化为公共政策问题。下面分别就这两个步骤对公共政策对象失效原因进行分析。
　　1　社会公共问题的识别有误。究竟什么样的问题是社会公共问题，见仁见智，但明确界定出社会公共问题外延的学者不多。威廉·邓恩在其教材的序言里提出，公共政策用来解决以下问题：能源与环境、教育、外交、市政、卫生与健康、交通、刑事审判、劳动与就业、社会福利、经济与社会发展、科学与技术、通讯等等(邓恩，2002)。使用网络手段搜索一下网民们认为当前的社会问题有哪些，答案有：食品安全、生产安全、住房、医疗、教育、就业、环境、交通、治安、经济发展等等。网民这个社会样本当然不能代表人民全体，但至少代表了社会中有上网条件的社会群体所认可的社会公共问题。对于那些没有上网条件的群体而言，不难想像他们眼中的最大社会问题就是饥饿和贫困。社会公共问题的识别难度不大，只要站在客观公平的立场上容易识别；反之则可能发生识别错误。
　　2　转化为公共政策的社会公共问题并非真正棘手的社会公共问题。社会公共问题是全社会所共同关注的问题，但并不是所有的社会问题都能转变为公共政策。只有那些进入决策者的视野并纳入解决议程的公共问题才能真正转化为公共政策。但究竟哪些问题能够进入决策者的视野并纳入解决议程呢?奥尔森的集团理论认为，由于代理人通常都依附于一定的利益集团，其选择哪些公共问题上升为公共政策问题在很大程度上受利益集团的影响。于是上升为公共政策的社会公共问题也许并非最优选。布坎南的寻租理论则从另一个视角给我们提供了新的启示。布坎南指出，在寻租的过程中人们往往在三个层次上进行竞争角逐。比如某城市对出租车实行营运牌照限量供应，这样经营出租车业务就可获得行业垄断利润。于是谋求出租车运营业务资格的业主就会想方设法地进行第一层次的竞争，主要手段就是贿赂主管牌照的政府官员以获得牌照。经过第一层的竞争之后，赢家和输家很快都会发现通过一定的手段掌握特定的行政审批权力可以获得更加丰厚的收益。于是第二层次的竞争就开始了。第二层次的竞争更加重要。布坎南指出，如果政府职位的工资和津贴包含着经济租金的成分，如果工资和津贴高于私营部门类似职位的工资和津贴，那么，预期中的政治家和官僚将破费大量资源来谋取这个职位。更有甚者，利益集团意识到政府由于干预上例中的出租车市场会取得相应的财政收入，而这些收入会最终进入再分配程序，于是他们会为尽力争取到再分配收入而进行第三层次的竞争(布坎南，1988)。对社会公共问题转变为公共政策问题进行鉴别的理想状态，应坚持的原则是社会问题的轻重缓急程度，一旦一定的利益集团介入到与社会公共问题相关的领域，他们就会通过寻租的方式来改变政府的选择，从而使社会公共问题的决策走样。汪丁丁指出，由于任何权利界定都留下公共领域，那些遗留在公共领域内的资源如果仍然有经济价值就会引起所谓的追租行为，人们可以通过投入资源而获得这部分利益(汪丁丁，1995)。由于在从计划经济体制向市场经济体制转型的过程中，仍然有大量的公共资源处于公共权利的作用范围内，使寻租在一定程度上变成有利可图的活动。其现实的结果是，大量的社会资源浪费在一系列的寻租活动中，直到租金全部耗散。公共资源、社会公共问题、利益集团与寻租相纠缠，社会公共问题向公共政策转变难以保证不偏离正轨。
　　
　　(三)公共政策工具失效的原因
　　公共政策的执行所赖以凭借的工具是法律、条例、规划、计划、方案、措施、项目等。条例、规划、计划、方案、措施、项目等非法律工具的执行既受法律的保护，同时又受法律的约束。以下从法律和除法律外的其它工具以及非正式制度对作为正式制度的政策工具的影响三个方面对公共政策工具的失效进行解释。
　　1　法律工具失效的原因。有效的法律一方面可以对个人的权利进行有效地界定和保护，另一方面也可以有效地约束政府行为，防止任何形式的强取豪夺。哈耶克认为：“法治的基本点是很清楚的：即留给执掌强制权力的执行机构的行动自由，应当减少到最低限度。虽则每一条法律，通过变动人们可能用以追求其目的手段而在一定程度上限制了个人自由，但是在法治之下，却防止了政府采取特别的行动来破坏个人的努力。在已知的竞赛规则之内，个人可以自由地追求他私人的目的和愿望，肯定不会有人有意识地利用政府权力来阻挠他的行动。”(哈耶克，2007)。此外，哈耶克对计划经济国家的法律状况有更精彩的描述：“在一个计划经济的社会，法治不能保持，这并不是说，政府的行动将不是合法的，或者说，这样一种社会就一定是没有法律的。它只是说，政府强制权力的使用不再受事先规定的规则的限制和决定。法律能够使那种实质上是专断的行动合法化。如果法律规定某一部门或当局可以为所欲为，那个，那个部门和当局所做的任何事情都是合法的——但它的行动肯定不是受法治原则的支配”哈耶克的论述说到了法律的根本，也切实地指出了传统计划国家里法律的实际情况。对国家法律产生的前提，布坎南有过如此描述：“当然，如果能够预见，政府在任何时间均能“完美地”行事，那就不存在对政府施以宪法限制的观念或逻辑基础；这些限制只能阻止政府采取理所当然是“可欲”的行动。从这个意义上说，立宪主义观点同仁慈的专制者模型有着不可调和的分歧。现代公共选择理论始终强调，作为“统治者”以代理人身份采取行动的个人。与普通公民并无根本不同，方法论上的一致性也提醒我们，个人在公共选择和私人选择中具有相同的动机。当然，我们不必排除做出政府决定的那部分人有其“道德”行为(或更准确地说是“利他”行为)的可能性。我们的分析思路确实排除把这种行为假设作为规范分析的前提。我们认为应当根据仁慈代理人的假设分析政府的人，否认对政府、包括对由选举产生政府的任何约束的正当性。在这种情况下，也就不存在宪法的逻辑基础了。”(布坎南。2007)。
　　哈耶克和布坎南的论述分别从两个不同的角度解释了传统计划国家里法律之所以不成为法律的原因。第一，法律产生的基本假设前提不成立，布坎南指出法律产生的前提是认为政府统治者是理性人，有自己的私利，需要通过法律来约束其个人行为。而传统计划国家认为政府统治者没有私利且不会产生政府行为缺陷，有的只是父爱和完美的能力。基于这样的假设前提制定的法律由于把统治者想像得毫无缺陷，当然也就不需要对其行为进行什么约束。于是法律会赋予政府统治者绝对的权力。但根据大数定理，符合理性人假设的统治者还是占多数的。这样，只明确统治者的权力却不明确统治者的责任和义务的法律是有悖法律的实质的。第二，就像哈耶克所要表明的，既然计划国家里法律赋予了统治者绝对的权力，那统治者就可以按照有利于自己、有利于自己的利益集团、有利于自己方便寻租的方式设定法律。如果统治者是基于这样的原则来制定相关法律的，那社会公共问题想要通过合法正当的途径转变为公共政策问题是比较困难的。

　　2　条例、规划、计划、方案、措施、项目等非法律工具失效的原因。对其失效的原因从其对法律的依赖来分析。就公共问题而言，上述的非法律工具在执行过程中常常需要明确执行者应该履行什么样的公共政策职责，应该如何履行公共政策职责，履行公共政策职责到何种程度，没有达到目的应该承担什么处罚责任，而这些规定的有效实施以法律作为保障，如果法律这个前提已经不复存在，那其本身也无意义。
　　3　非正式制度对作为正式制度的政策工具的影响。通过比较可以发现，公共政策的工具就是新制度经济学中的正式制度，一方面其作用的发挥依赖于非正式制度，另一方面其作用的效果又会影响到非正式制度。诺思有关非正式制度中意识形态的理论有如下解释：首先，意识形态是种节约机制，通过它，人们认识了他们所处的环境，并形成了一种世界观，从而使决策过程简单明了。其次，意识形态不可避免地与个人在观察世界时所形成的有关公平、道德、伦理等观念交织在一起。最后，当人们的经验与其思想不相符时，他们就会改变其意识观点，并且试图去形成一套更适合其经验的新的理念(诺思，1994)。作为非正式制度，价值信念、伦理道德、文化传统、风俗习惯、意识形态等对公共政策作用的发挥不可小觑。非正式制度会作为一种思想约束，影响人们的行为。如果诸如价值信念、意识形态等非正式制度能够被人们广泛地接受或认可，那么社会维持现在的秩序或改变现在的秩序所需的成本就会比较低。因为当人们对事物有高度的认同时，比较容易达成一致行为。然而，目前我国作为有效非正式制度重要组成部分的中华传统美德和价值观念正面临着巨大挑战。这种现象就是诺思所预见的如果人们发现其经验与其所理解的非正式制度不同，人们就会理性地校正自己的非正式制度，并用校正后的非正式制度去指导自己的行动。扭曲的非正式制度将大大影响公共政策工具的实施效果。
　　
　　四、走出公共政策失效的解
　　
　　(一)公共政策主体失效的解
　　公共政策主体失效，依据其失效的原因应主要解决三个方面的问题。
　　1　解决代理人的道德风险问题的解。解决该问题对于委托人而言要承担以下成本：(1)监督成本，即委托人为限制和监督代理人的行为所承担的费用；(2)激励成本，即委托人为激励代理人努力工作而承担的工资、奖金、职位消费等费用；(3)机会成本，即由于代理人的行为受到限制或约束而可能不及时采取行动导致失去获利机会所造成的潜在收益；(4)剩余损失，即委托人即使承担了(1)和(2)两项成本但仍然监督不了代理人。而代理人又不能自律的情况下造成的损失。为了能够有效地降低代理成本，经济学家们提出了三种方案：一种方案是法马、霍姆斯、特龙等提出的利用市场竞争机制约束代理人行为；另一种方案是阿尔钦和德姆塞茨等提出的让代理人成为剩余权益的拥有者；还有一种方案是对代理人工作进行严格监督和准确评价，设计激励约束方案。这三种方案在西方国家的政治实践中，有效地约束了代理人行为，使委托人的收益有了一定的保障。
　　2　防止代理人成为某个利益集团的代言人的解。这个问题在西方世界也依然是个难题。但从以下几个方面考虑问题是有效的。第一，加大对代理人的监督。虽然这样做会加大监督成本，但只要加大监督的监督成本小于加大监督的监督收益，这样的做法是值得肯定的。第二，减少代理事项。所谓减少代理事项是指尽量减少遗留在公共领域的公共资源，换句话来讲就是尽可能地提高私有产权的比重。简言之，第二点有两层涵义：第一层，建立有效的产权制度；第二层，政府从竞争领域退出。
　　3　如何防止委托人的实质缺位的解。委托人行使自己的委托权利时，也有成本一收益核算。要防止委托人的实质缺位，有两种办法。办法一，只考虑委托人自己的情况。一方面可以降低委托人的行权成本，一方面可以提高委托人的行权收益。降低行权成本在非民主宪政的国家里主要是降低隐性成本。权宜之计是可以通过匿名检举和匿名评审的方式，当然根本之路还是民主宪政。至于提高委托人的收益，为了防止搭便车的心理，可以对检举和评审予以奖励。办法二，考虑安排第三人——新闻媒体。对于新闻传媒人而言，做人民的耳目喉舌、社会的守望者这是其职业道德问题。这里撇开道德问题，同样从理性人的角度用简单的成本一收益核算方法加以分析。传媒业的成本既包括办公场所等固定成本，也包括新闻制作和人员经费等变动成本，而其收益主要来源于基于收视率所吸引的广告发布费。在单位节目的变动成本相同的情况下，如何提高收视率就是其考虑问题的核心。而作为新闻类节目，只有能够及时传递信息、反映社会公共舆论、揭露社会阴暗面、宣扬社会光明面才能切实受到人民的喜欢，从而有效地提高收视率，提高收入水平，使自己生存下去。这一情况对于新闻采编人员个人同样适用，其工资水平与其采编节目的收视率直接挂钩。当然，这里有一个前提假设条件就是新闻媒体是真正的第三人，独立于政党、政府和集团之外。
　　
　　(二)公共政策对象失效的解
　　公共政策对象失效的解决，主要分两步。第一步，确定哪些问题属于社会公共问题；第二步，如何把一定的社会问题转化为公共政策问题。
　　1　社会公共问题有效识别的解。识别社会公共问题的方式有许多，比如问卷调查、新闻采访、民间走访等都是可靠的方式。成本不高，收益不小。而网络的兴起为社会公共问题的识别提供了一条简洁、方便的新途径，也可适当采取该途径。社会问题的识别没有高下之分，每个人都生活在现实里，只要站在一个公允的立场上，其形毕现。
　　2　真正将棘手的社会公共问题转化为公共政策的解。奥尔森的利益集团理论和布坎南的寻租理论都向我们指出了将社会公共问题转变为公共政策的障碍。但布坎南的产权理论、有限政府理论提供了一条可靠的思路。在前文的公共政策主体失效的解决方式中有相关的建议，此不赘述。
　　
　　(三)公共政策工具失效的解
　　1　法律工具失效的解。哈耶克和布坎南有关法律问题的论述，从法律产生的基本假设前提和集权制下法律的实质两个方面为我们提供了解决工具失效的思路。第一，从法律产生的基本假设前提看，要以理性人的自利行为作为统治者在政治活动中的基本假设，这样制定的法律在赋予统治者权力时会明确其相应的职责和义务，以及失职应承担的处罚。第二，在统治者行使自己的职权时，有效地监督其职业行为，以防止其与特定的利益集团勾结，从而发生寻租舞弊行为。
　　2　条例、规划、计划、方案、措施、项目等非法律工具失效的解。在法律工具能够有效发挥作用的前提下，要保证公共政策的工具有效，必须认真制定履行相应的条例、规划等等非法律工具。要做到在这些非法律工具中明确诸如应该如何履行公共政策职责、履行公共政策职责到何种程度、没有达到目的应该承担什么责任，以及相应的处罚责任等问题。
　　3　非正式制度对作为正式制度的政策工具发挥促进作用的解。要有效地发挥非正式制度在促进正式制度发展中的作用，应重新构建包括价值信念、伦理道德、文化传统、风俗习惯、意识形态等新的非正式制度。当然，重新构建新的非正式制度也不是一日之功，新制度经济学的制度演化理论可以说明这一点。作为旧制度经济学的标志性人物，凡伯伦的制度演化思想影响深远，并被晚年的诺思所津津乐道。凡伯伦认为：“人类在社会中的生活，正同别种生物的生活一样，是生存的竞争，因此是一种淘汰适应过程，而社会结构的演进，却是制度上的一个自然淘汰过程。”(凡伯伦，1964)。凡伯伦重视制度的累积效应，他认为制度演进的每一步都是由以往的制度状况决定，处在制度环境中的人的行为是由他过去的经历和所处的文化、宗教、环境、遗传等多种因素决定。诺思则在承袭凡伯伦认识的基础上强调学习、文化传承和信仰的影响，指出制度变迁中存在着路径依赖，即文化传承使现在与未来同过去联系在一起，路径依赖既可能使制度变迁沿着既有的路径进入良性轨道，也可能使制度变迁沿着错误的路径进入恶性循环而被锁死。两位学者的观点表达了他们对制度演化思想的认同，同样也表达了制度的演化是一个逐渐的过程。因此，有效的非正式制度其重新构建不仅具有相当的难度，而且还须假以相当的时日。